第二节 公务员制度的基本精神与特点

公务员制度是现代国家的人事管理制度，它鲜明地否定了封建的或带有浓厚封建性质的“君主臣仆制”、“贵族官僚制”、“政党分赃制”、“个人徇私制”等落后的人事管理体制，适应了现代行政管理和社会化大生产的需要，顺应了民主政治的历史发展。

一、公务员制度的基本精神

虽然现代公务员制度起源于英美等发达的资本主义国家，但由于其中不少形式和内容，经过多年的发展和完善，已被世界许多国家所借鉴、吸收和采纳。尽管世界各国公务员制度由于国情不同、社会制度不同、文化传统不同而各有其特点，但现代公务员制度所深蕴的基本精神和原则却是一致的。

1．“竞争精神”与“常任原则”的统一

现代公务员制度的一个突出特点就是“竞争精神”与“常任原则”的统一。

一方面，公务员制度实行的是“优胜劣汰”的“功绩制”，倡导“竞争精神”，采用公开考试、择优录用的方法，选拔公务员；通过严格考核、论功行赏和功绩晋升的方法管理公务员；借此创造一种“机会均等”、“公开”、“民主”的自由竞争的政治环境，吸引、选拔更多的有识之士、有才之人进入政府工作，有利于培养、造就行政人才。

另一方面，公务员制度又实行“职务常任制”，即对通过考试进入政府的公务员进行职位分类，使其在政府的某一等级层次上担任一个常设性的职务，使其公务员的职业身份稳定，非因过失不得免职和受罚，也不随执政党的变更而进退，使公务员有较优越的社会地位和生活保障，既有利于公务员队伍的稳定和专业能力的提高，也有助于保持政府工作的连续性。

虽然公务员的常任制在西方亦常常受到一些批判，如认为这种常任制是一种“铁饭碗”，造成官僚主义和效率低下，但从总体上说，公务员“常任制”主要是相对于政务官的“任期制”而言的。“常任制”与“功绩制”并不矛盾，在某种意义上可以说“常任制”是从属于“功绩制”的。如美国1978年的《公务员制度改革法》就是为了进一步完善“功绩制”，使“常任制”实际上从属于“功绩制”，它所规定的九项原则中的第六项就是“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者应当改进，不能或不愿改进工作以达到工作标准者予以解雇”。可见，不能把“常任制”理解为“铁饭碗”。

2．“法治精神”与“中立原则”的统一

现代公务员制度的另一个突出的特点是“法治精神”与“中立原则”的统一。

一方面，公务员制度就是对从事国家公务人员的招考、录用、考核、培训、晋升、调动、奖惩、工资、福利、退休等系统的规定和实施，表现为一系列有关公务员的法规，从而处处体现了“法治精神”，是国家人事管理规范化、理性化、法制化的具体形式。它不仅要求对公务员实行“依法管理”，即对公务员的管理工作必须有法律根据，依法办事，反对任何形式的“人治”，而且要求“以法管理”，即大量运用法律手段来管理公务员，使有关公务员的立法工作成为对公务员管理行为的重要内容。从而通过以法管人，促进依法行政；通过依法行政，达到以法治国。

另一方面，西方公务员制度强调所谓公务员“政治中立”（political neutrality）原则，即公务员在政党政治中要严守中立，不卷入政党竞争，限制公务员参加政党的政治活动，使公务员不得偏向某个政党，也不对执政党政治决策的成败负责，从而建立一支不受执政党更替与内阁变迁影响的常任制公务员队伍。显然，“政治中立”原则的确立，有助于避免在政党竞争的政治制度中出现随执政党和政府的大换班而容易引起的政府管理混乱，保证国家机器的正常运转。同时，它也有助于避免公务员对某一政治领袖或政治派别的人身依附关系，保证公务员公正履行职责。

诚然，海内外也有不少学者批评公务员的“政治中立”原则。例如，有人认为，“公务员的天职是忠于国家，忠于职守，信守宪法，服从法律，执一不二，信守不移，固无所谓中立与模棱之可言。至于就政党的关系而言，为要服从人民意志，确定政党责任，公务员只有依据选民意志忠诚地拥护胜利的执政党，切实执行其政策与法律，固亦无所谓中立之可言。”

