第二节 灾害救助的形式、标准与款物

一、灾害救助的形式

我国现阶段灾害救助的主要形式有：

（1）国家救助。国家救助是灾害救助的主要形式。因为灾害发生紧急、破坏后果严重，需要在短时间内组织大量的人力、物力、财力施行抢救，这是其他任何群体或组织都难以胜任的，只有国家才能动员大量的资源，做到有计划、有组织地及时施以救助。国家救助灾民的方式多种多样，包括资金救助、实物救助以及服务救助等。

（2）救灾保险制度。救灾保险是指由政府出面组织，由中央救灾经费、地方财政补贴、农民自己缴纳保险费形成救灾保险基金，为灾民提供灾后生活的基本保障并维持其简单再生产的一种灾害社会保障制度。我国从1987年开始，经民政部组织，救灾保险曾经在我国的102个县、市试点。实践表明，这一制度在筹资上采取国家、集体、个人相结合的方法，按灾害损失程度，依靠社会力量，帮助受灾户解决困难，在一定程度上拓展了救灾渠道，增强了救灾的合力。同时，引进保险机制，提高了农民的自我保险意识，并体现权利和义务对等的原则。但是，救灾保险政策不规范、管理体制不健全、技术上不充分，各部门、各界对于在农村开展社会保险的认识不统一，以及如何与现行社会救助制度相衔接等问题的存在，致使其处于自生自灭状态。但在市场经济的理念和方法指导下进行灾害救助，这种探索无疑是值得称道的。

（3）农村互助储金会、储粮会的探索。成立互助互救组织是发掘民间的互助潜力，主动应对灾害的一种积极举措。1983年江西的救灾互助储金会组织是较早的探索。这是以民办、民管、民用为主要特征，以救灾扶贫、救危解难为主要任务的民间社会保障组织。其目的是在重大自然灾害发生之后，扩大自然灾害救助款物的来源，及时为灾民提供大量资金和物品，鼓励灾民之间以及相关民众的互帮互助。但是，对于互助储金会管理的规范化问题以及实施操作过程中可能出现的问题如何解决，以及如何才能调动起社会成员的积极性参与到这一救灾组织当中来，如何发展起具有替代作用的更为有效的民间互助组织，尚缺乏深入的研究。特别是对于储金会在许多地区改变其宗旨，把救灾互助性行为演变为金融借贷性行为没有及时纠正和规范，以至于在政府整顿金融秩序中被停止。在救灾实践中，与储金会几乎同时产生的储粮会，在西北等地比较贫穷的省区至今仍存在，发挥着丰年储粮、灾年借出、救济灾民的作用。

（4）互济互助，生产自救。除了一般的非灾区支援灾区、城市地区支援农村灾区、工业地区支援农业灾区以及邻里、亲友等传统互助形式在发挥积极作用以外，多年以来，我国还积极探索了各种新的互济互助形式，但由于人口众多，自然灾害频繁，国家财力有限，不可能对所有的灾害都完全依靠国家救助。并且，在灾害救助中如果仅从生活方面给予钱物使救助对象维持基本生活水平，则只能维持其暂时的生存，必须从扶助灾民发展生产并最终摆脱贫困的思路出发才能真正增强他们抵抗灾害的能力。因此，生产自救成为国家救助以外的一种重要补充。

（5）救灾国际援助。国际援助这一救助形式的发展体现了灾害救助的开放性。它主要是指国际组织、国家、国际友人等向灾区提供的物资、技术以及资金等方面的援助。从20世纪80年代初我国打破以往谢绝外援的做法，正式向外呼吁人道主义的救灾援助，到90年代我国成功召开国际减灾战略研讨会，向国际社会介绍我国灾情以及我国的救灾方针、政策等，我国的灾害救助已不再局限于内向型的发展模式，而是朝着外向型的发展模式拓展。

此外，市场经济条件下，商业保险也不失为灾害救助的一种补充形式，在灾害频发的我国也存在着广泛的发展空间。

二、灾害救助的标准

1．灾害救助标准的意义

灾害救助标准体系的建立是救灾资金实现规范化管理的重要标志。西方发达国家以及一些发展中国家已制定了系统的国家灾害救助标准体系，明确了具体补助项目和补助额度。比如印度制定的国家灾害救助标准，按照具体救助项目，可细分为善后补偿、农作物损失补偿、牲畜损失补偿、手工业损失补偿、倒损房屋补偿等23个类别，形成了相对完整的国家灾害救助标准体系。

长期以来，由于我国救灾资金总量不足，救助标准普遍偏低，地方政府往往只能用有限的救灾资金保障少数重点对象的救助，总体救助水平不高。2007年8月，国务院第188次常务会议决定大幅提高国家灾害救助标准，并增加了救助项目，这些重要举措使我国救灾资金管理向规范化和制度化建设又迈进了一步，成为我国救灾工作的一个重要转折点。

2．灾害救助标准的发展历程

我国自改革开放以来直到2001年，国家灾害救助标准一直维持在20世纪80年代所确定的救助水平：在口粮救助方面，中央财政按照每人每天0.38元给予补助；倒房补助分为两类，即洪涝灾害65元/间，地震灾害200元/间。2002年8月，民政部和财政部联合制定了《特大自然灾害救济补助费测算标准》，该标准首次规范了中央救灾资金的测算方法。

