第三节 公务员制度研究的内容、方法与意义

就公共行政学研究而言，大多数成果得益于对西方发达国家理论的引进与适用，公务员制度研究也不例外。目前，国内对公务员制度进行系统研究的成果尚不多见，涉及该方面的相关成果大多是公务员制度的条文释义，内容比较单调，分析视角比较褊狭。

一、公务员制度研究的内容

本书从比较研究、制度阐释、生态分析等多种途径来探讨公务员制度的理论与实践，同时，基于我国《公务员法》颁布实施的背景，对于公务员制度的具体运行机制与制度安排作出全面、系统的分析，旨在构建中国公务员制度建设的理论框架和制度基础。全书由上篇（理论基础篇）和下篇（制度安排篇）构成。上篇主要从历史发展、比较研究等视角对于公务员制度运行的基本理论进行分析与比较，包括公务员制度的含义，公务员制度的历史起源、发展及其基本价值，分类管理原则，管理体制和管理机构，公务员制度运行机制以及公务员制度的现代发展与改革趋势等内容，从而真正理解公务员制度的精神内涵、价值特征及其运行途径，全面梳理公务员制度的起源、发展、变革等脉络，领会公务员制度的理论基础、制度功能与运行实践等基本内容，为理解公务员制度中各种单项制度做好铺垫。

下篇则主要从实践层面对于公务员制度各单项制度的概念内涵、制度设计、运行实践与改革趋势等方面进行深入剖析。重点在于围绕其如何实现公务员制度的价值，对各单项制度运行的原则、方式、方法、手段、程序等方面进行了全面的分析，并对我国公务员制度的发展与改革等提出了思考与展望。这些单项制度主要包括考试录用制度，培训制度，考核制度，升降与任免制度，工资、福利及保险制度，交流与回避制度，辞职、辞退与退休制度，申诉、控告与仲裁制度等。

为了更生动、真实地展示公务员制度的价值内涵，本书在每一章末都增加了阅读材料，其中所包含的理论分析或案例素材，是公务员制度真实运行的概括或写照。理论与实践相结合，可以加深读者对相关概念和原理的理解与掌握。此外，本书还特意附有《中华人民共和国公务员法》，以有助于读者从法律层面来理解公务员制度运行的立法框架、制度设计等相关内容。

二、公务员制度研究的方法

公务员制度属于综合性研究范畴，涉及政治学、行政学、人事管理学、社会学、组织行为学等多种学科，这决定了公务员制度研究必然采取多种研究方法和研究途经。在一定意义上说，方法重于内容。以方法为主，以内容为实，则可执简驭繁，达到事半功倍之效果。纵观我国目前公务员制度研究，其现状表现为：静态描述者多，动态分析者少；对公务员制度本身的研究多，对制度生态的研究少；对公务员制度的单项制度研究多，全面、系统的研究少，这些都说明有必要探讨多种研究方法在公务员制度学习中的应用。因此，研究公务员制度，必须注重以下几种方法的运用。

（1）比较研究法。运用比较的方法，对各国公务员制度进行研究，属于公共行政学、人事管理学与国际政治学等交叉研究范围。比较研究各国公务员制度，探讨公务员制度的一般规律、原理，可以为中国公务员制度的实施与完善提供间接的经验与理论依据。通过比较各国政府传统、体制背景和人文环境等方面的异同，分析各国公务员制度改革的制度设计、战略选择和实现路径，取人之长，补己之短，最终分析中国公务员制度改革在运作机制、过程等方面与其他国家的不同之处，推导出中国公共行政改革的制度架构、价值体系和模式选择。

（2）生态研究法。无论是在理论还是在实践中，都无法忽视基于传统、体制等背景因素所导致的国家行政实践的多样性问题，也不能忽视新公共管理等现代理论思潮对公务员制度所带来的挑战。因此，同其他任何制度一样，公务员制度的发展也受着多种环境变量的影响。正如有学者所指出的那样，“各国公务员制度的生长点是各国的经济、政治、文化的社会生态环境”。对于公务员制度的研究并不能仅局限于公务员制度本身的研究，只有对其赖以生存及运行的制度生态环境进行深层次的分析，才能真正反映公务员制度改革的整体性与系统性。

