第三章 公共机理

很多人关注“公共性”一般只到前面的“公共现象”为止了，其实在任何现象的背后都蕴藏有一种机理，公共现象也是如此。只有机理的公共性才能产生出现象局部的公共性和社会全部整体的公共性，其中的关键之一就在于如何理解公共性。公共性不仅是一个现象，而且还是一场运动，并且还是一种运行、淘汰和发展的机理。不理解公共是一种机理的人，是难以利用公共性的机理和规律来实现自己事业目标的。

但现实是，既很少有人理解公共是一种机理，更没有人把“机理”作为一个重要概念来给予认识和理解。人们一般习惯使用的是“机制”的概念和理念，而对“机理”的概念和理念几乎没有。其实，人们在说“机制”的时候实际所指的却是“机理”。这就需要把“机制”毫不犹豫地回归到一个“狭义”的范畴中，而与此同时要恢复的却是一个特定的包含机制在内的机理的内涵和功能。

这其实是一个翻译问题，是与历史上把“machanism”简单误译成了“机制”有关，实际是应该翻译为“机理”更为贴切一些。从中文来理解，“机理”不仅是包含“机动”和“机制”两部分的，而且还应该是以“机动”为先和为主的。如果没有“启动”，就不需要“制动”。但究竟是把“machanism”翻译为“机制”还是“机理”，所反映的是两种既有联系但更有区别的思维方式和价值取向。把“machanism”翻译为“机制”的思维方式和价值取向还是倾向于分析性的和限制性的，而把“machanism”翻译为“机理”的思维方式和价值取向却是整体性的、全面性的和系统性的以及是策励性的。

仔细分解和分析还会发现，“机制”就是一种限制和制约的机理，是一种动态的限制和制约，是一种体现在过程和程序之中的限制和制约，是相对和对应于“机动”的，它与“机动”的相同点在于，都是机械性的；区别在于，前者的效果和作用为牵制和制约，后者的效果和作用在于运动和动力。但现在和现实的很多人只是简单地把“机制”理解为是一种产出和策励，而几乎没有人仔细琢磨，它原来主要是一种不产出和不策励。

在“机制”与“机理”上也有类似的区别和不同。“机制”是来自机械的。而机械在起初是“木制性”的，这决定了起初的启动和驱动力主要是外在和外来的，所以其制动也是外在和外来的。但只有当机械进入蒸汽机时代后，其驱动力才逐渐地变为了内在和内生的。于是，“机制”就由过去长期的抑制、制约、制衡、制裁、制动和制度变成了一种由驱动和制动并存和并立的功能和作用。如果把它运用在社会组织的运行和发展中，就意味着它是指一定机构或组织的机能，以及这个机构或组织与其机能之间的相互作用关系。而“机理”是指为实现某一特定功能在一定的系统结构中各要素之间的内在工作方式以及诸要素在一定环境条件下的相互联系、相互运动和相互作用的规则和原理。它从表面看只是一个概念和理念，实际却是由相关数据及事实构成的。而与“机制”相比，“机理”具有的突出特点就是，它是事物转变和变化的根本理由和道理。而所谓的“公共机理”，就是指在具有一定浓厚和强烈公共性的社会组织环境下各个社会要素之间发生的相互联系和作用的理由和原因。

正如在大自然里动物受到刺激就会采取一种自我保护措施一样，如变色龙就会随着周围植物颜色的变化而变化出相应的颜色从而使自己不被敌人发觉，或如刺猬在受到攻击或刺激时会全身蜷曲以至于使自己的刺全部露在外面一样，它们都会在外界环境有不确定变化或受到攻击的时候，能够有一种自我适应的机理而迅速地作出反应，以此来调整自己原来的自我保护方式，由此得到一种更加安全和合理甚至更加优化的保护。但在社会组织环境下，要想构建出这样一种机理，能够不需要人的干预而随时针对外界的变化而做出相应改变的机理，是不可能的或者是极度困难的。

社会的公共性在人类进入21世纪的时候发生了突变和质变，使得人类社会基本进入了一个有着普遍公众的社会。其中既要求有完善的公共设施系统、公共卫生系统、公共财政系统和公共服务等制度系统，也需要每一个个人都应该具有和具备公共意识、公共素养和公共道德，从而可以更大和最大限度地发挥各人对社会环境的改造和治理的能力。由此决定了，必须要正确、全面和整体地理解“公共”机理，由此也就必须逐个地理解“公”和“共”以及“公共”的状态和机理。

一、“共”的机理

“公共”是一个组合词，据查是在翻译“public”时想到和提出的。其中，虽然从词序看一直是“公”在前而“共”在后，但在实际中看到的却经常是一种明显的先有“共”然后才有“公”的现象。其实，按照重要性排列，也应该是“公”在先而“共”在后的，但从民众和社会心理接受词汇、概念和理念的序度、程度和速度看，则往往是“共”在先而“公”在后的。正是考虑了这样的因素，本书就先来研究和论述“共”的机理，然后再来研究和论述“公”的机理。

对于“公共”来说，至今尚停留在对现象的表象层面的观察，而还没有深入到“机制”甚至“机理”的程度和层次来认识，尤其是目前急迫地需要一种能为“公共”而激动和行动起来的“机动”的“公共机理”。一般来说，“机制”是“机动”充分、不当和过分后的产物。没有机动，就没有机制。而问题在于，人们还一直在重视“机制”，而忽视的一般是“机动”。这是从把英文“machanism”翻译为“机制”而不是“机理”中得到的启示。

