第四节 行政法律关系

一、行政法律关系的含义

行政法律关系是指由行政法律规范调整的因行政活动（包括权力活动与非权力活动）而形成或引发的各种权利义务关系。对于这一概念，需要从以下几个方面理解：

第一，行政法律关系是受法律调整或约束的一种社会关系。在这里，法律规范的调整或约束，既包括将已有的行政关系纳入法律规范的调整范围，也包括通过法律规范促进新的行政关系的形成。

第二，行政法律关系是因行政活动而形成或引发的法律关系。行政法律关系是国家在实现行政职能过程中形成的一种特殊社会关系，离开了行政活动就不可能构成行政法律关系。行政活动包括权力性的和非权力性的。行政活动本身可以直接形成行政法律关系，也可以引发行政法律关系。前者如行政处罚关系、行政许可关系，后者如行政复议关系。

第三，行政法律关系是一种行政法上的权利义务关系。因行政活动产生的各种社会关系受到行政法律规范调整便形成行政法律关系，关系的当事人便有了明确的权利和义务。因此，行政法律关系是一种肯定、明确的权利义务关系。同时，由于行政法律关系是受到行政法律规范调整而形成的权利义务关系，所以只能是一种行政法上的权利义务关系。

二、行政法律关系的特征

行政法律关系除了具有法律关系的一般特征外，还具有自身的特征：

第一，主体的恒定性。主体的恒定性有两方面的表现：一是，行政法律关系的主体中，必有一方是行政主体，这是其他法律关系所不具有的特征；二是，行政主体与行政相对人的地位不能互换，双方的法律地位和法律角色是确定的。

第二，权利义务的不对等性。行政法律关系中，主体双方的权利义务是不对等的，具体表现为：一是，主体双方权利义务的性质完全不同，行政主体行使的是行政职权，履行的是行政职责；二是，主体双方权利义务的不对等，且一方所具有的权利义务是另一方不可能具有的。行政主体的活动是为了实现公共利益，因此，法律往往要赋予其相应的职权；与之相对应的是，为保证依法行政和保障处于弱者地位的相对人的合法权益，法律在为行政主体设定特定的义务（更多地表现为程序义务），并同时赋予相对人特定的权利（主要表现为程序权利和救济权利）。

第三，权利义务的法定性。行政法律关系中的权利义务往往涉及国家利益、社会利益，因而行政法律关系主体的权利义务，都是由法律预先设定的，当事人不能自由约定。更要强调的是，行政主体的职权和职责是统一的，既不能自由处分，也不能放弃，否则，就要承担不履行或违法履行法定职责的法律责任。

三、行政法律关系的分类

根据不同的标准，行政法律关系可以做出不同的分类，其中具有重要理论价值和实际意义的包括：

（一）权力关系与非权力关系

根据产生行政法律关系的是权力行政或非权力行政，将行政法律关系划分为权力关系与非权力关系。权力行政产生的法律关系是权力关系，如税务行政、警察行政中的行政法律关系；非权力行政产生的法律关系是非权力关系，比如行政指导中的行政法律关系。

在德国和日本，传统学说往往将权力关系分为一般权力关系和特别权力关系。一般权力关系是指自然人服从国家或公共团体的一般统治权而形成的一般统治关系；特别权力关系是指不是依据一般统治关系而是根据特别的法律原因而发生的权利义务关系。特别权力关系理论是19世纪末德意志立宪君主国的理论产物。最初用来说明公务员担任公职而对国君具有的忠诚与服从的关系，后来由奥托·迈耶扩张到其他领域，用以涵盖公务员关系、军人关系、学生与学校、犯人与监狱等关系以及公法上之特别监督关系。特别权力关系排除法律保留原则的使用，行政主体具有命令权，相对人只有忠实服从的义务并且没有救济途径。二战以后，随着人权理念在现代行政法中的凸现，特别权力关系理论的合法性及妥当性开始遭到批判并在实务上得到回应。德国确立了军人权益的法律保留原则，并于1972年通过联邦宪法法院的“刑事执行判决”确认法律进入特别权力关系领域，标志着传统的特别权力关系理论的消亡。乌勒教授的基础关系与管理关系理论作为替代性的理论产生。乌勒教授将特别权力关系分为“基础关系”和“管理关系”。“基础关系”是指有关特别权力关系产生、变更及消灭的事项，如公务员资格的取得、丧失、降级、撤职等。“管理关系”是指为了达到行政目的由权力主体所做的一切内部管理措施，如学校对学生的成绩评定、宿舍管理等。对于基础关系事项，应当视为行政决定，适用法律保留原则，相对人有权提起司法救济。对于管理关系事项，应视为行政内部指示，而不应视为行政决定，无须严格遵循法律保留原则，相对人无权提起司法救济。乌勒教授的理论兼顾了人权保障与行政管理这两大目的，但是在界分“基础关系”和“管理关系”上存在很大困难。为此，德国联邦宪法法院进一步提出了“重要性”理论。“重要性”理论不注重从形式上界分“基础关系”与“管理关系”，而是强调从实质上分析某一特定的行政事项对相对人权利的影响程度，凡是涉及相对人基本权利的即视为“重要事项”，都必须由立法者以立法方式限制，不得由权利人自行决定，相对人亦可获得司法救济途径。