（3）案例研究法。通过剖析真实、客观的事件，对其过程、行为及其影响等进行系统分析与评价，总结出规律性，提炼指导公务员制度变革的原则和方法。公务员制度研究具有很强的实践性，案例研究法既有助于深化对公务员制度理论的理解，更有利于提高分析与解决问题的实际能力。与此相关，建立与之配套的案例库，也成为公务员制度研究的当务之急。

（4）历史研究法。从制度缘起、发展、变迁等历史层面对公务员制度进行研究，这也是公务员制度研究的基础工作。例如，对于科举制度、官僚政治、西方公务员制度起源等的研究，读史明志，从中找出具有某些普遍性的规律，以指导公务员制度的现实和未来的发展。公务员制度研究的大碍在于片段式研究，一叶障目，难窥公务员制度的全貌。因此，必须从行政传统、国内制度安排等历史文化因素入手，分析公务员制度运行的行政基础、组织形式、权力关系、政策风格和实践模式等。

三、公务员制度研究的意义

公务员制度研究的目的在于从具体的历史中抽象出普遍的真理认知，从抽象的理论中演绎出具体的应用原则，以服务于当代中国公务员制度改革与发展的实践。随着中国行政体制改革的进一步推进，公务员制度将处于持续的发展、完善过程，探索有中国特色的公务员制度建设，对实现公务员制度的价值将具有重要的意义。

第一，公务员制度研究有助于探索现代国家人事管理的基本规律和普遍趋势。研究公务员制度，就必须深刻把握那些对现代政府及其人事管理具有普遍意义的形式和内容，深入领会公务员制度的基本精神，全面认识公务员制度的价值内涵。其根本目的在于丰富和提高人们对公务员制度及其价值的科学认识，用科学的理论指导和推行行政制度的发展，增强和深化人们对我国发展公务员制度的必要性、可能性和必然性的理解，并在我国国家干部管理体制的改革与发展过程中，大胆引进、科学借鉴、积极消化在西方公务员制度中被实践证明是科学的管理机制和方法。

第二，公务员制度研究有助于提高公务员的基本素质和管理水平。现代公共行政的推行和服务型政府的构建，需要一支具有现代服务意识、掌握现代管理知识的专业化队伍去实现与完成。毕竟，“公共服务的质量被视为政府合法性的重要体现，而这在很大程度上是由公务员的素质及其行为方式所决定的”。从公务员制度所处的环境来看，一方面，以民主、效率和责任为核心的公共行政本身对公务员的素质提出了更高的要求；另一方面，经济全球化、现代信息通讯技术等环境变化也形成了对公务员现有知识和技能水平的强大压力。加强公务员制度的学习和研究，是增强公务员现代管理和服务意识，提高其基本素质和管理水平的重要途径。

第三，公务员制度研究有助于借鉴国外公务员制度的先进理论和实践。公务员制度是一个“舶来品”，西方国家积累了公务员制度发展的丰富经验，对公务员制度进行比较研究将提供一种借鉴与启示，使人们能以不同国家的公务员制度为参照系，来了解我国政府人事制度中某些问题的症结之所在，以及寻求可能解决问题的方法与手段。当然，任何国家人事制度的成功经验及其发展动向，并不意味着必然适用于其他国家。各国公务员制度的成功经验都是在特定的政治、经济和文化氛围中发展与改革的产物，只有结合更大范围的国际比较研究才能深入理解公务员制度的本质。借鉴并非抄袭、模仿，而仅仅是从各国特殊背景中了解其公务员制度的特色及其成功或失败的原因，以更全面、深入地认识和改革我国公务员制度。

第四，公务员制度研究有助于理解政治和行政体制改革的重要性和必要性。从本质上来看，公务员制度改革将折射出政治和行政体制改革的本质。尤其是从国家人事制度最终受制于国家政治制度的层面，来充分认识公务员制度的政治功能和阶级性质，更能使人们坚信，现代公务员制度的建设和发展将有助于加强中国共产党的领导地位，也有助于提高社会主义国家政府的行政效率，最终有利于推进有中国特色的社会主义建设事业的发展。

总之，在我国当前改革开放和现代化建设事业中，加强公务员制度研究具有重要的现实意义。要建立有中国特色的公务员制度，使人事行政、政府管理走向科学化、规范化，必须立足于我国的基本国情，“洋为中用、古为今用”，“取其精华、去其糟粕”，以促进我国实施和完善公务员制度，进一步实现政府科学管理的预期目标。