实际上，“公共机理”是一个混合机理，它混合了“公”的机理和“共”的机理；“公共机理”还是一种结合机理，主要是把“公”的机理和“共”的机理紧密和有机地结合和融合在一起的一种机理。这种机理有些类似于“家庭机理”:“父亲机理”+“母亲机理”+“孩子机理”。其中的“孩子机理”具有双重性：一方面是父亲与母亲结合的产物，另一方面又是与“父亲”和“母亲”构成家庭机理的一个三角形结构。

所谓“共”的机理，其实这是一种共同机理和互动机理，其中既有不平等的共同机理与平等的共同机理之间的不同，又有主动、积极和重要的机理与被动、消极和次要的机理之间的区别。但从中可以看到，“共”的机制其实属于一个“小公”的机制，就是由无数个体机理组成的一个联系性机理。“共”的机理表示的意思主要是一起、共同和妥协的机理，是需要把每个人都参与到其中，都可以聚集到一起，并把各种人员的力量集中和集合起来的机理，这既表现在群体的活动过程之中，也可以体现在大型的群体事件之里。其中以“共”机理为主导的事件又有良性和恶性之分，是视其社会状况和社会影响而定的，也是可以彼此相互转换和转化的，如2008年5月12日汶川大地震全国上下集体支援和救助的凝聚民族精神力量的善举，几乎是全国上下所有公民参与的过程，每个人都给予了不同程度的关注与援助，这就是患难与“共”；又如2008年3月14日达赖集团煽动的拉萨暴力事件，就是参与的那一部分以其极其恶劣的“共”的形式所带来的社会影响力和破坏力，是企图破坏国家安定和团结的群体恶性行为，这种恶性的“共”是为社会所不齿的。

应该说，“共机理”是一种既注意和注重个体又超越和超脱个体的机理。它是既反对极端的私人性的，也反对忽视个性的“无个性”的。

1．历史

追溯和回顾“共”的历史，是很有特别重要意义的。其关键在于，从国际上看，“共和国”既是最普遍和最有影响的政体，也是最容易产生歧义和模棱两可的政体，所以也是最值得研究的政体。“共和”作为“共”字的一个重要扩展词，是首先需要来深入探讨它的意义和性质及其发展的。虽然从现在看来，中译英是有很多误解和误译的，但从“共和”是对英文“republic”的翻译来看，其实是十分恰当的，其中是把“public”首先确定在“共”的范围和范畴内然后才来翻译“republic”的。

历史上，在古希腊，共和制或称共和民主制（Republic），是人类社会的一种混合政体，主要是混合君主制、贵族制和平民制的。但由于君主制、贵族制和平民制是现实的，所以柏拉图就界定“res publica”为“理想国”，就是一个重视共同事务和治理共同事务的政体。以此来命名的政体和国家就意味着其政体和国家是必须和必然要以重视和治理“共同事务”为核心的。最著名的古代共和国，则是公元前509年建立的罗马共和国。而在中国古代，大臣共同执政的时代虽然很少但影响深远。在缺少君主的情况下大臣共同管理和统治国家的时代出现在遥远的周朝时期，但君主和大臣共同执政的状态却几乎贯穿整个封建社会的历史。应该说，在古代的政治系统下，政治活动是缺乏制度上的约束和规范的。政治的运作是更多的是依靠道德来进行规范的。古代皇帝上朝，在朝廷与大臣共同讨论和商议国家大事，从而得出处理意见。其中，朝议有集议和廷议之别。按照一般规定，皇帝在一个月内有几次在殿堂听政，百官按例朝见，有事皇帝口传诣旨，有争议的当朝议论，皇帝在诸多争议中选择一种意见作出决断。朝会的殿堂称为廷，也叫朝廷，故当朝议论称为“廷议”。有些事皇帝不在朝会时提出，而“下其议”于百官，议论时皇帝不在场，称为“集议”。由于所议事务的种类不同，参加集议的职官范围也不同。所以，“集议”结束后，一般由参加集议的最高长官领衔，将集议的情况奏报给皇帝，由皇帝作出最后裁决。朝议的事务都是军国大事，皇帝既可根据多方面的意见进行决策，又可以从中了解百官的智识贤能，因此这种制度得以长期因循。“上朝”机制就属于具有中国传统文化特色的“共”机制。即为一种百官众人共同参与的机制，在共同讨论和商议中得出解决社会运行和发展问题的方法。而明朝嘉庆皇帝20年“不上朝”，则属于比较特殊的“个”机制。这种大臣君主一起议政的方式，即朝议，就是以“共”的方式来研究“公”的事务的。而现代最典型的就是1949年中国制订和颁发的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中两点最突出：一是突出了“公共性”，如第八条规定“爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务”条款，二是贯彻了“均等”和“平等”的原理和原则，如第九条的“境内各民族，均有平等的权利和义务”，等等。

而所谓政体，虽然也包括谁来执政的问题，但主要的还在于如何执政的问题。施行共和制的国家通常就称作共和国。这个词是起源自拉丁文“res publica”的，意思是“人民的共同事务”。但现在看来，人们在一个很长的时间里，对“共和制”和“共和国”以及“Republic”和“res publica”的理解都是有误的。这种误会和误解的原因既有翻译选词上的，又有思维文化上的。其核心是在中译“public”时在原来“共同”的基础上加塞了一个“公”字，从而使得所有的与“public”有关的概念和理念都在原来“共同性”的基础上提到了一个“公有性”。由此也形成了不少对“共和”的误解，以为其根本的原则就是“天下为公”，就会想当然地认为，国家的权力本身就是一个公有物，而国家的治理本身就是所有“公民”的共同事业。同时，以为“共和制”也是一种“民主制”，也是一个误解和误会。这可以从最早的共和政体——西亚的阿卡德到现代民主制度出现之前的中世纪的威尼斯共和国都揭示这样一个道理：“共和”的未必一定都是“民主”的。民主的概念也并不是共和制所能暗含的。

