序

公共管理学作为一个新学科，其生长的背景是人类进入了一个新的时代。目前公共管理学著作还不是很多。最近，我的校友苏保忠先生主编了《公共管理学》，即将在北京大学出版社出版，这在公共管理学界还是一件比较领先的事情，值得庆贺。他嘱我写序，本欲婉辞，但亦想借机写一些感想，便应承了下来。

公共管理学是政府改革的产物。在我国，公共管理概念的提出，是伴随政府职能从经济管理为主转变为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务而产生的。学习和研究公共管理学，重点就是学习和研究政府新的职能配置，及与职能相应的组织结构、工作方式等。当然，公共管理还包括非政府的公共组织。

作为公共管理主体的政府，其首要职能是宏观调控。即运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外经济贸易和区域经济合作，实现经济增长、增加就业，稳定物价和国际收支平衡。我们以往在政府推动经济发展方面存在着三个“过分”，一是过分关注经济增长，不太注意经济结构和区域协调；二是过分依靠事前控制，不太重视事中和事后的跟踪；三是过分依赖行政手段，发挥经济和法律的作用不够。

作为发展中国家，运用政府驱动经济，通过经济调节手段，直接促进经济发展，是一种必然选择的发展模式。但问题在于要把握好“度”，运用好“杠杆”，着眼于“高起点”。

政府直接推动经济的“度”设在哪里？一个是政府财力。有的地方经济贫困，却盖起豪华办公楼、修建大广场、宽马路。有的地方办各类劳民伤财的“节”、“招商引资”活动，连本都赚不回来。另一个是为市场经济的发育留足空间。就是说，在运用“看得见的手”时，要想到不能因此而遏止了“看不见的手”的作用。

所谓把握好“杠杆”，是指要把政府行为和财政资金用在刀刃上，用在调动民力、启动民间资本的“力点”上，起到四两拨千斤的作用。

所谓“高起点”，一是要正确把握“促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”这四大宏观调控目标，对社会总需求和总供给进行总量调控，并促进经济结构调整和优化，保持经济持续快速健康发展。二是要积极推进生产、流通、消费和分配各个环节良好循环，大力发展“三大经济”，即生态经济、知识经济和循环经济。三是要着眼于经济全球化大背景，更多地进入世界贸易市场。过去我们讲进入国内和国际两个市场，重点放在国内市场。现在我国已成为世界第四大贸易国，促进对外经贸，应该成为政府一项重要职能。四是要合理划分中央地方政府经济调节职能，宏观调控权主要应掌握在中央，给地方适当微调的权限。

作为公共管理主体的政府，必须履行市场监管职能。就是要创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩戒制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。在这方面，我们存在的主要问题是管理职能分割和监管力度不够。整合监管职能，一是要适当集中管理职权，解决“五龙治水”，“八个大盖帽管不住一个戴草帽的”，“十几个部门管不住一个网吧”等问题。二是某些监管职能实行上下联动、省级以下垂直管理。三是在城市推行联合执法工作。强化市场监管，就是要加大规范和整顿经济秩序的力度，严格执法，违法严纠，营造良好的投资环境和公平的市场环境。在市场经济条件下，政府对市场实施监管，要综合运用法律、经济和行政的手段，规范市场主体行为，维护正常的市场秩序和社会秩序。目前市场和社会管理面临的突出问题，是制假售假、偷税漏税、坑蒙拐骗、侵权盗版等扰乱正常经济社会秩序的行为屡禁不止，甚至在一些地方越演越烈，同时也是群众反映较为强烈的一个问题。解决的办法，除了政府加强监管、严格执法、依法查处等人们较为熟悉的方法之外，还可以借鉴发达市场经济国家普遍采用的方法——加大违法违规行为的经济和社会成本，使违法违规行为的预期成本高于预期收益，得不偿失，形成自我约束机制。例如：建立社会信用制度，一旦违法违规，不仅要受到罚款、停业等行政处罚，而且纳入信用记录体系，在从业就业、贷款投资等方面处处受到制约；将严重违规或屡次违规部门和个人公布于众，信誉扫地；通过提高信用标准要求、支付额外保证金等方式，使有违法违规不良记录的部门和个人付出更高的成本，抬高其就业从业门槛。