然而，这种批评是对公务员“政治中立”原则的误解。这是因为：首先，西方公务员制度的“政治中立”原则是从属于国家宪法和法律的，不是就国家的根本政治制度而言的“中立”。西方各国均要求公务员必须遵守宪法和法律，公务员对国家的根本制度无“中立”可言。如美国、日本等都规定，严禁公务员参加反对政府的活动和主张用暴力推翻政府的政党或组织。公务员的“政治中立”只是相对于政党竞争的中立，在西方多党竞争的政治体制下，作为国家政府雇员的公务员，除了必须根据宪法和法律的规定，执行由执政党领导的政府所下达的指令外，不得参与政党的竞选活动，不准利用职权干涉选举结果，并且不与执政党组织的内阁共进退，从而相对于各政党、各利益集团而言，处于相对“超然”和“中立”的地位，成为一种特殊的职业集团。由于西方各资本主义国家有力量竞选执政的政党，其性质相差无几，多党竞争的结果只是决定由资产阶级中的某一个集团来代表资产阶级的整体利益。因此，西方公务员制度的“政治中立”原则，丝毫不影响这一制度在本质上是从属于资本主义制度的，在政治上是与资产阶级的整体利益一致的，在宪法和法律上都服从于资产阶级的国家意志，实际上受执政党的政治领导。

其次，西方公务员制度的“政治中立”原则不是对公务员的政治要求，而是一种技术上、程序上的设计，是西方国家维持其根本制度长治久安的一种重要的技术性措施和手段。其主要功能是在多党竞争的体制中，保证政府工作的稳定性和连续性，保证公务员职业的专业性和独立性，保证三权分立、权力制衡的政治架构，保证以“功绩制”否定“政党分赃制”。正因为“政治中立”原则是一种程序上、技术上的措施，本身并不具有必然的阶级属性，其中的某些功能，诸如肯定公务员职业的专业性、独立性，肯定“功绩制”，反对“分赃制”，是有普遍借鉴意义的。综上所述，笔者认为，公务员制度的“政治中立”原则本质上是从属于“法治精神”的，国家的宪法和法律的阶级性决定着所谓公务员“政治中立”原则的具体政治属性。

3．“专业精神”与“分类原则”的统一

现代公务员制度的又一个突出特点是“专业精神”与“分类原则”的统一。

一方面，现代公务员制度的产生和发展本身就是社会化大生产高度发达和社会公共事务日趋复杂所致，为了能够更好地从宏观上控制和协调整个社会的发展，客观上要求将在政府中专职从事社会公共事务管理的、为政府管理提供事务性、技术性服务的人员相对独立出来，与在政府中代表阶级和政党利益、执行政治统治的人相区别，采用公开竞争、择优录用、职务常任、功绩晋升等特殊管理措施，来选拔和保持政府的精英人才，使他们成为特殊的职业集团和专业人士，并进行专门的培训、统一管理。现实已不断地证明，现代政府公务已日趋专业化，非具有职务所需的专门知识和技能是不能胜任的，而这种专门知识和技能的获得又须经过相当时期的正式教育和培训。现代公务员制度正是顺应社会发展的这一需要，它是政府管理专业化的重要标志。

另一方面，现代公务员制度都贯彻“分类原则”，实行职位分类，在“专业精神”的指导下，根据政府工作的不同专业和不同级别的各类工作人员的特点，诸如工作性质、责任大小、繁简难易、劳动强度、工作环境以及任职人员所需的资格条件等，进行分门别类，确定名称和等级，制定一套分类合理、层次清晰、职责明确的岗位职务规范，进行有区别的管理，实现人事管理的科学化。职位分类为公务员制度提供了“因事求才”的用人标准，是制定公务员职务工资的基础，亦是公务员执行岗位责任制的依据，为管理各种不同专业、不同级别的公务员提供了具体的指标。因此，“分类原则”本质上是从属于“专业精神”的，是“专业精神”的具体化。

4．“科学精神”与“人本原则”的统一

现代公务员制度本身蕴涵着“科学精神”与“人本原则”的统一。

一方面，现代公务员制度作为现代国家人事管理一种规范化、理性化、科学化的系统，既要贯彻实事求是、从实际出发的“科学精神”，植根于本国特殊的历史基础和文化传统之中，又要强调用科学的方法和手段去处理人事行政事务，运用现代国家人事管理科学的一般原理和普遍规律去指导公务员管理的实践。各国公务员制度在实践中行之有效的许多形式和内容是属于科学的人事管理机制和方法，对于建立现代人事管理制度具有普遍意义。