实际上，在古代，虽然“共和”在名义上是所有“市民”或者“公民”共享的一种制度，但由于那时的“市民”或者“公民”都是不包括奴隶的，而奴隶又是社会的多数甚至主体，所以实际上只能算是一种贵族共和至多也只能算作一种市民共和，而不是所有人和全体人的共和。而在这些共和国里，只有贵族或者包含贵族的市民阶层才有参政的权力。罗马共和国就是这样一个例子。形成类似的误会和误解的原因也与翻译有关，主要是如何中译英文“citizen”的问题：从西文看，是翻译“市民”还是“公民”区别是有的，但关系不大。而从中文看，“市民”与“公民”之间的区别就甚大。

其实，从历史看，比较稳定的执政方式一般都是“共和”的，但“共和”的内容和形式在不同的社会形态中又是各有不同的。我们不能按照资本主义的“共和”形式来衡量一切的以不同文化背景为基础的所有“共和”的形式。应该是，古希腊和古罗马的商议制度本身就是具有个性和特殊性的。典型的是，绞死苏格拉底就是其商议的结果。而在雅典，国家就不设国王，其最高权力机构是全体公民大会，而大会又是由公民抽签产生的，然后来共同对国家事务进行商议。其中，西方的传统一直是以选举（票决）为民主的主要形式的。自古希腊、古罗马以来，这种选举形式在西方的历史传统中早已形成并且还在不断发展。他们是在研究选举民主也即票决民主的不足中提出可以用协商民主来弥补其不足的。对拥有选举民主传统的他们来讲，协商民主还是一个新事物。民主是一个极具争议的话题，特别是在进入现代以来，其争议的焦点不在是否要民主的问题，而在于如何民主的问题。从发生学的维度看，民主起源于古希腊的雅典城邦时代。民主，意即“民”的统治，指的是市民的一种政治生活状态。在雅典城邦，一方面，每个市民都能和都可直接参与城邦的共同事务管理和治理，如参加市民大会、选举城邦领导人和制定政策，等等；另一方面，市民作为被统治者，同样还要接受城邦的统治和管理，是城市国家的统治和管理的对象。

而“共”的历史发展到近代基本就形成了议会制。世界上目前最流行和典型的“共和”状态就是国家议会分设两院的制度。通常两院议员都是由选举产生并定期改选的，两院同时都具有立法和监督行政的权力，只是名称各国各有不同而已，如英国叫上议院和下议院，美国、日本叫参议院和众议院，法国叫参议院和国民议会。实际上，西方的两院制是源于英国的上院和下院的，而英国的上院和下院制度的形成，则是政治实践的产物，是历史发展的结果。两院制的优点是两院分别议事和讨论议案，并分别得出结果或者通过决议，使得对法案或者其他重大议题的研究、讨论、辩论和通过都能够谨慎和慎重。其缺点是，只有分别通过才能作为议会的正式法律，这样两院之间就很容易产生相互扯皮，消耗精力、财力和物力的现象。特别是在西方实行的两党制或者多党制的情况下，各政党均具有自己的利益及其代表，由此两院制实际上也就成了政党之间利益较量的空间，从中也就充分体现了一些现代政党政治的基本内涵和机理，不仅是很容易为政党利益所利用的议会，而且也很容易形成“纯粹政治的政治”的议会。

2．方法

和“共”本身的意思一样，体现“共”的机理的方法主要是有商讨、商量、对话、谈判和票决等不同的形式。应该充分看到，这些方式是各有利弊及其发展的，如果能得以合理的规范就都可以成为一种民主而有效的方式，但如果不能规范就会出现为一种群体做主或无人做主或部分人做主或少数人做主的局面，这样就自然地违背了民主的内在含义和目的。因此，在这里要特别地强调的是一种平等地商讨、平等地对话以及平等地进行票决的方式。其中的“共”就是“共同”的意思，这也是民主参与的理论基石。民主参与不是被动的和消极的，而是主动的和积极的甚至是创新的。公民有权利对社会事务和国家事务进行参与或者表达。而究竟可以参与和表达什么以及如何参与和表达则只有“法”进行限制和规范。要准确和正确理解“依法治国”的基本内涵。关键是对“法”的理解要准确和正确。其中的“法”并不是一般所理解的那样是“法律”之法，那是一种限制性“法”，而且还应该再包含一种“政策”之法，那是一种策励性“法”。只有以这种综合“法治”的概念、理念和制度作为保障的“共”的机理，才能保证最终实现平均、平等和平衡地参与和表达的理念，以彻底避免“人治”现象的产生、发展和作用。

这种“共”的机理和方法在家庭的夫妻关系中有最贴切和切合实际的表现，其中主要是注重夫妻在处理事情过程中的平等性、协商性和商量性也即共同性。如我国《婚姻法》第三十九条规定“离婚时，夫妻的共同财产由双方协议处理；协议不成时，由人民法院根据财产的具体情况，照顾子女和女方权益的原则判决”，这所体现的不仅是协商性而且还有先行性；同时第四十一条还规定“离婚时，原为夫妻共同生活所负的债务，应当共同偿还。共同财产不足清偿的，或财产归各自所有的，由双方协议清偿；协议不成时，由人民法院判决”，这所体现的主要是共同性和平等性。由此看，《婚姻法》由于涉及的是一个共同体的社会关系问题，所以其中的理念、思路和方法还是都可以借用于对其他类似事情和事件处理的。

