第四节 宪政要素

宪政的内涵是很丰富的，并且与宪政所追求的价值取向密切联系。在有关宪政概念的定义中可以看到，不少西方学者就是从宪政要素层面对宪政进行定义的。美国宪法学家路易斯·亨金认为，宪政应包括以下几个要素：（1）政府依据宪法进行国家管理，政府不能行使宪法以外的权力；（2）分权，由不同的国家机关行使国家权力，避免个人或个别利益集团垄断国家权力；（3）人民主权和代议制政府，要求政府权力最终要向人民负责；（4）宪法监督或司法审查，即由特定的机制和程序对政府权力的行使是否符合宪法进行审查；（5）司法独立，确保依法治国，维护宪法秩序，保障公民权利；（6）严格控制警察权力，避免专断的警察权力破坏民主体制，侵害公民权利；（7）保证文官对军队的控制权，避免军事政变或军队介入政治纠纷而从根本上瓦解民主宪政体制；（8）宪法列明公民权利，政府应尊重和保证公民权利不受侵犯；（9）为保证公共利益而对公民权利进行合理限制；（10）在外部入侵、国内叛乱等紧急状态时有必要对部分国家机关的权力和公民权利进行限制，但应保证国家不能因此脱离民主宪政的轨道；（11）有修改宪法或进行宪法变迁的途径，以使宪法适应时代发展的要求。当然，以不同的视角对宪政要素进行理解，结论也是不完全相同的。因此，我们认为，就宪政的内涵而言，大体上应当包括以下几方面要素。

一、宪政与宪法

宪政是以宪法的存在为前提的，是宪法这一法律形式在实际生活中的展开和实现。这里的宪法，既包括成文的宪法典，也包括不成文宪法，但必须是真正的、宪政意义上的宪法。一部反映并且旨在促进宪政精神的具有“正当性”的宪法应当具备以下一些基本要素：（1）必须宣布人民享有统治国家的权力，并在事实上使国家的权威来自人民的意志；（2）应当规范政府的活动，政府只能依法行使权力，任何政府机构，超越宪法和法律规定的权限就是违法。为了做到这一点，国家权力机构的宪法设计必须具有分权和制衡机制；（3）必须明确一个违宪审查机构，并建立相应的制度与程序，使国家机器的运作遵守宪法的规定，而且当宪法原则被破坏时，该机构有权采取措施，宣布违宪行为无效并提出相应的补救措施；（4）必须规定和保障一个独立的司法制度；（5）必须尊重和保障个人权利。宪法本身的这种正当性体现了宪法所蕴涵的价值取向，它具体表现为体现宪政意义上所需要的宪法观念和宪法精神；而宪政是宪法精神实现的一个动态过程，宪法的内容直接决定了宪政的内容，因此，宪政的前提是宪法内容的科学性和完备性，决定了宪政的价值。如果宪法本身缺乏正当性的基础，那么宪政也就失去了存在的价值与意义。

二、宪政与民主

宪政与民主是密切联系的，是对民主事实的确认和对民主政治的制度保障，没有民主的事实，是不可能有真正意义上的宪政的。对此，毛泽东指出：“世界上历来的宪政，不论是英国、法国、美国，或者是苏联，都是在革命成功有了民主事实之后，颁布一个根本大法，去承认它，这就是宪法。”因此，从某种意义上看，宪政与民主是密切联系的。宪政是以民主政治为核心的，民主、自由、法治都是宪政的基本要素。离开了民主，也就谈不上什么宪政。但是，民主并不等于民主政治，更不等于宪政。在国外的民主和宪政理论中，民主和宪政是被严格加以区分的。

民主强调的是公民的政治参与程度。民主理论是建立在这样一种观念之上，即人应当受到尊重，必须享有较大程度的自治和对政治生活的广泛参与。在现代国家，公民的政治参与的形式，除了完全的自治和直接的参政外（事实上，由于各种客观条件的限制，这种直接民主的形式只能是在有限的地域和范围内行使），更普遍的是间接民主的形式，即通过将权力授予或委托给自由选举出来的代表行使。于是，定期的、普遍的、自由的、平等的选举以及为实现这种选举所必须的政治交往、结社和表达自由便成为民主的最高法则。为了保障公民的政治参与，宪法中对公民政治参与的各项民主权利，如选举权与被选举权、言论自由、结社自由等作了明确规定。可以说，民主构成了宪法公民权利的基本内容，宪法是民主的制度保障和法律保障。