另一方面，现代公务员制度的发展是以人为本体，充分体现“人本原则”的。现代公务员制度的建立与推行，是与现代生理学、心理学、社会学的发展有密切关系的，它不只是“因事求才”，简单地以“事”为中心，而且非常强调人的本体性、自主性，注重在公平的基础上考选公务员，重视对公务员的培训、提高和激励，强调对公务员的尊重。公务员依法任用后就获得一系列的权利，非因违法失职不得免职或停职，公务员享有较有保障的生活待遇和定期、不定期地接受教育、培训的权利。从而使公务员在晋升、进修、退休等各个环节上，都有相应的保障，使之能安心政府工作，促进其钻研业务，提高技能，增长才干。可以说“人本原则”亦是公务员制度“科学精神”的一种具体体现，是现代生理学、心理学、社会学知识在国家人事管理中的具体应用。

5．“民主精神”与“效率原则”的统一

现代公务员制度也是“民主精神”与“效率原则”的统一。

一方面，现代公务员制度的建立就是在国家人事管理体制中努力实现民主化的重要步骤，是公民监督政府机关是否体现其利益和要求的重要途径。公务员制度用法律的形式保证了公民有权选举选任政务官或政务类公务员，有权通过法律程序罢免不称职的公务员，有权依照法律规定参加政务官或政务类公务员的竞选，亦有权依照法律规定参加事务官或业务类公务员的录用考试，并在成绩面前人人平等的基础上被择优录用担任公务员。在公务员的选任和考任过程中，也必须贯彻民主监督和公开监督的原则，公平合理地选用优秀人才。现代公务员制度的建立意味着担任政府公职是每个公民的合法权利，而不仅仅是少数人的特权，这是现代民主制度的重要内容之一，是“民主精神”在现代公务员制度中的主要体现。

另一方面，现代公务员制度的重要价值目标之一是提高政府工作的效率。行政效率是衡量、评价政府工作的重要指标，而现代公务员制度通过严格的考任制度以保证担任政府公务者具有较好的个人素质，为提高政府效率提供了先决条件；通过以工作实绩为主的考核制度决定公务员的升降、奖惩，以激励公务员的工作；并通过一系列的职位分类、职责规范和福利待遇，构成一整套科学、合理的人事管理体制，为提高公务员在政府工作中的效率提供了切实的基础。

“民主精神”与“效率原则”在现代公务员制度中是高度统一的。只有真正贯彻“民主精神”才可能真正、持久、稳定地提高和保持政府工作的效率，而“效率原则”的真正体现必须依赖“民主精神”的发扬光大。缺乏“民主”内涵的公务员制度也就是阉割了现代公务员制度的内在精神，也就必然不能体现效率原则。

现代公务员制度的上述基本精神和原则渗透在各国公务员制度的各种法规之中。由于社会制度、历史传统和文化背景各异，不同国家的公务员制度贯彻和体现上述精神和原则的程度各不相同，对上述基本精神和原则的理解、阐释亦呈现出差异性，但这些基本精神和原则无疑是现代公务员制度的真正价值之所在，对建设现代公务员制度具有普遍的指导意义。

二、西方国家公务员制度的主要特点

西方国家公务员制度是近现代资本主义发展的产物，与封建时代的官吏制度有着本质的区别。作为资产阶级实现其政治统治的重要技术手段，西方公务员制度具有鲜明的阶级性。综合起来看，西方国家公务员制度具有以下基本的特点：

1．实行“两官分途”

从理论上说，该项原则的确立来源于美国政治学（特别是行政学）所强调的“政治—行政二分法”，也代表着公务员制度改革理论之主要诉求。政治—行政二分法的产生缘于19世纪下半叶美国公务员制度改革对分赃政治的不满与愤怒。为了使政府像企业经营一样有效率，就必须使之非政治化。改革者主张公务员不能参与选举政治，其任用也必须基于功绩。因此，必须将国家机器大致区分为政治活动与行政活动两大部分，并由此确定承担各自职能的政务人员与事务人员产生的基础，这就是所谓“两官分途”原始设计的渊源。换言之，将国家人事制度中执掌国家权力、管理国家公务的公职人员，分成“政务类公务员”和“事务类公务员”两大类，并基于其在政府中的不同地位、职责及其性质、职能等，采用不同的制度进行分类管理。一般说来，政务官大多经过选举或政治任命产生，有固定的任期，并随选举胜负而进退；而事务官则一般从事政府中的公共行政和法律、法令的实施工作，通过公开、竞争考试等方式，从具有公共行政才能的人员中择优录用。从理论上说，实行“两官分途”制度，有利于各党派进行和平竞选，保证国家政局的稳定和公共行政的连续，提高公共行政效率。经过数百年的发展，该项制度已成为政府公务员制度的重要标志之一。