在我国，行政法理论中没有特别权力关系理论，但是，从国家公务员、军人和学生三种最典型的特别权力关系相对人的法律地位可以看出，在实践中存在着事实的“特别权力关系”。从人权保障的角度和法治国的角度，我们应当对于特别权力关系中相对人的基本权利给予必要的关注。历史证明，传统特别权力关系理论已经渐趋没落，不合时宜。如何从务实的角度借鉴大陆法系晚近的理论成果，建构符合中国国情的相关理论将是我国公法学者未来的一个努力方向。

（二）行政实体法律关系与行政程序法律关系

根据调整行政活动的行政法律规范是实体法规范或程序法规范，将行政法律关系划分为行政实体法律关系与行政程序法律关系。从权利义务的角度看，实体法规范虽也规定公民的权利和行政机关的义务，但以规定行政机关的职权和公民的义务为主；而程序法规范则主要规定行政机关的程序义务和公民的程序权利。同时，在多数情况下，由于行政行为是实体行为与程序行为的统一，所以，行政法律关系也常常是行政实体法律关系与行政程序法律关系的统一。

（三）内部行政法律关系与外部行政法律关系

根据行政活动的作用范围不同，将行政法律关系划分为内部行政法律关系与外部行政法律关系。内部行政法律关系，是指行政活动只作用于行政主体及其行政公务人员系统内部而发生的各种行政法律关系，包括上下级行政机关之间、行政机关内部机构之间、行政机关与其所属公务人员之间、法律法规授权的组织与其公务人员之间、委托行政机关与受委托组织之间发生的种种行政法律关系。外部行政法律关系，是指行政活动作用于行政系统之外而在行政主体与相对人之间形成的行政法律关系，包括行政机关或法律、法规授权的组织与公民、法人或者其他组织之间发生的行政法律关系。

四、行政法律关系的要素

（一）行政法律关系的主体

行政法律关系主体，又称行政法律关系的当事人，指行政法律关系的实际参加者，一般包括行政主体、行政相对人。

行政主体是具有行政权能，并能以自己的名义运用公共行政权力，独立承担相应法律效果的社会组织。在我国，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。公务员不是行政主体，只能以其所属的行政主体的名义实施行政行为，该行政行为的法律后果也由其所属的行政主体承担。受行政机关委托的组织也不是行政主体，只能以委托机关的名义行使行政权，由此产生的法律效果由委托机关承担。

行政相对人是与行政主体相对应的，受行政权力作用的一方当事人。行政相对人包括内部行政相对人和外部行政相对人。内部行政相对人是与行政主体具有隶属关系，代表行政主体执行公务的国家公务员。外部行政相对人是与行政主体具有一般行政管理关系而不具有隶属关系的自然人、法人和其他组织。

（二）行政法律关系的内容

行政法律关系内容，指行政法律关系主体双方的权利和义务。行政法律关系的各方主体，都是一定权利的享有者和一定义务的承担者。概括地说，行政主体的权力就是行政职权，主要有规范创制权、行政命令权、行政处理权、行政检查权、行政强制权、行政裁判权等等；行政主体的义务就是行政职责，核心是依法行政，为社会和行政相对一方提供服务。行政相对人的权利主要有知情权、参与权、表达权和监督权、获得政府服务等；义务主要有守法的义务、服从行政管理的义务和协助义务等。

