第二节 公共管理学的产生与发展

一、公共管理学在西方的兴起

公共管理学作为一门新兴学科，正式诞生于20世纪70年代的美国。导致公共管理学在西方产生的主要原因，一是学科发展的影响，二是深刻的时代背景。

（一）西方公共管理学产生的学科背景

公共管理学是一门跨管理学、政治学、经济学、政策学、社会学等多门学科的科学，但若要探究其起源，就不能不论及公共行政学，因为，公共管理学是在公共行政学的基础上发展起来的。

众所周知，从1887年威尔逊发表论文《行政之研究》之后，公共行政学便成为一门独立的学科。此后，古德诺的《政治与行政》、韦伯的《经济与社会》以及怀特的《行政学导论》等论著又纷纷出版，使得公共行政学又得到了进一步的丰富和发展。到今天，行政学已成为大学的重要专业和有关学科的必修课程，研究的机构也遍及全球。从公共行政学的发展看，“行政二分法”和“行政基本原则”构成了早期（20世纪40年代以前）的公共行政学研究的立足点，它既反映了早期公共行政学研究的理论成就，又充分暴露了其局限性。它采取静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的研究，忽视了对非政府组织的研究；割裂了行政与政治的关系，忽略了政治环境对公共行政产生的影响，缺乏对政治环境的研究和了解，更没有政治管理相关知识的研究和探讨。这些缺陷从20世纪40年代开始受到了严厉的批评。罗伯特·达尔（Robert A.Dahl）在其论著《公共行政学的三个问题》中，以政治学中的行为主义研究方法，从规范价值、人类行为以及社会环境三个方面入手，深刻阐释了传统公共行政学遇到的难题。达尔对传统公共行政学的批判，可谓是击中要害，但由于他的研究使得“公共行政向政治学回归”，所以，对于改进公共行政实务来说助益不多；此后，西蒙在《行政谚语》以及收入此文的《行政行为》一书中从管理学的角度对传统公共行政学进行了批判，他的观点被认为是“对公共行政学所做的直接而强有力的冲击”。但是，西蒙也未实现公共行政学“范式”的完全转换。到了20世纪60年代末，由沃多尔为代表的新公共行政学派回顾和检讨了传统公共行政学的发展历程，讨论了公共行政面临的问题，提出了新公共行政学（new public administration）的基本观点：强调好的管理、效率、经济和社会公平，认为民主和公平才是公共行政真正的价值规范基础，主张研究与社会环境、公众、政策、政府及其官员相关的问题，并要求采用新的研究方法。新公共行政学的出现是对传统公共行政学的批评的进一步发展，可以说是公共行政学的范式的一次改变，但由于它“缺乏概念上的连贯性，没有明确限定的宪法基础，没能生根立足，容易被反对者当作仅仅是一种情感的爆发而不予理睬”，所以，新公共行政学也未能最终取代传统的公共行政学而成为公共行政学的主导范式。

应当指出的是，尽管沃多尔、西蒙以及新公共行政学派等一批行政学者在对传统公共行政学的“审视”过程中都未能实现公共行政范式的变革，但他们所进行的理论研究、实证研究及范式变革，已经为公共管理学的兴起奠定了一定的理论基础。在这种背景下，伴随着20世纪70～80年代经济合作与发展组织（Organigation for Economic Cooperation and Development, OECD）国家的公共部门改革实践，在美国出现了一种由公共行政学、经济学、政策分析以及管理学等领域的学者发起的“公共管理”运动，它以解决政府和其他公共部门的管理问题为目标，通过融合各种相关学科的知识和方法，创立了一个公共管理的新知识框架。此后，克莱姆（Kraemer）、卡尔森（Garson）、奥托（Atto）、波兹曼（Barry Bozeman）、胡德（Hood）、休斯（Owen·E·Hughes）、法汉姆（Farnham）等一大批公共管理学者又都纷纷著书立说，从不同的角度，对公共管理的涵义、价值取向、研究的途径、管理的策略等内容进行了深刻的阐释，从而丰富和发展了公共管理学的知识体系。尽管公共管理学界目前还未形成一种“一致的理论立场”和被普遍接受的“公认的范式”，但这门新兴的学科在不断发展，已经成为一个客观的事实。