其中，还要特别注意的是，“共”的内涵和机理是一定包含与注重个体和个人的权益和权利而不是自私的利益的。其关键在于在“个人”与“私人”之间是有虽是细微但是本质的区别的，主要是其中蕴涵的机理是不同的：“个人”一般是指既有别于他人的也会发展为“各人”的一种机理，而“私人”一般是指一定的私自性、私密性、隐秘性和隐私性，就是不仅是指不具有共有性而且还指不具有互享性。由此可以得出结论，“共”是包含“个”的，但就不一定包含“私”的。“个”和“私”之间主要是有理念、观念和意念上的矛盾和冲突，其中“个”是“共”的组成部分和细胞单位，“个”在“共”的体系和系统中就是“各”，也就是说，虽然无数个“个体”并不等于“整体”，但“个体”必定是“整体”的基础。由此也可以进一步理解，近代以来才形成和发展起来的“个人主义”与传统的“自私自利主义”是有很大区别和不同的。其中，“自私自利主义”是一切都首先从自己和自我的角度去考虑，凡事是首先从自己是否获利而着想的，是往往会伤害他人和别人的。而“个人主义”只是对在“社会化”大生产和“全球化”大经济的浪潮汹涌澎湃扑来的时候个体如何不被裹挟和消失的一种反动思潮而已，属于一种自我保护、保卫和保障的理念，而不是一种获取和获得的概念。其中的“多数人原则”就是最好的制度设计和最大的制度保障，应给予充分的重视、关注和贯彻。

3．内容

“共”的机理是有其特别和特定的内容的，其主要是主张“共权”、“共建”、“共享”、“共有”和“共同”的。其共同点就在于，都是具有内部的相互性的，都是强调了其内部之间彼此具有的关联性和不可分性的。其区别则是各“小共”机理的侧重点是有所不同的，但都有一个共同点，那就是都是“共同”的。

它主要体现在如下概念以及由此包含的理念之中：

一是“共权”机理。它主要是指享有共同的权利，具有共同参与与进行讨论的权利，其中的每一个分子都是不能被排除在外的，而且还是以“个权”和“各权”为基础的。而所谓“权”，无论是“权力”还是“权利”，其实都是一种“支配”，都是一种主观和主动。但同时在“公权”和“个权”之间还是可以相互联系和彼此转换的。特别是，“公权”是既产生于“个权”又影响甚至驾驭“个权”的。但即使是“公权”也有“个权”作为基础的。而权利一直是与义务相辅相成的，也就是说，权利的拥有和享有是必然会带来相应的义务的。应该说，共同的权利就具有共同的义务，而不同的权利就具有不同的义务。所以，在享有共同权利的同时也要履行相应的义务。这可以从德国企业工资的“共同决策”的机理中找到现实和现代的案例。

二是“共建”机理。它指的是“共同的建设”，即共同对需要付出努力的事务倾注一定的心血，付出一个分子必需付出的力量，并以各种方式参与到行动或任务中去，或是以物质投入的方式，抑或是以精神投入的方式，都不同程度地投入一定的心血。如2008年5月12日的四川大地震震后的重建工作，就是充分地运用了全国的物质力量以及精神的权利资源来共同建设的，即全国18个省市就共建了灾区的19个县市，这是现实中比较明显和典型的“共建”的例子。

三是“共享”机理。它主要是指对共同的产品具有共同享用和共同享受的机理。其中有理论的“共享性”和现实的“共享性”之间的区别：理论的“共享性”往往是与前面“共建性”相联系的，是有相辅相成的逻辑关系的：只有共同地建设，才能共同地享受劳动或革命的成果，没有“共建”就没有“共享”；而现实的“共享性”却是与享用和享受者进入公共场所的频率有关：频率越高，“共享性”就越高，反之亦然。而只有有了“共享性”，享用者和享受者也才会有更大的“动力”去实现共建。

四是“共有”机理。这是“共”机理的经济基础。在此基础上容易产生“共识”，也容易经常发表“共同声明”。它主要是指一种对财产的共同拥有的状态。这是对刚刚从私有制摆脱出来的或者仍然还具有私有观念和心理的个体人和群体人来说尤其重要和有效的。它也是对生产资料占有制度从私人占有发展到个人占有的自然发展和完善的结果。其基本特征是，“共有财产”往往是可分割的和可分配的，也就是在“个有制”和“共有制”之间还在不断地徘徊甚至游离。

总之，“共”的机理基本还是一个处在平等地位上的联系性和互通性的机理，它们重视的往往是彼此之间的相互依存和运动。而对一般人来说，往往是在互依和互动之中，最容易受影响甚至是被裹挟的。它虽然在“公共”机理中处于一个基础的地位，但局限性很大，也很难把握，如果把握不好其结果不是变成为一个“个”的机理甚至到一个“私”的机理，就是到一个“公”的机理甚至到一个“专”的机理。

二、“公”的机理

虽然从“公共”的组合词看，“公”是排在前的而“共”在后的，但如果从现实出现的先后顺序看，则是先有“共”而后才有“公”的。所以，本书是按照现实的思路在研究了“共”的机理之后，再来研究和梳理“公”的机理。

这是一个“包含”和“覆盖”甚至是要超越“共”的机理，其中就有一个“大公”的内涵。中国传统文化是“忌”即戒除“己心”即“私心”的，孙中山曾经提出过“天下为公”，共产党人也曾提倡过“大公无私”，但对何谓“公”，一般是与“共”混淆和混同的。其实，“公”字，如其字形“盖厶”所示，就是一个国家或中家和小家集体所有、使用和享受的意思。其初期的内涵和意思主要都是“公开”和“公布”的机理，后来才逐渐地发展成为了一种“公平”的价值判断和“公投”的表达方式。其实，“公”机理的重点也在于让一切具有“共”的性质的国家或集体的整体事务为公众所知，并还要求了公众的广泛参与和热情投入，这也反映了公众本身的一个对自身权利及其在社会化和公共化环境下和过程中如何生存的一个内在要求。其中，只有发挥了“公”的机理的作用与影响，才能最终有助于对“共”的机理的获得与享有，社会才能最终体现和发挥“公共社会”的内涵，也才能要求每个公众作为社会里的每一个分子都有义务和责任以国家或集体的整体事务为己任，以不同的方式或方法去参与到其中去，从而才能真正体现和表现出民主政治和民主行政的基本要求来。