宪政注重的是如何通过对权力的限制以达到保障公民个人权利的目的，不论什么人掌握国家权力，都要受制于宪法和公民的宪法权利。对于一个政府，宪政所关心的不是它能做什么，而是它不能做什么。民主规定谁拥有并掌握国家权力，宪政则规定的是运用国家权力的方式。宪政的基本价值目标是个人自由和法律秩序，这一目标是通过宪法对公民权利的保障和对国家机关权力的限制实现的。它关注于最大限度地“保护社会成员彼此不受侵害……同时将政府侵害其公民的机会降至最小程度”，它的目标就是“避免暴政”，正如麦基尔韦恩所说，宪政意味着“对政府施加合法的制约”。

虽然宪政与民主并不是一回事，但从理论上说，两者之间的关系是显而易见的。从广义上说，纯粹的民主不一定是宪政的民主，但完善的宪政必定是民主的宪政。宪政理论试图通过降低政治的地位和限制政治权力以减少和防范其侵犯个人权利与尊严的风险；民主理论则试图通过直接或者间接地促进政治程序中的参与来限制这种风险。事实上，一个理想的社会只存有民主不行，只存有宪政也不行。在没有宪政制度化限制的地方，人民的政府很可能堕落成为一小部分人的甚至是独裁的政府；而缺少民主的宪政同样存在着危险：由于宪政过于关注对国家及政府权力的控制，这容易使政府成为无能的傀儡。解决问题的办法之一，就在于将民主理论与宪政主义结合起来，建立宪政民主制。这种宪政民主制的内容是通过国家权力的内部分工和制约，实现人民意志和公民权利的实施。它包括了对公民权利的保障、对国家权力的控制和对代议制民主的发展。这种政制一方面给人民提供了广泛的政治参与、公平的政治交流和结合、定期的自由选举的机会，另一方面又对政府设置了规范化、制度化的限制。

三、宪政与限权

依一定原则，通过宪法将权力在各国家机关之间及不同层次之间进行划分，限定权力行使的范围，对权力进行合理配置，是宪政的首要任务。宪政的本质是对政治权力的有效规范和制约，目的在于有效地限制国家权力的行使，使政治权力的运行合理化、规范化。因此，宪政是一种法律化的政治秩序，即限定和钳制政治权力的公共规则和制度。通过确定依法行使权力的主体和行使权力的程序，把行使权力的活动纳入宪法和法律所要求的范围之内，是宪政的基本内容和本质要求。在这一方面，宪政与法治有共同的价值目标，即保障公民权利免受国家权力的非法侵犯，而为了达到这一目的，必须限制政府权力。宪政不仅通过宪法的制定，为规范、有效地限制政府权力规定了一套制约与平衡政治权力的制度设计，而且通过这一套制度设计的规范、有效地运作，来实现限制政府权力的目的。当然，这种对政府权力的限制并不仅仅是消极的“防御”，更表现为一种通过政府权力的能动作用，保障并实现公民权利。

从近代宪政的发展看，在对政府权力限制问题上，经历了一个从“消极宪政”到“积极宪政”的过程。在消极宪政下，宪政主要保护的是个人不受政府任意干预的消极自由，这需要建立有效地约束政府权力的制度，尤其是必须存在强大有力的中间阶层（市民社会）以及一套使它免遭政府侵害并维持下去的制度。积极宪政则要求政府积极采取行动，让每一个人都能享受到同样的权利，创造有利条件实现人的全面发展（成为他应该成为的人），甚至有所强制也在所不惜。19世纪以前的英国宪政，很大程度上是一种消极宪政，建立了有效制度来限制政府的专制权力。大革命时期建立起来的法国宪政，很大程度上是一种积极宪政，在追求所有人的同等权利方面颇有成效（如扩大选举权范围，通过没收和补贴穷人以改善经济平等等），却不能有效防止多数人的暴政。社会主义运动，要建立的也是积极宪政。二战以后福利国家的形成，对国家权力能动作用的要求日益显著，从而开始逐步由消极宪政向积极宪政转型。如学者们所说，“早期按照我们大家都知道的区分方法，公民权利与政治权利是‘对抗国家的权利’，而其他权利则都是可以向国家要求的权利。前者的作用首先是保护个人以对抗国家的专断行为（但不是反对国家）；而后者则相反，它要求国家干预，甚至干预公民的私生活，以便保障公民的社会安全，保障他们的子女能够受教育，等等。换句话说，‘一方面是强加于国家的种种限制，另一方面则是强加给国家的一种很大的责任，因此，也就是可以从国家要求的一种很大的权力’。”