作为公共管理主体的政府，必须加强社会管理职能。就是要完善社会管理政策和法律、法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织的健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。在社会管理方面，现在存在的问题错综复杂。战后，世界经济繁荣，但社会问题层出不穷。贫困、就业、冲突已经成为全球性社会问题，各国政府都把社会管理放在突出位置。主要表现在以下方面：（1）贫困问题。全球有10亿以上人口仍然生活在贫困之中，大约有5.5亿人每晚忍饥就寝，有15亿以上的人享受不到清洁的饮水和卫生条件。与物质贫困相关的是精神贫困问题，全球有5亿儿童连初等教育都享受不到，还有大约10亿人仍处于文盲状态。（2）贫富差距问题。占世界人口40%的人靠世界总收入的3.3%的份额为生，占世界10%的人口却拥有世界上大部分的国民生产总值。（3）生态问题。如：温室效应，森林植被遭滥伐，臭氧层破坏，物种快速减少等。（4）犯罪问题。国际贩毒，国际恐怖主义，国际走私。（5）人口与失业问题。全球公开失业人口1.2亿人，潜在失业人口7亿人口。（6）宗教与种族冲突问题。正因如此，1995年春天在丹麦首都哥本哈根，联合国召开了有史以来首次社会发展世界首脑会议，三个议题：消除贫困，增加就业，促进社会融合。我国目前社会管理中亟待加强的领域有：（1）人口管理；（2）教育管理；（3）收入分配管理；（4）劳动就业与用工管理问题；（5）医疗卫生管理；（6）社会保障管理；（7）城镇发展管理（包括土地管理）;（8）社会秩序和治安管理；（9）突发事件应急管理。

作为公共管理主体的政府，公共服务是一项最基本的职能。政府公共服务，就是要完善公共政策，健全公共服务体系，努力提高公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。其重点，一是要增加由政府直接提供的基础性公共服务。政府职能转变的重点，是向全社会提供优质高效的公共服务。不仅要向社会提供更多更好的公共服务，也要注重政府服务提供方式。在市场经济条件下，政府履行公共服务职能，可以直接向社会提供，也可以与社会和市场共同提供。无论从理论上看，还是从许多国家实践经验看，基础性公共服务应当由政府直接提供。因此，对于基础性公共服务，如公共政策制定、公共安全保障、基础教育（特别是在农村）、环境保护、公共卫生、社会保障等，都应当由政府来直接提供，并在发展规划、财政预算、资源配置等方面予以保证，不能出现角色缺位。二是要加快非基础性公共服务的市场化步伐。如城市公用设施、公共交通、环卫服务、邮政和电信服务等，都可以开放市场，或降低市场准入，或公共部门引入市场竞争机制，提高服务效率和质量，降低政府行政成本。三是实行公共服务绩效管理。政府部门提供公共服务，极易低效率，且往往重投入轻效益。这就需要建立一套严格和系统的绩效评估制度。

作为公共管理主体的政府，要坚持以人为本的理念。我把以人为本概括为三句话，即“一切为了人，为了人的一切，为了一切人”。一切为了人——政府的唯一使命和全部工作就是代表人民利益，为人民服务。为了人的一切——不仅要满足人的低层次需要，而且要满足人的越来越丰富的多方面需要，包括物质与精神，社会与生态等。为了一切人——地不分东西，人不分贫富，都是宝贵的资源，都是政府服务的对象。当然，这是一个历史的范畴，每一时期，处在不同的发展阶段，有不同的目标模式。

公共管理学是在传统行政学、管理学基础上发展起来的，源于行政学又宽于行政学。在公共管理学今后的发展中，有必要吸取行政学的某些教训。如防止偏于引进型、过于概念化、囿于正统说等问题。我希望公共管理学一开始就保持良好的“竞争态势”，真正按照“百家争鸣”的原则，维护学术尊严，坚持独创性、原创性、开创性，逐渐形成并不断发展各具特色的中国公共管理学流派，走出一条“学派兴盛学科，学科成就学派”的新学科发展的新路子来。

是为序。

（中国行政管理学会副会长兼秘书长，研究员）

2004年9月16日