1．内涵

“公”机理的内涵是与“公”字的字形结构密切相关的。从字形“公”看，由于“厶”者就是“私”也，所以，“公”就本身不仅具有一种“盖私”、“压私”、“抑私”和“制私”的意思和内涵，而且还具有一种“大公”和“扬公”机理和机制。其中，现时对“公”的内涵和机理的认识与古时的认识有很大的不同甚至超越，主要是因为在古时“个人”和“私人”往往是不加以区分和区别的，而现时已经需要把“个人”从“私人”的概念中脱离出来了，但这种脱离是渐进的和缓慢的，至今虽然在很多方面已经都把“私”转为了“个”，但现时毕竟还是保留了一些“私人的空间”。于是，实际上“公”机理发展到现时是存在着一个“公进个退”的问题的：在哪些内容上要进退，怎么进退以及进退到什么程度，等等，都是需要重新和崭新思考、研究和表述的。

在古代中国，国王、皇帝集中央权力于一身，具有政治、行政的双重影响和作用能力，普通公民位于权力体系链的最底端，对自身的权利是既无意识又无手段的，是既不会拥有也不会享有的，并且是以“官”及其阶级为大的，其权利意识和民主意识都是不够清晰的，社会也普遍存在一种对做“官”和当官的崇拜和向往，“官老爷”在古代社会里具有相当高的权威和影响，这也是中国历史上科举考试制度盛行不衰的主要原因。无数的清贫学子寒窗苦读数十载，只为获得一纸题名，从此就可以光宗耀祖和平步青云，这也成为不具有任何背景的处于社会最底层的平民百姓所获得改变人生的机会，而这仅仅只是从一个侧面体现了“官”在中国历史上所具有的重要影响力。

在文本的表现方式上，皇帝的“诏书”就是一种重要的把事务公之于众的方式方法。而诏书就是皇帝要诏告天下臣民的文书。其中，“昭示天下”在开始时就孕育着一种“公开”、“公布”，还有“公示”、“公选”、“公正”等等内涵和机理。其实早在周代时期君臣上下是都可以用“诏”字的。只是到了秦国统一六国建立君主专制的封建国家后，嬴政自以为“德兼三皇，功高五帝”所以自号“皇帝”，并自称曰“朕”，还改“命”为“制”，改“令”为“诏”，从此诏书便成为皇帝布告臣民的专用文书。此后是汉承秦制，但到唐、宋废止，而到元代又恢复使用，直至清朝结束。如明代就是用“诏书”来宣布重大政令或训诫臣工的。

其言外之意是，凡是“公”的即是“平”的，凡有“公”的字根的也都具有公示公布的意思。培根的“knowledge is power”——“知道就是权力”的原则也是一种“公则”，意在在古代皇帝就有知道每个人以及社会整体情况的权力，而到了近代甚至到现代百姓和民众才有了知道政府在做什么的权利。

现在的信息社会使社会形态逐渐趋于网络化和扁平化，政府的管理方式也逐渐揭去了神秘的面纱。中国于1999年1月22日正式启用了政府上网的主站点www.gov.cn，与此同时，有关部委将1999年定为我国信息产业界的“政府上网年”。进入21世纪后，“政府上网工程”已经进入快速发展阶段，主要有以下两种推进方式：一是从系统内自上而下的纵向推进，如计划、经贸、财政、公安、税务、海关、工商、审计、统计等部门都建设了不同形式的纵向网络系统。二是地区内横向推进，目前各省、市、自治区政府和副省级城市已实现上网，并建立了自己的独立门户网站。我国大多数政府的上网工程已经完成了第一阶段，据统计，全国50%的政府机构建立了自己的网站，全国已有政府（含政府部门）网站1万多个。这为公众有权利对国家事务知晓并对一些重要的方针政策提出自己的意见提供了平台。同时，这也为政府利用网络来探索管理和治理社会的方法提供了舞台，如浙江省杭州市政府的复合主体的建设和浙江省舟山市最新推出的一个基层行政管理新模式——“舟山市网络化管理组团式服务”，等等。

其中，以中国电子政务的发展为基础，服务型政府得到了长足的发展路径和良好的成长环境。而“服务型政府”也是中国共产党第十七次代表大会对社会主义中国政府提出的一个改革性和趋势性的要求。它是对政府的整体性要求。目前的中国政府不仅要打造一个公共社会，而且还要加强对服务和服务型政府的理解，使“服务”从过去片面和从属的位置上升到现代的全面和主体的位置，中国由此也就进入了一个“服务型政府”建设的程序。其中需要明确的是，服务型政府是“公共社会”公共组织的一个特点，而“公共社会”又是要求以“服务型政府”为其上层建筑的。由此可以推论，只有当社会形成“公共社会”的时候，政府才有可能较多地或者完善地行使服务型的职能。但现实是，中国社会还缺乏很多支撑“服务型政府”的条件和环境，而电子政务的发展，恰巧为“服务型政府”以及“公共社会”的建设和建成提供了一个重要的条件。