总之，现代社会的宪政在对政府权力限制方面，基本上包括以下两个因素：（1）在消极方面，确立了三权分立、政府活动的正当程序以及政党、社会团体能够独立活动以形成强大的中间阶层；（2）在积极方面，确立了人民主权和基本人权，并采取必要措施保障人民对权力的行使和对权利的享用，改善经济平等状况，帮助个人自我发展等。消极宪政和积极宪政，现已成为现代宪政体系的两个侧面。所以，就宪政在限权方面的现代意义而言，它不仅仅只是关注政府“不能做什么”，更重要的是应当关注政府“不能不做什么”。

四、宪政与法治

如前所述，对权力进行有效制约和限制是宪政的本质要求，其含义是将国家权力的运行有效地控制在法律的范围内，而要实现这一点，就必须有健全的法治。法治首先意味着政府和公民都要严格依照法律规定办事，以法律作为自己行为的准则，国家和政府权力来自于宪法和法律的授权，必须受到宪法和法律的限制。法治的基本要求，就是通过规范和限制政府权力，以保障公民权利。因此，法治的终极价值目标，就在于通过规范、限制政府权力，以保障公民权利。法治在本质上排斥权力的专横。按照西方学者的观点，专横的权力容易产生专制和独裁，而不受限制的权力则会导致腐败，不论这种权力以何种方式产生。从这个意义上说，法治要求实行的是“限政”的宪政，即要求通过一系列的制度设计，限制政府权力，规范政府权力的运作。另外，法治又是个人自由的重要保障。法治划定了人们行动范围的基本界限，在法律规定的范围内，人们享有充分的自由，法治保护这种自由免遭政府和他人的干预和侵犯。而这一目标，只有在宪政条件下，才能真正地、完全地实现。因为宪政作为一种稳定的民主政治制度，其基本的价值目标，就是个人自由和法律秩序。法治的落实，首先要求有一部合乎宪政精神的宪法。任何合乎宪政精神的宪法都必然包括两方面内容，一是对公民个人权利的肯定和保护，二是对政府权力行使的规范和限制。只有实行宪政，才能真正推动法治的发展，实现依法治国的目标。

首先，宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力，是一切法律制定和修改的依据和基本准则。法治是建立在公开的、明确的和稳定的法律体系之上的，而宪法是一个国家法律统一和稳定的基础。宪法规定了法律制定与适用的基本原则，任何法律的内容都不得违反宪法，否则就会因为违宪而无效。就法治的制度设计而言，首要目标是宪法至上和法律至上，而宪法至上又是宪政的标志和追求的基本目标，它意味着宪法对所约定的权利、平等、自由的保护及对权力的限制原则不可动摇，宪法具有最高权威，在社会生活中居于至尊的地位。依法治国，首先是依宪治国，即运用宪法所确立的民主原则和法治精神治理国家。宪法至上是现代法治国家的一个重要标志，也是宪政的首要标志。因此，依法治国的核心与实质就是依宪治国。

其次，宪政的基本价值，就在于规范、限制政府权力，保障公民权利，而法治充分体现了宪政的“限政”精神。宪政要求对政府的权力加以限制，它还要求权力的相互制衡，要求一切公共事务依据正当的法律和法律程序处理。而这些都是法治的固有之义。法治要求社会的每一个组织和个人都应当服从法律，并且首先要求政府遵守、服从法律，也就是说，政府的权力必须受到法律的限制和制约。宪政关于限制国家权力的功能，只有在法治条件下，才能真正得到切实有效的发挥。