2002—2005年，国家灾害救助标准得到一定细化和提高：（1）在紧急转移安置方面，每转移安置一人中央财政补助100元。（2）在民房恢复重建方面，倒塌一间民房中央财政补助300元，其中地震灾害单列为500元/间。（3）在荒情救济方面，春荒、冬令期间灾民基本生活保障按一斤基本口粮测算，中央财政按照每人每天0.5元进行补助。

2004年11月8日，民政部印发了《灾害应急救助工作规程》、《灾区民房恢复重建管理工作规程》和《春荒、冬令灾民生活救助工作规程》，这三个规程对救灾资金的申请、拨付、使用和监督管理程序进行了明确规定，也是地方落实救灾工作的重要行动指南。

2005年5月14日，国务院正式颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，该预案明确提出：中央和地方政府应根据财力增长、物价变动、居民生活水平实际状况等因素逐步提高救灾资金补助标准，建立救灾资金自然增长机制。

2006年，国家灾害救助标准再次提高：（1）在紧急转移安置方面，中央补助标准由100元/人提高到150元/人；台风灾害单列为70元/人，因台风灾害转移安置人口大部分属于临时避险转移，安置时间较短，故补助标准相对较低。（2）在民房恢复重建方面，倒塌民房中央补助标准由300元/间提高到600元/间。（3）在荒情救济方面，春荒、冬令期间灾民基本生活保障按一斤基本口粮测算，中央补助标准由每人每天0.5元提高到0.7元。

2007年8月5日，国务院正式发布了《国家综合减灾“十一五”规划》，该规划明确提出：适当提高灾害救助标准，完善救灾补助项目。

2007年8月15日，国务院第188次常务会议对全国抗灾救灾工作作出了重要部署，根据新形势下我国经济社会发展现状，大幅提高了国家灾害救助标准，并增加了新的救助项目：（1）提高倒房重建补助标准，将因灾倒房的中央补助标准由600元/间提高到1500元/间，地震严重损坏房屋中央财政按200元/间给予补助；（2）提高受灾群众冬春生活困难补助标准，由每人126元调整为150元；（3）增加旱灾救助项目，对因旱灾造成生活困难、需要政府救济的群众给予适当补助。另外，灾害应急救助标准维持不变，即台风灾害紧急转移安置人口，中央财政按人均70元给予补助，其他灾害紧急转移安置人口按人均150元给予补助。需要特别指出的是，上述救助标准仅是中央向省级政府拨付救灾资金的测算标准，而不是实际分配到个人的救助标准。中央救灾资金拨付到地方后，地方政府将依据当地实际情况，统筹管理各级救灾资金，制订救助方案，经过民主评议、张榜公布、实地核查等工作程序，及时发放救灾款物，确保重点对象得到及时救助。

三、灾害救助的款物

救灾款物是实施救灾的前提和保证。除了必要的减灾防灾费用外，任何国家和政府都需要在财政预算中留出必要的救灾开支以备紧急使用。由于灾害的难以避免性，越来越多的国家和地区开始设立专门的资金储备制度，以便增强应对突发灾害的能力。此外，拓展救灾资金的来源渠道，由单一财政供给向以财政为主、社会化筹集为辅的方向转变，也是现代世界各国的一个发展趋势。大体上来说，灾害救助款物的来源主要有：

（1）财政专项救助款。我国自实行分税制改革后，救灾款物施行分级负担，地方筹集为主、中央财政补助为辅的原则。地方政府都在财政预算中列支了救灾款项支出，一些经济实力比较强的省、市大幅度增加了救灾款的预算，使得救灾能力明显提升。

（2）从中央到地方各级政府设立的救灾预备金，即每年年初由同级财政划拨一笔救灾专用款给民政部门，专户存储，由民政部门掌握，根据实际情况调剂使用。一些地方政府也根据多年的实际经验数据，建立了救灾预备金。

（3）救灾款物的社会捐赠。通常是在发生较为严重的灾害后，由政府部门或社会团体有组织地向海内外各界募集到的款物。依据捐赠者的不同，我国的救灾捐赠可以分为：别国政府或组织提供的捐赠；国外企业、民间组织和个人的捐赠；港、澳、台同胞的捐赠；海外华侨的捐赠；国内机关、企事业单位、军队、学校等组织的捐赠；公民个人的捐赠。

（4）其他合法渠道筹集的款物。比如福利彩票等事业筹集的资金。

救灾物资的使用原则：自然灾害救助款物应当坚持专款专物使用、重点使用、无偿使用的原则，救灾款物必须按照规定的使用范围使用，必须用于灾情严重、自救能力较低的重灾区和灾民；不得提取周转金，未经批准不得扩大使用范围。发放自然灾害救助款物应当公开、公平、公正，接受社会监督，不得平均分配。

救灾款物的使用范围：解决灾民无力克服的衣、食、住、医等生活困难，紧急抢救、转移和安置灾民，灾民倒、危房恢复重建，加工及储运救灾物资所产生的费用。自然灾害救助款物应当用于下列救助对象：

（1）需要紧急抢救、转移和安置的；

（2）生活困难，无力自救的；

（3）住房倒塌或者严重损坏，无力自行恢复重建的；

（4）因灾伤病，无力医治的；

（5）法律、法规规定应当救助的其他对象。