在“公”的机理的问题中，其涉及的是一个“公权”的问题，这是一个相对于“私权”的问题。“公”是一种权力，发现、发展和发挥它都是时代社会运行的需要，一般也是“私权”运行到一个极致状态后的反动和反弹。而随着时代的发展，“公”的机理意味着，在不同社会成员之间是没有绝对可以分配的。其中是十分需要对“权力”与“权利”进行严格区别和联系的。其实，任何联系都是发生在区别后的。而所谓权力，实际就是指一种支配、控制和强制一个人或一些人或所有人到某处去或做某件事的能力、实力和势力，主要是因为其主体拥有某种特定的优势而拥有对社会或他人的强制和支配力量。而从“权力”的关键字上看，权力的核心其实就是一个“控制”，指在自己职责范围内的指挥或支配的力度和力量。而同时人们又是习惯地把“权利”和“义务”放在一个“私权”的范畴内给予考虑的。其实，随着社会的不断发展，“私权”的范围在缩小，而相反“个权”的范围却在扩张。

但是，从现实的角度看，无论是“私权”还是“个权”，它们却都是“公权”的前提和基础。而如果瞄准“权利”又会发现，原来还有一个与之配对的“义务”，于是在“权利”与“义务”之间又搭建了一个平台：这是一个“权利”和“义务”的关系平台。

其中，两者之间的区别在于以下四个方面：

（1）行使的主体不同

行使“权利”的是一般性的主体，即一般性的个人或组织或以集体的名义都可以。同时，客体也是一般性的个人或组织或集体都可以做到的事情。而“权力”的主体则主要是政治行政机构，带有一定的权威性，往往是以国家强制力为后盾的，实施的人员一般为国家机关组织及其内部的工作人员。

（2）处理的方式不同

“权利”一般是可以放弃和转让的，而与“权利”相对的“义务”却是不可以放弃的，是必须要履行的。现实是，任何权利的实现都是以义务的履行为条件的，而权力是必须依法行使并受法律约束的，即任何行为的作出都要有法可依和有法必依，而不得随意放弃或转让。

（3）推定的规则不同

“权利”的推定规则一般为“法无明文禁止即可为”，即只要是不在法律所禁止的范围内就可以做出相应的行为，前提是不需要法律规定或鼓励，只要法律无禁止即可执行，相对来说范围比较广泛。而“权力”则必须是以明文规定为限的，即所做出的行为或发布的政策文件必须要有明文规定，不得擅自做出相应的行为，否则即为越权处理。

（4）社会的功能不同

权利，过去一般体现在单纯的“私人利益”之中，如选举权，即是为“私权”的“公权”化过程和进程，从而使个人的权利得以声张，如果是把“公权”“私权”化，就会必然导致腐败的形成和发展。而现在是进入了一个复杂的把“私人利益”、“个人利益”和“各人利益”混为一体和一谈的现状。其实，“公权”一般体现的是公共利益，而涉及的一般只是属于公共层面，牵涉到的也只是公共的事务。

由此看，涉及“权力”和“责任”的正是“公权”，而涉及“权利”和“义务”的却是“个权”。“个权”的核心是“私权”，虽然从来源看，它既来自“整权”，是从“整体”中分离出来的，是为了处理个人之间事务的；又来自“私权”，是从“私权”中萌生出来的，是为了处理个人事情和事务的。

2．联系

传统观点认为，与“公权”对应甚至对立的就是“私权”。但随着社会发展，“私退个进”的态势十分迅速和明显。所以，从现代角度看，与“公”对应的就应该是“个”和“各”了。由此可以达成共识：“公权”就是一个整体权力，是不可分割的、分裂的、分立的和分配的。而“个权”本身就是一个可裂的和可分的。所以，“个权”与“公权”的关系可以有如下一些基本特征：就是一个联系的、互动的、转化的和连续的关系。

其具体联系可以分为如下六个方面基本特征：

（1）相互依存

一个国家的最高权力来源于其公民对自身部分权利的出让和让渡，也可从名义看，是公民对国家权力的认同和认可。这种行为赋予了国家存在以及国家行为的合法性。而公民、组织或阶层也将通过法定的程序和过程将自身存在的自然权利转化为一种法定权利，使其受到法律的认同和认可，并上升到法律层面的高度进行规范和保护。由此看，“公权”和“个权”既是相互依存和制约的，也是相互补充甚至促进的，共同起着一种维护社会的稳定和安全的作用，即权力对权利的实现起着保障的作用：没有权力，也就没有了权利的可实行条件，但与此同时，为了切实保护权利又必须限制权利。因为权利的无限扩张又会反过来影响甚至决定权力的形成和发展。

（2）相互作用

“公权”和“私权”是“权”的两个极端，而“共权”和“个权”是其中的两个中间状态。无论是从历史看还是现实看，任何“公权”和“私权”都不是主观选择的结果，而是一种客观互动的结果，一种一般的纵向连动的结果。从理论上看，其中的公民是可以以自己所具有的权利来控制权力的，如知情权、参与权等等，公民就可以借此对权力起到一种监察和监督作用，使权力在多数公民认同和认可的行为范围内行动。同时，法定权利以及行政救济等的实施和实现也是离不开权力支持的。现实是，没有权利作为基础和保障，任何行政行为最终都会失去合法性，也就最终都不会为公众所认同、认可和接受。

（3）相互冲突

“权冲”现象是自古有之的，只是“冲”的方面和方向有所不同而已。因为有“权冲”，所以才需要“权衡”。虽然“权冲”的基础是“权力”和“权利”的相互依存，但“权利”和“权力”在设计和现实中都不是无限的，都应该是在一定范围内和一定程度上是相对的，也都是随着社会的发展而不断地得以更新不断地趋于合理。其中既不能一味地强调“权利”而失去“权力”的保障，也不能一味地强调“权力”而忽略“权利”的基础，两者是都需要在社会的逐渐发展之下，共同得以调和并得以共同发展的。