最后，宪政是实行法治的基本要求和必要条件，同时也是实行法治的重要保障。按《牛津法律大词典》的解释，法治“意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特征，如：正义的基础原则、道德原则、公平和合理的诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念的尊严和尊重。”“在任何法律制度中，法治的内容是，对立法权的限制；反对滥用行政权的保护措施；获得法律的忠告、帮助和保护的大量平等的机会；对个人和团体各种权利和自由的正当保护；以及在法律面前人人平等……它不强调政府要维护和执行法律及秩序，而是说明政府本身要服从法律制度；而不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。”显然，只有在宪政条件下，法治的这些原则才能真正得到贯彻。宪政对法治的保障可以从以下几方面总结：第一，宪法对法治的体现是法治实现的基本保证，没有宪法对法治原则和精神的体现，民主的政治制度就不能在保护公民权利和限制政府权力这一指导原则下建立起来。第二，宪法设定的限权政府以及法律秩序并不能说明法治就有了稳定的保障，宪政作为一个整体的制度面对的是经常发生变化的政治经济生活，以宪法为核心的价值体系和制度设计只是宪政体制的一部分而不是它的全部，政治制度以外的经济制度、社会组织以及学术机构的态度，公民民主和守法精神的形成都是宪政关注的问题，同时它也是宪政价值体系的一部分。第三，近代法治理论所发现的限权手段只在限制政治权力这个传统问题时才有宪法上的意义，限权的目的和意义只有能够成为一般公民关切的现实问题时才有真正的作用，因此，宪政能够在广泛的范围内启动社会整体的控制功能和监督机制，当专制权力以歪曲立法精神制定非正义的法律或者是拥有权力的人在法律和制度的缝隙中找到控制全部政治权力的方法并试图运用它来达到自己的目的时，它对法治的维护将起到关键的作用。第四，宪政作为一种动态的制度运行机制，对无政府主义和混乱状态的控制也是十分有效的。因此，只有宪政条件之下的法治，才是完善的法治；只有宪政保障的法治，才能是真正的法治。

五、宪政与人权

一切政治法律制度的设计归根结底应体现为对人的关怀、对人权的尊重和保障。现代国家的宪法对人权保障都作了具体规定，但宪法对人权的保障仅仅只是停留在一种静态的条文中，不能真正反映人权保障的现实。而只有通过宪政的实践，通过宪政制度的实际运作，才能真正将宪法所确认并保障的人权落到实处。近代宪政的基本目标是保障人权，使宪法和法律所确认的公民权利在现实生活中得以实现。宪法是否具有正当性、是否具有民主的事实、国家权力是否得到有效的控制，以及是否具备健全的法治，都只有在人权保障的实际状况中才能得到证实。因此，保障人权体现了宪政的价值追求，它不仅是宪法和宪政的核心内容，也是宪政赖以存在和发展的最高目标。

近代宪政从一开始，就将保障人权作为其价值目标。作为英国宪政确立标志的《人身保护法》（1679年）、《权利法案》（1689年）、《王位继承法》（1701年）等宪法性法律文件，以及更早的《大宪章》（1215年），其基本精神就是限制王权的专横，保障基本人权。在美国，1776年通过的《独立宣言》，确立了以人权为根本，权力来自于权利并受到制约的宪政精神。在法国，1791年制宪会议通过了第一部宪法，即以《人权宣言》作为整个宪法的序言。现代各国宪法，几乎无一例外地载有人权保障的专门章节。因此，保障人权也构成了宪政制度的基本内容。

各国宪政制度主要通过以下形式实现保障人权的价值目标。第一，通过宪法直接规定基本权利与自由以保障基本人权。这一方面体现了人权的根本性地位，另一方面也说明了国家将着重保障这些权利的实现。第二，通过对国家权力进行合理配置，使权力之间相互制衡，从而防止国家权力的滥用对人权的侵害。第三，通过宪法保障制度实现人权保障。第四，通过宪法以外的基本法律法规的执行保障人权。宪法是国家的根本大法，具有极强的原则性和纲领性。它需要制定一般法律法规予以具体化，这意味着宪法的完全实现、至少是部分宪法条款的完全实现必须通过一般法律法规的实施来完成。这些一般法律法规是宪政精神的具体化，是人权保障的具体化。如刑法、民法等是对人权的实体保障，诉讼法是对人权的程序保障。一般法律法规的制定及其实施过程，既是宪法的要求，也是宪政的重要组成部分。

六、宪政与妥协

宪法的政治实质，在于它作为统治阶级意志和利益的集中表现，客观地反映了各种政治力量的对比关系。列宁曾经指出：“宪制的实质在于：国家的一切基本法律和关于选举代表机关的选举权以及代表机关的权限等等的法律，都表现了阶级斗争中各种力量的实际对比关系。”这里所说的“各种力量的实际对比关系”，是指各种政治力量，包括阶级力量、各阶级联合力量、同一阶级内部各种政治派别的力量以及社会上各种组织、利益集团的力量等。宪法是统治阶级意志的体现，但当统治阶级意志上升为宪法的时候，并不是一种随心所欲，而是对各种政治力量和社会利益的协调、整合。这种协调、整合的实现，可以通过多元的途径，包括斗争和冲突的途径实现，但从建立稳定的宪政秩序的目标出发，这种协调与整合，最终应当是通过协商的途径实现的。近代宪法与宪政制度的建立，就是这种多元政治力量进行斗争、协商与妥协的结果。

