二、市场经济中的政府职能

关于政府职能问题，历来有着广泛的争论。而且事实上，随着社会经济的不断发展和变化，政府的角色也在不断地发展变化。

（一）政府角色的演变

在西方社会的发展过程中，特别是从18世纪后期开始，政府的角色演变经历了三个不同的阶段。从自由放任社会到福利国家的出现再到20世纪70年代以来新古典主义的兴起，人们对政府的角色有着不同的认识。

1．自由放任主义

自由放任时期是资本主义发展史上的成长时期。在这一时期，自由市场经济取代了自然经济，社会生产力得到了迅猛发展。与此相适应，人们对政府的职能也有了新的认识。政府除了在保卫国家安全、建立法律秩序以及提供少量的公共基础设施等方面应当履行其职责外，亚当·斯密认为，政府的适当角色就是尽可能远离经济生活，因为市场机制自身比政府干预能产生更好的整体效果。可见，亚当·斯密认为越小的政府越是好政府。时至今日亚当·斯密的理论仍持续产生重要的影响，当前新古典主义和自由主义经济学家都以他的理论作为重要的理论来源。

2．国家干预主义

19世纪80年代起，福利国家开始出现。当时，试图重新将政治置于经济之上，强烈反对自由放任的经济体系，主张扩大福利政策。到20世纪30年代凯恩斯主义出现时，政府已可以在稳定社会和缓解社会问题等方面扮演重要的角色。这一时期，西方各国的政府职能发生了如下变化：一是政府职能大大扩张，从摇篮到坟墓的比喻形象地说明政府获得了广泛的作用范围；二是为了维持必要的政治和法律秩序，政府的政治统治职能普遍得到加强；三是在经济和社会方面，鉴于无法回避的各种经济和社会危机，各国也开始采取了积极干预措施。

3．新古典主义

20世纪70年代以后，新古典主义学说占据了主导地位。该理论认为，市场力量的角色应最大化，市场是有效并且能够自我调节的，能够由市场提供的商品和服务就应该由市场提供；相反，政府角色应最小化，因为政府对市场自我调节机制的干预从其本身来说是无效的。因此，他们主张缩小政府规模、限制政府作用，并且要重视市场的作用。此后在西方各国先后兴起的方兴未艾的政府改革运动，又进一步强化了新古典主义在各种学派当中的影响和地位。

政府角色在上述三个时期中时盛时衰。当前有关政府角色的争论依然没有停止，双方各执一词。一方极力主张维持公共部门的地位，至少在他们所看重的福利国家的计划和相关领域内应该如此；而另一方则提倡要让公共活动回归私营部门。但目前不断扩展公共部门触角的观点已不复流行了。根据20世纪90年代的一些关于“最小化政府”的试验来看，一个关于政府角色的实效主义的新时代正在萌发。人们不再单纯地坚持最好的政府应该是规模减至最小的政府，而是把政府看作一个重要的、强有力的机构，它可以扮演扶助私营部门的角色，而不是作为私营部门的竞争对手而存在。

（二）市场经济中政府的基本职能

一般地说，在市场经济条件下，政府的基本角色或职能主要有以下几个方面。

1．提供经济运行的基础框架

政府为现代市场体系的正常运转提供所必需的制度、规则和安排。包括对财产权的确认和保护，合同的执行，为货币、度量衡、公司章程、破产、专利、版权提供标准，以及维护法律、秩序和关税体制。现代经济社会也是政治社会，离开政治体制为其制定的游戏规则和经济生活的框架，经济体制根本无法运行。合同具有法律约束力是由于政府为其制定法律并最终由国家强制力予以保障。可能除了关税制度以外，人们对于将以上几项作为政府的职能似乎并无异议，因为关税是出于保护本国产业而向某类进口商品征收额外的追加款项，但这种做法是否为明智之举，是否具有经济上的正当性，而自由贸易是否将会更为有利，这些问题目前都尚待解决。

2．提供各种公共商品和服务

有些有益于社会整体的公共商品对个人而言却很难根据其使用的数量而付费。一旦将它提供给某个人，就等于是向整个社会提供。这些商品包括国防、道路和桥梁、航行救援、防洪、清理下水道、交通管理系统以及其他基础设施。许多项目因其应用的广泛性、不可分割性以及非排他性而被界定为公共商品。但政府干预并不意味着政府直接供应。这些项目可由私营部门提供，但由政府来设计一套行政体系来征收养路费、过桥费和航运费等。

3．协调和解决团体冲突

政府得以存在的一个基本原因在于解决或消除社会中的各种冲突，以维护正义、秩序和稳定。无论在何种社会，社会冲突都不可避免。而且不管冲突的原因如何，政府都应致力于冲突的解决。例如，政府在经济上可以采取保护弱者，抑制强者的行动；同时，政府亦可试图通过制定儿童劳动法、最低工资法和劳工补偿计划等以平等取代剥削。

4．维护竞争

竞争在私营部门并不总能持续进行，因此经常需要政府干预以确保竞争的真正实现。离开政府的控制，自由企业制度的优越性将无从体现。不受限制的竞争可能反而会导致对竞争的破坏，而竞争者也完全可能会由于合并或串谋而结束竞争。如果缺乏适度的管制，一些公司会对其他企业进入该产业进行限制，并自行制定商品价格。企业抱怨政府干预过多实际上是一个悖论，政府的行为——包括制定证券交易法、公司法、公平交易与价格仲裁法、反垄断法和消费者保护法——对维护和增进私营部门的竞争是必不可少的。

5．保护自然资源

我们不能仅依赖于竞争性力量来防止资源浪费、保护自然环境并确保后代的利益不致受损。市场活动对环境造成的破坏是外部性和市场失灵的例证。只有政府才能缓解这种对环境的破坏。如汽车对环境造成污染的例子。政府的行动是制定某些管制性标准，具体包括：为汽车和卡车制定规则、设定污染指标、禁止机动车辆在某些区域内行驶，以及对不符合一系列标准的车辆进行年检等。而这些行为的实施则是以政府的强制性权力为基础的。

6．为个人提供获得商品和服务的最低条件

市场运作有时会导致某些残酷的或社会难以接受的结果，如贫困、失业以及营养不良等——这是对人们的影响而言的，而有一部分人则会由于疾病、年迈、没有文化或其他某些原因而被排除在市场经济之外。除了最极端的经济理性主义者之外，所有人都一致认为减少贫困是政府的合理职能，但在政府扶持的程度、总体成本，以及可能存在社会成本的某些特殊计划等问题上却常常难以达成一致。尽管人们对某些具体的福利项目有很大的争议，但一般仍将减少贫困和提供社会福祉看作是政府的合理角色。

7．保持宏观经济的稳定

市场经济虽然可以在微观层次有效地调节供求关系，但在保持国民经济的平稳运行的宏观方面，它就显得力不从心了。这就需要公共部门尤其是政府直接调控。政府可以通过制定财政预算、货币政策以及对工资和物价的调控等政府行为予以缓和。虽然政府行为并不完善，甚至有时是错误的，但社会依然认为政府必须对国家经济负责，而且社会还普遍对政府抱有期望，认为它应该并试图解决任何问题。

上述的几项职能尤其具有普遍性，并适用于绝大多数的国家。其中有些职能源于市场失灵的存在，如提供商品、保护环境，但也有些职能则与市场失灵无关。