“权利”和“权力”之间在现实中却是常常冲突的，表现出来就是，民众是否只有“权利”而没有“权力”，具有公权力的组织是否又只有“权力”而没有体现“权利”。其实，两者之间任何一方程度过多、过大或过深，都是会导致社会激进的、反动的、反抗的因素的出现和增长的。这种冲突运动基本贯穿在“权利”与“权力”相互作用的整个过程之中，而人类社会也只有在这种“权冲”之中逐渐地推向前进而使其发展的。

（4）相互对立

“对立”的状态虽然也是一种联系，但属于把冲突发展到一个极致和极端的状态。从社会运行的状况看，19—20世纪中叶处于社会阶层极端对立的状态。而从20世纪中叶以来，社会对立的状态已经发生变化，变化之一是中产阶级和发达国家群的形成。任何事物都是这样的，物极必反，走到一个极致和极端的时候，就会摆向另外一个极致和极端的方向。

社会对立的结果不是战争就是革命。当社会处于个体和私欲掌控的时候，对“公共”就有一种心理需要和需求。而当社会处于集权和专制掌控的时候，对“个体”和“私利”就有一种心理需要和需求。而围绕着“铁律”周围的状态，不论是“个私”掌控或是“公共”掌控，其实都是正常的。

（5）相互转化

“私权”与“公权”的关系是对立的甚至是互不兼容的，两者之间是你死我活，非此即彼的，不存在兼容的空间。但“个权”与“公权”的关系的一个重点就在于，两者之间是可以互为前提和互相转化的。这可以根据“公选”和“公投”的制度的形成和发展看出，除了“权利”以外，民众也具有“公权”，这种具有“公权”的形式体现在公民的“私权”向“公权”的转化过程中。而转化的方式有许多种，除了“公选”和“公投”以外，体现“公权”的还有示威和游行等形式。

因此，要实现社会的稳定与和谐，就需要及时地对“公共”的机理进行认识、更新与补充。而“公共”机理的核心是一种“公”和“共”的组合，而方法在于，首先要把“公”和“共”进行区别和分别，使其“公”者更“公”而“共”者更“共”。然后再把其中的“共”点化为“各”和“个”，就需要把“共有”转变为“各有”和“个有”。而在转变的过程中，又是需要“个人”以主人翁的姿态参与到社会的各项活动中去的，并让每个公民对公共的事物有“人人有责”的想法和状态。这就需要“市民”向“公民”的转变，实现这种转变的要点就是要让“市民”让渡出或者放弃自己的一部分属于传统“私有”范畴的利益，放弃的越多，作为“公民”所得到和享受的来自国家的公共服务也就越多。要让“人民”真正地具有“公共意识”，就必须积极地促进普通公民向公共社会里的公民转变，就必须提高全社会对公共的主动性和积极性。

三、“公共”机理

“公共”机理既是一种混合型的、交叉型的、互动型的和整体型的机理，也是一种新性和新型的但对人们目前来说仍然是陌生的机理。对这种机理的发现、发挥和发展至今还是一个过程，而且这个过程可能还会很漫长。

1．内容

它主要是指“公”和“共”相互结合的一种互动机理，既包含又混合“公”和“共”机理，但又是一种以“公”机理为主的机理。这种机理将呈现出两种状态：一是并列状态，“公共”机理是同时包括“公”机理和“共”机理在内的一种结合机理，它不仅要求用“共”机理的方式来解决“公”的问题，也要求通过“公”机理来满足“共”机理实现的权利；二是主次状态，“公共”机理是以“公”机理为主而“共”机理次之的机理。只有“公”机理实现和满足了，才能有“共”机理得以使用和享用的条件。而在这两者之间要注意的是一个主次的状态，即“公”是对“共”的界定、限定和规定，起主导作用的还是“公”，是促使“共”往“公”发展的、越来越具有“公”的倾向甚至“公”的性质。

“公共”机理其实是包括很多内容的，如公共人物、公共事物、公共事务、公共卫生、公共财政、公共服务等，其内部都涉及一个以“公共”机理的运作，这不仅仅是一个名称的改变，而且还是一个内部运作机理的转变，更是一种内涵的嬗变。其主要的重点在于以不同于单独的“公”和“共”的“公共”的精神为指导，以“公共”的要求来进行每个方面的社会建设。现实中，很多问题产生的根本原因在于对“公共”性的认识和指导不足，或是对“公共”的意识欠缺，从而才导致在行动中没有真正体现“公共”的含义所致。

我们已经可以经常看到这样的情况，在我们国家的中央政府或是在东部的一些发达地区，政府每当要出台一定政策的时候，会通过各种渠道如网络的、报纸的、新闻的方式对百姓意见进行征集，并进行整理最终汇集成要点，成为政策制定的指导和参考意见。政治的民主总是与经济的发展相对应和相适应的，只有在一定的发达基础之上，公众才会更多地去关心自己的切身利益和权利行使。因此，“公共”机理的形成与产生也离不开经济上的相对发达、交通上的相对便利以及信息化的逐渐普及。

任何机理的产生和运作，其实都是源自其内在的驱动力的。“公共”机理的产生和运作是基本与社会本身和自身对越来越趋于“公共社会”的形态和态势相对应和适应的。它既是源自对“公共社会”的实际要求和追求，也是源自对公众选择和监督的能力和权力的落实与完善，是一种民主政治的内在呼唤，是一种社会随着公共性的推进所带来的一场对社会运行机理的必然演变。当然，“公共社会”的进程、“公共”机理的运行，等等都是一个逐渐和逐步形成和发展的过程。它代表的是对国家公共事务强有力的执行力的要求。因此“公共”机理的执行需要的是很大程度上对公共事务的“公开化”和“公平化”的操作。