1．从宪法的产生看。世界上最早的宪法一般都是在革命的过程中产生的。在整个宪法制定的过程中，充满了矛盾、斗争乃至暴力冲突。但一个值得注意的现象是，无论这种冲突激烈到何种程度，真正的、宪政意义上的宪法的确立，最终还是协商与妥协的结果。矛盾与冲突的双方就其内部结构而言，同样也是由代表不同利益的阶层或阶级所构成的，它们之间同样也存在着矛盾和利益冲突。因此，在结束冲突、建立宪政秩序的过程中，曾经出现过不同情形：一种是通过政治上的协商，实现新的利益的整合，结束冲突，建立宪政秩序（如英国）；另一种则是在革命中取得胜利的集团内的各个利益阶层为自身利益，重新再以冲突的方式，进行新的利益整合，结果却无非只是延续了冲突而已（如法国），但宪政秩序的建立，最终还是通过协商来实现。因此，建立宪政的目的不是继续寻求对立，而是结束冲突，寻求妥协。这显然不能通过冲突来实现，而只能通过协商来实现。

2．从宪法制定的过程来看。立宪过程就其根本而言，实际上就是一个社会公众根据公认的宪法原则和已达成的共识，对有关问题进行协商的过程。正如有学者所指出的那样：“立宪实际上是一个公众讨论政治的过程，宪法则是这种讨论的结果：公众就国家存在之目的、政府权力的来源、政府组织和运作之程序、公民权利等一系列问题进行讨论，然后将讨论的结果用清楚的法律语言写在纸上，使其成为一种对政府和公民同时具有神圣约束力的政治契约。”这种公众的讨论，就是基于特定利益基础之上的协商，它构成了民主社会立宪构成中的特定的程序。

值得注意的是，体现在宪法制定中的协商过程，就其本质而言，是由宪法所赖以存在和建立的经济基础的特性所决定的。现代宪法从本质上说是市场经济的产物，宪法是建立在市场经济基础之上的民主政治的制度化和法律化的表现。在市场经济中，市场的各种活动都是以交易的形式表现出来的，而交易本身就是一个协商与妥协的过程。民主的立宪过程从某种意义上看，也是建立在市场经济机制上的一种“政治交易”，宪法则是人民与统治者在这种“政治交易”过程中所签订的契约，即通过一种协商，建立平衡的权力机制。因此，作为国家根本大法的宪法，本质上说就是这种协商与妥协的产物。同样，这也是宪法能够得到正常运行的一个重要因素。

【思考题】

1．如何认识宪法概念的内涵？

2．宪法基本原则的功能是什么？

3．如何认识宪法序言的功能与效力？

4．试论宪法与宪政的关系。

5．宪政的文化基础对宪政的发展有什么影响？

【案例】

在1972年的总统大选中，为了取得民主党内部竞选策略的情报，1972年6月17日，以美国共和党尼克松竞选班子的首席安全问题顾问詹姆斯·麦科德（James W.McCord, Jr.）为首的5人闯入位于华盛顿水门大厦的民主党全国委员会办公室，在安装窃听器并偷拍有关文件时，当场被捕。

事件发生后尼克松曾一度竭力掩盖开脱，但在随后对这一案件的继续调查中，尼克松政府里的许多人被陆续揭发出来，并直接涉及尼克松本人，从而引发了严重的宪法危机。1973年10月20日，尼克松为了要罢免要求他交出证据的特别检察官，迫使拒绝解任特别检察官的司法部长辞职，司法次长继任司法部长后，又因为拒绝罢免这位特别检察官而辞职，最后，司法部的三号人物才答应罢免特别检察官，尼克松更动员FBI封锁特别检察官及司法长官、次长的办公室，宣布废除特别联邦检察局，把此案的调查权移回司法部。尼克松滥用行政权力维护自己，招来国民严重指责。

10月31日，美国众议院决定由该院司法委员会负责调查、搜集尼克松的罪证，为弹劾尼克松作准备。1974年6月25日，司法委员会决定公布与弹劾尼克松有关的全部证据。7月底，司法委员会陆续通过了三项弹劾尼克松的条款。尼克松于8月8日宣布将于次日辞职，从而成为美国历史上首位辞职的总统。

请问：对尼克松的弹劾体现了怎样的宪法原则和精神？