三、非政府公共部门兴起的原因、理论基础及其职能优势

（一）非政府公共部门兴起的原因

非政府公共部门作为介于政府和市场之间的组织体系，为什么能得以兴起并在全球范围内快速发展呢？究其原因主要有以下几点。

1．历史渊源

非政府公共部门的兴起有其历史渊源。众所周知，在美国及其其他一些国家，社会的形成早于国家的形成。人们在处理共同面对的问题时就是通过先于国家形成的社区来解决的。而且人们渐渐发现，不同社区之间联合而成的志愿组织来做这些事情更有益处，于是产生了志愿防火组织、学校、慈善机构等其他组织。由于害怕君主制和官僚主义的沉渣再次泛起，因此即便是政府成立之后，人们仍愿意继续利用这些组织来处理共同面对的问题，直到人们认为政府的帮助是必要的。在我国宋代也有“合会”、“义仓”、“义社”等各种互助性、慈善性的组织。这些组织还经常协助政府完成其使命。以各种基金会为例，它就是拥有自己的主要资金来源，并有董事会和管理机构，旨在促进社会、教育、慈善和其他公益事业的非政府公共部门。

2．法律基础

非政府公共部门的兴起不仅有其历史渊源，还有其法律基础。在某种意义上说，非政府公共部门的发展是以公民权利的发展为基础的。由于国际法和各国的宪法都规定了公民的结社自由，因此各国政府也都通过立法赋予非政府公共部门合法身份。1948年《世界人权宣言》的第19条和20条规定了保护公民个人“和平集会和结社”以及“自由发表意见和观点”的权利，并且明确规定，除非为了维护国家安全或道德以及他人的自由和权利所必须，对这项权利的行使不得限制。虽然此宣言是一个不具有普遍约束力的条约，但它对非政府公共部门的发展产生了很大影响。1996年，《公民权利和社会权利国际公约》（这是一个具有普遍约束力的多边条约，至少已有135个国家加入）要求其成员国要确保其通过立法认可并保护公约中的各项权利。只有当法律规定了某项权利限制（诸如对结社自由等权利），并且只有当这种限制在一个民主政治的社会中成为必要，能为国家安全、公共安全、公共道德、公共健康以及他人的权利和自由中的合法利益服务时，成员国才能对其权利加以限制。另外，几乎所有国家的宪法都有保障公民结社自由的内容。尽管这种保障伴有一定的限制，但它已经为非政府公共部门的存在和发展提供了法律基础。

3．“失灵”的问题

同历史渊源和法律基础相比，“市场失灵”和“政府失灵”所带来的问题是非政府公共部门兴起和迅速发展的最重要原因。市场在分配个人消费物品时是有效的，但它在配置那些普遍需要的公共物品时，则常常显得无能为力。因为这些公共物品一旦生产出来，人们就完全有可能在不付任何代价的情况下，享受通过他人的“捐献”而提供的公共物品和服务。这种现象在经济学上被称作“免费搭车”。“免费搭车”的结果就是戴维·休谟所说的“公共的悲剧”的出现。

市场机制的作用在公共物品和服务上的失灵，使得政府介入该领域成为必要。但是政府在公共物品的提供上是否完全胜任呢？我们再以教育这一公共物品（经济学家把它称之为准公共物品）为例来给出答案。教育是绝大多数人都需要的。但是，对于教育这样的公共物品，有些人可能认为至少应受大学教育，另外一些人则认为高中教育足矣；即使他们在受教育年份上意见一致，不同的人对教育的质量的要求也会有所不同。于是，作为公共利益的代表者——政府就会做出反映“中间选民”的选择。其结果是，一部分人对公共物品的过度需求得不到满足，另一部分人的特殊需求也得不到满足。这样的结果不能不说是“公正的遗憾”。

4．社会多元化

非政府公共部门得以兴起的第四个原因就是社会多元化。它具有多层含义。从客观上讲，一个社会必然会存在着不同的阶级、阶层、职业群体、民族以及不同的信仰。从主观上说，人们经常具有不同的意志、兴趣和不同层次的需要，这些不同的意志、兴趣和不同层次的需要会表现为不同的态度、行为和关注热点。例如，经济和政治精英可能更关心民主，中产阶级可能产生扶贫的动机，女企业家可能72更关心农村贫困妇女并且力图帮助她们，知识分子则可能想组织起来保护日益恶化的自然环境等。社会成员主观和客观上的多元需求需要相应的表达渠道，这就为非政府公共部门的兴起创造了条件。