（二）西方公共管理学产生的社会背景

一门新学科的诞生，固然有赖于专家和学者们的辛勤劳动，但社会发展的需要才是其深刻的根源。这不仅是因为它推动了人们把研究的触角伸向科学的处女地，同时它还为新学科的产生提供了必要条件。公共管理学诞生于20世纪70～80年代的美国，是有其特定的社会背景的。公共管理学兴起的社会因素主要包括以下几个方面：

1．公共财政的压力

20世纪70年代以来，英、美等西方国家经济陷入了长达10年的“滞涨”困境，经济发展停滞不前，通货膨胀不断提高，政府的宏观调控难以奏效。一方面，“石油危机”加速了西方各国经济普遍衰退，公共财政收入减少；另一方面，社会福利政策的实施造成政府每年必须负担庞大的转移性财政支出，面临日益严重的财政危机。由此，引发了政治、经济的不稳定。在此背景下，通过政府改革以缓解公共财政压力，就自然成为各国政府亟需解决的重要问题。

2．国际竞争的压力

20世纪70～80年代以来，以信息技术、生物技术为代表的高新技术及产业得到迅猛发展，跨国公司、风险投资公司和机构投资者为主导的公司治理结构成为这一时期的主导经济组织形式，人类开始迈入全球化的市场经济时代。然而，“经济全球化”却给了在指挥和控制机器大工业社会方面最为标准、也很有效的“科层官僚制”迎头一击，科层官僚制的先天性不足与时代的不适应性日渐暴露出来了。“旧的、传统的行政模式已经不再起作用，并且被公认为正在失去作用”。面对“经济全球化”带来的压力，如何促进国内经济的发展，降低政府的施政成本，提升国际竞争能力，自然成为各国执政者面临的核心课题。“政府首先对此有所认识，并且开始对传统的某些最基本的信念提出挑战。”

3．公共物品品质的压力

第二次世界大战以后，受凯恩斯主义的影响，西方国家政府推行混合经济政策和福利国家政策，广泛介入社会经济生活，对社会和经济进行了大量的干预，其结果一方面是政府难以满足公众不断增长的对高质量公共服务的需求；另一方面，公共政策因现实社会中不同利益集团所持的权力资源和能力不均衡而常常丧失中立性。在此情况下，公众开始对政府丧失信心，希望能设计出一种新制度，保证公共政策、公共服务等公共物品的品质不断得到提升。

4．社会管理的压力

20世纪70年代以来，科学技术特别是信息技术的迅猛发展推动了人类社会的进步。同时，它对人类社会的发展也造成了许多不良的影响，引发了许多社会问题。例如，互联网（Internet）的迅速发展给人们的工作和生活带来诸多方便，同时，诸多的网络陷阱也令人防不胜防，网络道德面临着巨大的挑战；此外，社会治安问题、环境恶化问题、失业问题、交通问题、教育问题、公共卫生安全问题等接踵而至，令政府应接不暇，力不从心，政府的治理能力受到了前所未有的挑战。因此，改革政府的呼声，特别是缩减政府职能，让公共服务回归社会和市场的呼声越来越高。在此压力下，各国政府已经不得不采取改革措施，提高自身的社会治理能力。

从公共管理学的发展历程可以看出，公共管理学的产生、发展是同科学技术的发展和社会的进步紧密相联的。它应时代发展之需而生，又能对其他学科的优秀成果兼容并蓄，所以，尽管公共管理学的历史不长，但发展迅速，影响巨大，且意义深远。这种新型的社会治理方式将日益成熟，并推动着公共管理愈来愈走向科学化管理。