第五节 行政主体委托的组织

一、行政主体委托的组织的概念及特征

行政委托是指行政机关依法将其行政职权的一部分委托给非行政机关行使的行为。行政主体委托的组织则是接受行政机关委托而代替行政主体行使部分行政职权的组织。行政主体委托组织也可称为“受委托的组织”。这类组织并不是行政主体，只是接受行政主体委托、以行政主体的名义代替行政主体进行行政活动。受委托的组织具有如下特征：

1．其行政权力来源于行政机关的委托行为。行政机关可以根据行政管理工作的实际需要，以法律、法规或规章为依据，将一部分行政职权委托给非行政机关的组织，而被委托的组织则基于行政机关的委托决定而有权行使一定的行政权力。

2．被委托的组织并没有因委托而获得法定的职权、职责。即行政机关的委托行为并不引起行政职权和职责的同时转移，被委托的组织只能在委托的范围内以委托的行政机关的名义来行使行政权，并由委托的行政机关来承担该行为的法律责任。

3．被委托的组织不具有行政主体资格。行政委托并不导致新的行政主体的形成，即受委托者并不因行政委托行为而取得行政主体的资格。在被委托组织作出的行政行为中，行政主体仍然是委托的行政机关。

二、委托条件与受委托组织的法律地位

（一）委托条件

1．委托主体。委托行政权力是一项重要的法律活动，委托的主体必须是国家行政机关，其他任何享有行政权的组织都不得再行委托。委托的方式必须是依法律规定，以法定形式及按法定程序进行。行政机关委托自己的行政权力应依法律、法规、规章的规定进行委托，不应对自己所有的法定职权任意自行委托。

2．被委托组织的条件。对于被委托组织的条件，我国《行政处罚法》曾有明确规定，它们包括：（1）依法成立的管理公共事务的事业组织。（2）具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。（3）对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查和技术鉴定。我们认为，该条件在其他行政领域同样适用，因为受委托组织在性质、人员和相应业务技术能力三个方面的条件应当是最基本的条件。

3．委托内容。受委托的行政职权也有一定范围限制。受委托的行政职权一般是有关社会性管理的行政职权，如治安管理、城市交通管理、市容卫生管理等。而一些专业性较强的行政权则不宜予以委托，如海关管理、税务管理等。而且被委托的职权还必须是影响较小或较轻的行政职权，如警告或罚款等申诫罚和财产罚可以予以委托，而对相对人权利义务影响较大的行为罚或人身罚则不宜予以委托。同时，行政机关委托的行政权必须在其自己的法定职权范围内，行政机关超出自身法定职权范围进行的委托是无效的。

行政委托并不引起新的行政主体的产生。被委托的组织在行使被委托的行政职权时，不能以自己的名义作出行政行为，而只能以委托它的行政机关的名义进行，并且其行为的法律后果也必须由委托它的行政机关来承担。因此，被委托组织不具有行政主体资格。

本章重要问题提示

如何认识行政主体之外的其他公权力机构？

在国家行政机关和法律、法规、规章授权的组织等行政主体之外，我国在管理实践中还存在其他一些公权力机构。我们可称之为其他公权力机构，这是指具有某种公共权力、从事公共管理的非国家机关的公共组织。如现实生活中的律师协会、医生协会等公共社团组织等等。其他公权力机构并不是行政主体，但它们与行政主体有某些相似之处，也与行政主体具有一定的联系，特别是在现实生活中大量存在并发挥着它们特定的作用，因而值得行政法学关注和研究。其他公权力机构具有以下特征：

第一，从设立目的来看，公权力机构并非仅以追求自身利润最大化为目的，而是具有增进社会公平、公共利益的目的。它要组织对公共事务的管理与调控，配合政府实现一定的行政目标。从这一点讲，它们与行政主体有职能配合的联系。

第二，从权力的性质来看，公权力机构行使的权力并非为国家行政权力，但也不是单纯的作为法人或非法人组织的“私权利”。它是一种不属于国家权力的公共权力，具有社会公共管理和公共事务的性质。同时，从公权力机构与其涉及的一定范围内的社会成员的关系（如律师协会与律师之间的关系）来看，它们之间并不是一种平等的关系，而在很大程度上具有管理与被管理的性质。公权力机构可以按照章程的有关规定对这些成员作出相应的处理决定。从权力的这种公共性质及其管理性讲，它们与行政主体也有相似之处。

第三，从权力的来源来看，公权力机构行使的权力并非由国家法律、法规直接规定，而是来自于这些机构组织的章程，当然，公权力管理机构的章程不能违反国家的宪法与法律。

对于其他公权力机构的法律性质如何理解，目前是一个值得探讨的问题。

我们认为，其他公权力机构不属于国家机构的范畴，所行使的权力也不是国家行政权力，其权力来源也不是直接由法律、法规或规章授权。由此它们不是典型的行政主体。但是，从它的目的和职能来看，事实上它能对一定范围的公共事务实施组织、协调与管理，这是社会转型后政府转变职能向社会下放原行政管理权力的结果，它们对公共事务的管理具有自治性，但对国家行政管理是有益的配合和延伸，公权力机构行使的权力虽非由国家法律、法规直接规定而是来自于这些机构组织的章程，但这类公权力机构的章程是得到国家认可的。因此，可以说它们与法律、法规授权的行政主体有接近之处，当然，其他公权力机构的法律地位尚属行政法学研究的一个新问题。这些公权力管理可能以其公共权力侵害公民、法人和其他组织合法权益，其行为需要受到行政法的规范。我们认为，行政法对规范、引导、监督公权力机构应发挥积极的作用，需将公权力机构及其行为归于调整的范围，当公权力机构侵害社会成员的合法权益时，行政法还应当提供相应的救济途径。基于此，应当将这些公权力机构或组织作为行政主体的一种特殊类型来加以规范。

复习思考题

1．简述行政主体的概念与特征。

2．简述行政主体与行政机关的关系。

3．简述行政主体的范围和种类。

4．试述法定授权组织与受委托组织的法律地位。

5．试述行政主体的职权与职责。