（二）非政府公共部门的理论基础

非政府公共部门之所以在全球兴起并迅速发展，除了因为客观时代背景和社会原因外，还有其深刻的思想基础。对非政府公共部门的兴起和发展有较大影响的理论主要有以下几种。

1．市场失灵/政府失灵理论

市场失灵/政府失灵理论认为，公共物品和服务指的是这样的物品和服务，即“每个人消费这种物品或服务不会导致他人对该种物品和服务消费的减少。”同私人消费品相比，公共物品和服务具有两个特性：即效用的不可分割性和受益的非排他性。这两个特性使得花钱买这种物品的人无法阻止不花钱的人享受同样的好处。比如国防、灯塔、道路、桥梁、环境保护等就是这样的例子。该理论还认为，在公共物品和服务的提供上之所以有“公共的悲剧”的产生，是因为“市场无法通过供求双方的力量为这种不可分割性和非排他性的公共物品求得一种“价格上的均衡”。要避免这种“公共的悲剧”的发生，非市场机制就应该介入该领域。面对“免费搭车者”，政府通常采取的措施就是用强制性的融资方式来解决公共物品或服务的提供问题了，即政府通过税收的征收与分配这种方式来实现公共物品或服务的供给。然而，在这一过程中还是留下了“公正的遗憾”。原因是，客观上，政府政策的一致性无法适应公众在公共物品的偏好上存在的较大差异；主观上，无论他们多么努力，政府官员不可能有能力预测公民需要什么样的公共物品或服务（实际上，他们也不可能以一种完全尽职尽责的方式去满足公众的这些需求）。

2．公共选择理论

如果说市场失灵/政府失灵理论从制度选择的角度为非政府公共部门提供理论支持的话，那么公共选择理论就是通过对政府决策过程的经济分析，来论证由非政府公共部门提供公共物品和服务的可能性和必要性。该理论的基本特点是以“经济人”的假定为分析武器，探讨在政治领域中经济人行为怎样决定和支配集体行为，特别是对政府行为的集体选择所起到的制约作用。在公共选择领域中做出决定的人和其他人没什么差别，既不更好，也不更坏，这些人一样会犯错误。尤其是当政府部门中的“经济人”在若干取舍面前进行选择时，他们将更愿意选择那种能为自己带来好处的方法。正是基于以上分析，公共选择理论认为政府存在普遍的失败，并提出了自己独特的解决问题的方式，即通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定来解决政府所面临的危机。他们认为公共服务既可以由政府来提供，也可以由社会来提供；应该打破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间、在公私之间形成竞争；应当给予公众对公共服务进行选择的机会，即“用脚投票”的机会。

3．委托代理理论

委托代理理论是微观信息经济学的重要基础之一，它主要研究非对称信息条件下市场参加者的经济关系——委托代理关系，以及委托代理关系的激励——约束机制问题。该理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人与代理人双方发生交易的“合同”或协议关系。依据合同条款，代理人代表委托人完成各种任务，而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给代理人报酬。委托代理双方都具有理性行为，都追求自我利益和效用的最大化，都面临着市场的不确定性和风险，以及之间存在着信息非对称，从而构成了委托代理关系的基本特征。该理论认为，“委托代理关系一旦确立，委托代理问题（失灵）——代理人的目标同委托人（公共）目标发生偏离就可能会层出不穷。”因此，在委托代理关系中，委托人为了使代理人在其不能观察的行为中采取与其自身利益最大化的目标相一致的行为，而需要设计一种能够达到委托人目的，且代理人愿意接受的合同契约。在此意义上，委托代理理论最关注的是代理人的选择以及对代理人的激励。最初，委托代理理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但“当人们把目光转向公共领域时，却发现这种委托代理理论随处可见。”

4．交易成本理论

交易成本理论是现代经济学中的一个重要分支，是新制度经济学诞生的标志。它通过分析交易成本产生和增大的原因，证明了交易成本增大是市场经济的属性，进而论证了市场机制失灵的可能性以及企业（组织）存在的根源。该理论认为，企业（组织）之所以存在，是因为交易成本。交易成本就是交易过程中发生的费用，它包括在交易前了解有关市场行情和状况、谈判协商与达成合同以及实施与监督合同的费用等。导致交易费用增大的原因包括人的理性有限，机会主义的存在，不确定性以及厂商数目少等。人们之所以选择企业的形式，以组织代替市场，是因为利用价格机制是有成本的，利用企业这种组织可以节约交易费用。该理论还认为，交易成本会对企业的组织形式和行为模式产生影响。从更广泛的角度讲，交易存在不同的类型，而且，交易的方式和复杂程度不同，则交易发生的费用也有所不同。“如果引入新的交易方式或建立某种组织可以成功地节约交易费用，那么新的制度和组织就会诞生。”非政府公共部门的诞生也是这样的道理。

5．志愿失灵理论

正如市场失灵和政府失灵一样，非政府公共部门也有其自身的局限性，使之无法单靠自己的力量推进慈善和公益事业的发展。这种局限性可以被称作“志愿失灵”。这种“志愿失灵”最突出的表现是慈善和公益活动所需要的开支与非政府公共部门能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口，因此有的学者称之为慈善不足。在世界各国，志愿捐款通常只占非政府公共部门开支的很小一部分。志愿失灵还包括以下三个方面：一是慈善活动的狭隘性，志愿组织活动的受益对象往往只是某些特定的社会群体，如特定地域的居民、特定的年龄层、特定的性别、特定的疾病患者等。二是慈善组织的家长作风，理论上志愿组织的活动要靠志愿人员的支持，但实际上那些掌握志愿组织经济命脉的人对如何使用资源有很大发言权。他们所作的决定既不必征求受惠人的意见，也不必对社会大众负责。因此，富人偏好的服务（如高雅艺术）往往得到优先考虑，而穷人渴望的基本服务却难以排上议事日程。这显然是不合理的。三是慈善组织的业余性，对穷人、精神病患者等救助对象的照顾主要是由好心的业余工作者来承担的。随着社会学、医学和心理学等方面的进展，这种传统的做法逐渐被扬弃。人们现在意识到这些社会问题也需要具备专业知识的专业人士来处理。但是，由于志愿组织强调义务工作，且往往不能提供有竞争性的工资，因此很难吸引专业人士加盟。这无疑影响了其活动的效率。志愿失灵理论为非政府公共部门同政府开展合作奠定了理论基础。

