三、大都市公共政策的价值理念

都市公共政策是都市在发展过程中面临大量日益复杂的公共事务而诞生的公共产品，是实现公共意志、满足都市发展需要的公共理性和公益选择，也是规范和引导都市发展和社会公众的行动指南。都市公共政策的价值把握是其意识形态的应有之义，其价值含量是衡量都市公共政策质量的重要指标，而都市公共政策确立的基础正是其价值理念。因此，我们有必要明确都市公共政策的一些基本价值理念：

1．公共性

都市公共政策必须遵循“公共”原则，这样才有利于经济、社会的可持续发展。我国台湾地区学者张世贤、陈恒均认为，都市公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标的”。日本学者药师寺泰藏认为，都市公共政策就是为“公共”而制定的政策。由此可见，公共性是都市公共政策的基本价值理念，具体表现为：政策问题取向的公共性、政策目标取向的公共性以及政策方案抉择取向的公共性等。

2．正义

正义是指都市公共政策必须以维护社会正义为价值取向。都市公共政策的正义在于价值或利益分配的正义公平，包括过程的正义和结果的正义。这种正义的享受者是境内所有的自然人和法人，同时也包括境内的外国自然人和法人。此外，都市公共政策的正义还在于引导一种社会正义公平氛围，促使形成一种社会正义的内生机制。

3．民主

民主是指在一个系统内，作为个体的集体成员与代表统一的集体行动的公共权力之间的关系状况。民主是公众参与决策并按照公众的意志而进行统治，是平等地享受权利和恪守义务。民主的价值观反映在都市公共政策上，就表现为公众性和公开性。公众性是指作为公民权力代理者的都市公共政策的主体，应该按照公民的意愿和利益，面向公共或社会共同需要，提供公共物品，塑造公共秩序，规范公共交易，满足多数和保护少数，由此制定和实施都市公共政策。公开性是指都市公共政策的过程应该是公开的，向全体公众展现，并且积极欢迎公民参与互动。任何都市公共政策都必须能被公众认可和接受。都市公共政策就是公众愿望和利益在公共领域的公开表达。这就要求都市公共政策必须在内容上是科学合理的，易被公众接受；在程序上是公开的，能被公众了解。这些都是民主的内在要求。

4．平等

平等是指用同一个尺度对待或衡量不同的个人，它要求处理各种关系必须遵循对等原则和平衡原则。《现代汉语词典》对“平等”的界定是：“人们在社会、政治、经济、法律等方面享有相等待遇。”平等的理念表现在都市公共政策上，就是要求都市公共政策必须“满足多数，保护少数”。也就是说，都市公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要，不能通过牺牲一部分人的利益满足另一部分人的利益。同时，都市公共政策还应优先考虑处于社会底层的弱势群体的利益，并尽量使利益普及到一般公众。但需要注意的是，平等不等于平均，平等既包含社会交往中不同主体的基本权利是平等的，亦包括在利益分配使用统一尺度上的适度差异。如果忽视了平等中所包含的差异，那么平等就成了平均。也就是说，通常意义上的绝对的平等是不存在的，绝对的平等等于不平等，等于平均主义。因此，都市公共政策的平等理念要求，既要考虑到每个个体的利益，又要考虑到其差异性，而非“一刀切”。

5．效率

从一般意义上讲，效率是指产品的最小耗费、最小浪费和最小活动量。提高效率的途径就是通过降低或减少时间、金钱和活动量，谋求资源效益的最大化，同时又能使产品供给和服务提供的成本最小化。通俗地说，效率就是要以最小的投入实现最大的产出，即：效率=产出/投入。这一理念表现在都市公共政策上，从内容上看，体现为引导公共组织和公众提高行为效率，实现资源的优化配置；从整个过程看，体现为从政策规划、决策、执行到评估、终结，都要考虑投入产出的问题，即在政策成本上要尽可能投入最少的人力、财力、物力，在政策收益上要尽可能使其效果达到最佳。

6．发展（包括可持续发展）

发展有广义和狭义之分。广义的发展也就是一般意义上的发展，等同于“进步”，指人类社会的递进和成长。狭义的发展则专指一个社会的现代化问题和现代化过程。邓小平曾经说过，“发展才是硬道理”，这是一个国家一切重大问题的出发点和归宿，是当今时代的一大主题，可以说，人类的存在就是为了要发展。这一发展理念，表现在都市公共政策上，就是要求其发展观必须是科学发展观，不仅包括地方财富的增长，还应包括都市市民生活质量的提高和社会的协调发展。科学发展观是一个生态的、经济的、政治的综合性概念，可将其理解为可持续发展。都市公共政策必须坚持科学发展观，走可持续发展之路，实现社会的和谐发展。

7．秩序

秩序在本原意义上是指事件的发生具有有规律的顺序和模式。毛亨曰：“秩，常也。”郑玄云：“序，第次其先后大小。”秩序含有“常度”、“次序”、“人或事物所在的位置”以及“整齐守则”之意，是一种规则和模式。政府的政策和制度就是建构秩序的有效工具，虽然政策与其他制度形式未必等同于某种秩序，但秩序却必定依赖某种政策和制度。这种秩序理念表现在都市公共政策上，就是要以减少社会冲突、保持社会安宁、维护地方和平与稳定为目标，确保为地方社会提供安全和秩序，保持经济、政治、社会的稳定度。