（三）行政法律关系的客体

行政法律关系的客体，指行政法律关系主体的权利义务所指向的对象。从本质而言，可以作为行政法律关系客体的是体现一定利益的载体，包括物（包括有形物和无形物）、行为（包括作为和不作为）和人身（包括人身自由、资格等）。

五、行政法律关系的变化

（一）行政法律关系的变化条件

行政法律关系并不是静止不变的，而是处于动态的变化中。行政法律关系的变化，必须具备一定的前提和条件，其中最主要的条件有两个：一是，行政法律规范的规定；二是，行政法律事实的出现。

行政法律规范的规定是行政法律关系形成的法律依据和前提条件。但是，行政法律规范规定的只是一般的普遍性的或抽象的权利义务模式，并不是现实具体的行政法律关系。还必须要有一定事件发生或人们的实际活动，才能使抽象的权利义务模式变成具体的法律关系。

行政法律事实就是行政法律规范规定的，能够引起行政法律关系产生、变更和消灭的具体条件和事实根据。法律事实一般可以分为两类：一是法律事件，二是法律行为或事实行为。法律事件是能够引起行政法律关系产生、变更和消灭的客观事件，包括地震、洪水等自然灾害和人的出生或死亡、战争等社会事件。法律行为是能够产生法律效果的行为，无论是行政主体的行为还是行政相对人的行为，是作为还是不作为，是合法行为还是违法行为。事实行为同样也会导致行政法律关系的产生、变更或消灭，如非法拘禁、殴打、非法扣押财物等，也可以引发某些行政法律关系、行政诉讼关系和行政赔偿关系的形成。

（二）行政法律关系的变化形态

行政法律关系的变化形态有产生、变更和消灭三种。

1．行政法律关系的产生

行政法律关系的产生，是指行政主体和行政相对人之间形成特定的权利义务关系。如税务机关依法发布征收税收的行政命令，行政相对人与税务机关就产生了征税纳税方面的行政法律关系。

2．行政法律关系的变更

行政法律关系的变更，是指行政法律关系在存续期间所发生的变化，包括行政法律关系主体的变更、权利义务的变更和客体的变更。

一般情况下，行政法律关系的主体不得变更，但是，在例外情况下，主体变更并不影响与行政法律关系的同一性，如行政主体发生了合并或分离，由合并或分离后行政主体行使原行政法律关系中的权利义务。就行政相对人的变更而言，一般只发生在金钱给付或财产价格为主要性质的行政法律关系中，如纳税义务可因继承而移转。

内容变更一般只限于内容指向对象的数量和行为的变更。前者如税收数额的增减。后者如，某公民有拆除违章建筑的义务，该公民不履行此项义务，有权行政机关采用代执行的强制措施，代为拆除，由义务人给付拆除费用，此时，该行政法律关系的主体没有变化，但是拆除行为变化了。

客体变更是指客体发生了不影响与原行政法律关系保持同一性的变化。能发生变更的客体一般是与特定人的人身没有联系的物质利益。如在行政罚款法律关系中，客体是被罚的款项，但在受罚人没有足额的款项时，可以相应数额的实物替代，由行政主体将实物变卖后充作罚款，此时，该行政法律关系的客体已由罚款改变为实物。如果客体与特定人的人身密不可分，如著作权、发明权、继承权等精神利益，不能由他人的他物替代，不能变化。

3．行政法律关系的消灭

行政法律关系的消灭，是指原有行政法律关系主体之间权利义务关系的终结，主要来自三个方面的情况：

第一，主体消灭而使行政法律关系归于消灭。如果行政法律关系的主体消灭，没有或者不能有承接主体，则行政法律关系随之消灭。如果行政法律关系的主体消灭，有新的主体承接原主体的权利义务，则行政法律关系发生变更。

第二，设定权利义务的法律规范或行政行为消灭而使行政法律关系归于消灭。设定权利义务的法律规范被修改或废除，必然会导致相应行政法律关系的消灭。设定权利义务的行政行为消灭即权利已实现和义务已履行，或行政行为被撤销、废止等，也会引起行政法律关系的消灭。

第三，客体的消灭而使行政法律关系归于消灭。客体的消灭不一定必然导致行政法律关系的消灭。如果客体消灭后，能以其他客体代替原客体，则行政法律关系只是变更。