2．坚持“政治中立”

这项制度是前项原则的延伸，也受到英国公务员“无过失不受免职处分”的常任制传统的影响。所谓政治中立，即要求公务员政治上“中立”，规定公务员不得参加某些政治活动，对政党政治采取公正、超然的态度（显然，这里的公务员是指事务类公务员）。其目的在于避免公务员成为政治斗争的工具，避免破坏人民对公共服务人员的信任。例如，英国公务员的内部纪律规定，公务员“不得参加政党和担任政党机构的官员，或为政党从事政治活动”。美国1883年的《公务员法》明确规定：“文官在政治上必须采取中立态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱授受。”政治中立原则产生于西方三权分立、多党制或两党制的政治制度之下，是改革政党分赃制的产物，主要是为了避免政党分赃所引发的政局更迭、动荡局面，使事务类公务员不卷入政党斗争，以保证政府工作的连续性和稳定性，稳定公务员队伍，并保持政策的连续性和政治的安定。这项原则适应了政府工作职业化的要求，保证了国家行政管理的连续性。

3．强调“功绩主义”

强调功绩主义，是公务员制度“竞争择优”基本原则的具体体现，这也是公务员制度另一个重要的标志。西方公务员制度中强调功绩原则，就是以个人才能、工作实绩、效果与贡献大小，作为公务员录用与享受待遇的主要条件，考核的结果直接与其工资、待遇及级别升迁挂钩。它注重的是通过机会均等、公平竞争展示工作实绩与能力，而无论资历与亲疏或党派关系。例如，美国《公务员制度改革法》规定：“工作成绩良好者继续任职，工作成绩不好者必须改进，工作不达标者予以解职。”日本《国家公务员法》也规定：“公务员的任用，依照本法和人事院规则的规定，根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的考核结果进行。”在西方国家，贯彻功绩主义有效地促进了政府雇员的非政治化，从而成为政策连续性的重要稳定因素。总之，这项原则对提高公务员的素质、奖优惩劣和提高政府行政效率起到了积极作用。

4．实施统一管理

所谓统一管理，即对政府部门公务员实行综合管理，以做到真正的人权与事权管理的一体化，提高政府管理的效率和效能。所谓统一，即由中央集中管理全国人事工作。为此，各国纷纷成立了全国统一的公务员管理机构，从而将计划、组织、协调和控制等人事行政活动集中起来，遏制了人事工作中部门分割、各自为政的现象。统一管理的内容既包括政府机关和其他公共部门之间、中央和地方之间等人事管理规章制度和标准规范的统一，也涉及公务员制度的各个环节，如职位分类、绩效考评、职业安全、雇佣关系、工作条件、退休抚恤等。作为结果，统一管理能有效促进“机会平等”、“同工同酬”等重要人事管理原则的实现。

三、我国公务员制度的主要特点

作为上层建筑的一部分，公务员制度是同一个国家经济基础和政治制度相联系的，体现了统治阶级的意志，并为统治阶级服务。作为国家政治制度的重要组成部分，公务员制度的设计必然取决和服务于国家的根本社会制度。我国的公务员制度，是随着经济体制改革和政治体制改革的不断深入而逐步建立起来的，它既借鉴了国外公务员制度中的科学管理办法和有益经验，又坚持从我国基本国情出发，继承和发扬了党和国家干部人事管理工作的优良传统。同时，它也整合吸纳了新时期以来干部人事制度改革的最新成果，充分体现了我国基本政治制度的特点，具有鲜明的中国特色和时代特征。

（1）从公务员队伍的领导来看，体现了党管干部的原则。贯彻党的干部路线和方针，坚持党管干部的原则，是我国干部人事制度的基本原则。作为我国干部人事制度的重要组成部分，公务员制度是党的组织路线的体现，因此必须服从于和服务于党的政治路线。实际上，实行公务员制度，是党的干部制度在新的历史条件下的自我发展和自我完善，其目的在于进一步加强和改善党的领导。与西方国家所谓的公务员“政治中立”截然不同，我国的公务员法体现为按照党的干部选拔任用原则、从严治党及从严治“吏”的原则，对于政府工作人员按照公务员制度进行管理，不是为了摆脱、削弱或淡化党的领导，而是为了改善和加强党对政府人事工作的领导。党管干部原则在公务员制度实施中具体体现为，党制定与公务员制度有关的路线、方针、标准和政策，并通过党的各级组织对公务员中的党员干部进行教育和监督，由党组织通过特定机构负责对公务员的部分管理事务，以全面、切实加强党的领导。公务员要自觉接受党的领导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，这是我国公务员制度最鲜明的特色。