其中，还涉及一个公共能力问题。公共能力主要是体现在公众的选择和监督的能力上。这有一个逐渐和逐步形成和发展的过程。但公众的选择与监督又不是指一般的执行能力。执行一般是难以做到公共化程度的。

2．过程

从过程上来讲，是先“公共化”过程之后才能有公共机理的。这是说，“公共”机理其实是在“公共化”逐渐发展的基础上产生的，是“公共化”已经达到一定程度和高度时的系统化的产物。初步的或者较少的“公共化”是都不能导致“公共”机理产生的。现在我们经常提倡的“透明化”和“阳光化”都只是“公共化”的一个部分，都属于公共机理里面的“公开化”。而服务型政府和阳光型政府其实都是在实践中对以“公共”机理为基础的政府形态的探索和追求。在非公共社会和公共社会中，“公共”机理是各有不同的。西方的“准公共社会”的发展进度是相对较早的，西方“市场经济社会”的发展在上个世纪70年代已经开始进入第二个阶段，也即一个“准公共社会”的阶段。在西方较为典型的现象是，博物馆、图书馆、文化馆、公园、公路、公共活动、公共人物、扶助金、救济金和保障金等公共设施和公共机理的快速增多且频繁地出现。而“公共社会”的要点就在于，把社会组织化、把利益公共化、把投资公共化、把服务公共化、把教育公共化和把政务公开化等等，从而形成一个“大社会”的概念、机制和状态。

与此相对应的是，在“非公共社会”中，“公共”机理只是实现到了一定程度，只是具有“公共”的稚形，但还没有充分地发展起来，也没有充分地对社会经济政治产生很大的影响并发挥出积极的作用。其实，“非公共社会”也有“公共”机理，只是在“非公共社会”里较多和更多关注的是“私自”和“私有”的层面，还缺少了“公共”产生和培养的土壤和条件。实际上“市场社会”就是“非公共社会”的一种典型形式。

但是，“公共社会”与“市场社会”还是有很大区别的。“公共社会”是市场社会发展到一定程度后必然要进入的一个层次和境界。任何的社会形态如果没有“社会公共性”作为基础，社会就将因为失去各种社会要素因素之间联系的有机性、一致性和普遍性而分崩离析，由此也有可能将形成“国将不国”的局势和态势。而要完成由“市场社会”向“公共社会”的过渡，从而打造一个完善的“公共社会”，就不仅在于要使社会公共化，而且还要在于使“市民”“公民”化，这就需要使“市民”更多地摆脱“小市民意识”从而具有公共意识、公共权利，更多地享受公共产品、公共服务和公共利益。而要使“市民”“公民”化，就必须首先使其所有的观念发生变化，使把“个人所有”转变为“公共所有”。

其实，“公共社会”的“公共”机理只是较好地体现了公共性和公开性，这可以突出地表现在较发达的一些西方国家里，这些国家社会福利待遇和措施等都很完善，另外在一些公共场所或设施如公园、市民图书馆、公路等都较为发达，社会的扶助金、救济金、保障金体系和形式也是多种多样。而中国虽然目前在国家公共的社会福利待遇等方面已经有了很大的进步，如2009年国家对农业的投入又是重要一笔——其内容就是为了争取尽快形成一个完备的农村公共文化服务体系以及增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入，等等。又如《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》等政策意见的出台一样，国家对民生的重视正在日益成为通往“公共社会”建设的一个重要步骤和突破口。而所有这些现象都在表明，中国正在向一个高度公共性的社会也就是“公共社会”的方向迈进，而建设“市场社会”只是向着“公共社会”迈进的一个不可或缺的阶段。

但是，在实现这个目标的方法方面，要“遇事公共化”。这指的是要把事情公开化和共同票决制，主要还在于要促成能遇事公共化的机理和体制。可以先让事情和事务公开化，即能以公开化的方式先使民众和社会知晓，随之经由公民的讨论和议论自然而然就能在民众间形成一定的“公共化”的氛围和条件，然后民众和社会就会在观念上和思想上也相应进行公共化的转变，这样的氛围和条件是促成以后公共化形成的基础。这是一个漫长的过程，需要公众和政府的共同努力和合作。

而要促使公共机理的形成，就必须遵循如下三个原则：

（1）可持续发展原则

公共机理的形成本身就是一个持续发展的过程，从遇事就展开公共化开始，需要持续地、不间断地把其中的公共化的精神和原则贯彻到各项与民众密切相关的社会事务中去，但贯彻要有一定的稳定性，并且既要坚决地贯彻“下去”，又需要能够及时地反馈“上来”，并能够对实际的运作产生深远的影响，不仅是在现在要发展，而且更主要是在以后还要继续地坚持不移地贯彻这种发展，这样才有利于能形成一个互动的机理。

（2）适应性原则

这是指要让具有权力的政府的机构和具有权利的公众之间能产生这样的一个相互适应的机理，这也可理解为互动的原则。它适应的是要在政府与公众之间彼此能适应到感受到这种公共性的需要和需求，从而在互动的交往过程中体现出和实现出这样的需要和需求。而它们之间的不适应是往往会产生排斥甚至冲突效果的，而适应却是促进公共性发展的一个必要前提。

（3）开放性原则

开放是要保证公共性的发展能够有一个完善的路径和渠道，是公共机理形成和发展的方法和途径。其根本的原则就在于，要进一步促进开放的环境和条件的完备和完善。其中，政府要有具体的和开放的政策，而民众则应该要有一个开放和兼容的态度。这种政策与态度之间的互动的开放性，是社会的公共性突变和质变的基础。所以，现实是，开放性往往是与公共性同步的和渐进的。