（三）非政府公共部门的职能优势

相对于政府组织而言，非政府公共部门在职能方面有以下几个方面的优势。

1．创新能力强

非政府公共部门在创新方面有着突出的优势。这种创新的优势既表现在新技术和新的生产方式的创新，如引用和推广新的适用的技术，发展新技能，使需要技能的人能够有效地运用这些技术，采用新的生产方法；也表现在新的社会组织方式的创新，如提高特殊群体的觉悟，促使他们组织起来，建立组织，通过合作的努力去积极参与同他们的切身利益攸关的各项事业和决策过程。非政府公共部门具有创造联系的能力，这些联系有的是正式的，多数则是非正式的，从而建立新的伙伴关系。非政府公共部门可推动人们去发挥制度的适应性和创造性，并可向不适当的组织制度提出挑战。例如，“印度非政府公共部门在创新方面有不少突出表现。印度的社区初级保健体系，无烟炉的使用和推广，卫生厕所的发明和推广等都是由非政府公共部门主持实施而实现的。”非政府公共部门在促进国际新制度的建设方面也发挥着重要作用，如它们参与国际新制度的创议、协商和决策过程，还在国际场所对各国政府进行监督，促使各国政府承诺、遵守国际组织所制定的规则。

2．弥补“公正的遗憾”

非政府公共部门的最大优势是最大限度地弥补“政府失灵”留下的“公正的遗憾”。相对于政府而言，非政府公共部门更能接近社会基层中易受损害（或忽视）的群体，促使这些成员参与同他们切身利益有关的决策和资源分配。非政府公共部门有能力深入社会基层，如农村和城镇社区，特别是在政府与国外援助机构都难以达到的边远贫困地区，非政府公共部门尤其能表现出自己的优势。非政府公共部门可以吸收穷人参与发展项目，因此，它具有同社会基层和偏远地区的贫穷民众保持密切联系的能力。总之，非政府公共部门能够通过对筹集到的大量的社会资金的重新分配（依其目标），使资金、技术、智力形成从城市向农村、从高层阶层向低社会阶层、从发达地区向不发达地区甚至从发达国家向不发达国家的流动来最大限度地实现公平，以弥补“公正的遗憾”。

3．风险承受能力强

在许多国家，由于受当地的历史、传统、文化以及政治等条件的影响和限制，许多活动很难由政府直接开展。相对于政府而言，非政府公共部门则有更大的优势。因为作为民间团体，非政府公共部门便于从事一些带有风险的、前景不明确的活动，在取得成功的经验之后，其方法可以为政府、企业和政府间国际组织采纳和推广。例如，在印度，由政府主持的计划生育事业曾受到很强烈的抵制，甚至导致剧烈的政治动荡，而在政府支持下由民间组织为主开展的计划生育宣传活动则成效显著。

4．便于社会沟通

非政府公共部门在公共生活中扮演着重要角色。它是沟通政府同基层民众的重要桥梁。通常情况下，非政府公共部门既能深入到社会基层的民众中间，又能同政府保持较密切的关系。它可以宣传和普及国家的法律和政策，教育和动员民众，使他们认识自己的权利和义务；同时，又可作为传达民情的渠道，反映民众的愿望和意见，去影响政府政策和计划以使其更适合民众的需要。非政府公共部门还可以作为一条重要的纽带，在其所服务的社会基层民众同企业、学术界、新闻媒介以及社会公众之间发挥着沟通作用。在国际上，非政府公共部门可以发挥更为广泛的沟通作用。非政府公共部门是具有国际性的组织体系。在非政府公共部门的国际联系中，各非政府公共部门之间互通信息，进行协商与合作。

5．适应性和灵活性强

非政府公共部门在组织体制、组织结构以及活动方式上有很大的弹性，便于根据不同地区、不同领域的条件变化及时做出调整，因此，具有很强的适应性。非政府公共部门的政治性不强，官僚化程度低，便于去做政府不方便去做的事情。在许多方面，非政府公共部门比国家具有更大的灵活性和适应性，更便于调整其组织结构、工作方式以适应各种各样的地域和人群的需要。非政府公共部门活动的反应较快，随后采取的行动也较为迅捷。非政府公共部门比政府具有较大的灵活性，它可以将其他地方先进的技术引进来，并进行适当选择，使其同本地区各方面条件相协调。非政府公共部门还会对民众的需求做出及时的有创意的反应。