（2）从公务员范围的界定来看，它不仅包括行政机关的工作人员，而且也包括中国共产党机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关和民主党派机关的工作人员。这种范围界定充分体现了我国现行政治制度的基本特点，因为中国共产党机关、人大机关、政协机关、各民主党派机关同行政机关、审判机关、检察机关一样，都是我国政治制度中不可缺少的主体，其工作人员也都履行管理国家事务和社会公共事务的职能。结合现实来看，这种规定反映了中国干部人事管理的历史传统和现实情况，既有利于加强对机关干部队伍的统一领导和保持机关干部队伍的整体性，也有利于干部在不同机关之间进行交流。把这些机关的工作人员纳入公务员管理是适当的、可行的，从保持机关工作人员的整体性和干部人事政策的统一性来考虑也是必要的。显然，这种界定与一些西方国家从“三权分立”的基本政治架构出发所规定的公务员范围，有着很大的不同。

（3）从对公务员队伍的宏观管理来看，体现为分类管理和统一领导的有机结合。分类管理是科学管理的必然要求。我国公务员制度的建立，本身是对干部队伍实行分类管理的结果，而公务员法又对公务员队伍实行了更加细化的分类，进一步把公务员划分为领导成员和非领导成员这两个组成部分，划分为综合管理、专业技术和行政执法三大类别，实行选任制、委任制和聘任制三种任用方式。在坚持分类管理的同时，我国公务员法还强调坚持党对公务员队伍的统一领导，而没有像一些西方国家那样，实行“两官分途”。这是因为，我国公务员无论职务高低，其工作性质都是一致的，都必须对人民负责、受人民监督；无论哪一类公务员，都是党的干部队伍的重要组成部分，适用于干部管理的基本原则和方法；各类公务员之间可以通过调任、转任等方式进行有序的流动，不存在什么障碍。坚持统一领导下的分类管理，是贯彻党的干部路线和方针、坚持党管干部原则的重要体现和有力保障，是我国公务员制度的又一个重要特色。

（4）从公务员的选拔任用来看，体现为公开、平等、竞争、择优的机制。优秀人才难以脱颖而出和用人问题上的不正之风难以完全避免，这是我国干部人事工作长期面临的两大难题。为此，《公务员法》把考试录用、公开选拔、竞争上岗和部分职位聘任等体现社会主义市场经济发展要求的改革措施用法律形式规范下来，特别是在对公务员实行委任制的同时，对部分职位实行聘任制，这是公务员队伍建设和管理引入市场机制的进一步深化，有利于发挥聘任制吸引多样化人才和用人开放灵活的长处，有利于改善公务员队伍的结构，提高公务员队伍的整体素质和专业化水平，达到增强活力、提高效率、降低成本、确保机关协调运行的目的。在坚持党管干部原则的前提下，改进党管干部方法，在人才选拔、录用、管理等环节中引入市场机制，也是我国公务员制度的一个重要特色。

（5）从对公务员的管理监督来看，体现为实行监督约束和激励保障并重。长期以来，在我国干部人事管理中，监督约束不够与激励保障不足同时并存。《公务员法》针对这些问题，既规定了公务员的条件、义务和纪律，充分体现了对公务员的严格要求、严格管理和严格监督；同时，又强调要建立全国统一的职务与级别相结合的基本工资制度，建立公务员工资的正常增长机制，实施地区附加津贴制度、完善艰苦边远地区津贴制度和岗位津贴制度，强调任何机关不得违反规定擅自提高或者降低公务员工资、保险、福利待遇，不得扣减或者拖欠公务员工资，这些又都充分体现了我们党以人为本的执政理念，体现了“事业留人、感情留人、待遇留人”的要求，必将有力地调动广大公务员的积极性、主动性和创造性。

总之，我国公务员制度建设的目标在于，以加强和改善党的领导为保证，以建设优秀人才密集、善于治国理政的高素质专业化公务员队伍为目标，以制度创新为动力，建立充满生机与活力的科学化、民主化、制度化的中国特色公务员制度。