第三节 中国社会福利模式转型研究

一、中国社会福利模式转型研究

中国传统社会的福利模式是非常不系统的剩余式的福利模式，家庭和社区在人们日常福利需求的解决上发挥着主体作用，国家的责任主要体现在救济和救灾方面，其目标主要是维护社会稳定。新中国建立之后，中国构建起了一套基于单位制的、身份有别、城乡分立的社会福利体系。一些学者认为改革开放之前该时期的福利模式是低水平的普惠式的福利，但也有学者认为该时期的福利依然延续的是剩余式的模式。但是，多数学者都认为改革开放之前的福利模式是城乡二元分立的一种基于“单位”或“准单位”的保障模式，即“国家—单位”式的保障模式。彭华民认为中国社会福利体系是国家为本的，即社会福利服务于国家政权的建设重于满足人民的需要，于国家形势的稳定重于社会公平与发展。

改革开放以后，社会福利政策出现市场化、边缘化、“私营化”或“民营化”、弱化、社会化或多元化的改革特征，有学者将这些变化归纳为：“在价值上，从理想主义转向了实用主义；在政策目标上，从关注社会公平转向了关心经济效率；在社会福利的提供主体上，社会福利的主要提供者从国家或单位转向了个人和家庭；在社会福利提供的机制上，从国家计划转向了市场主导；在中央与地方关系上，从中央主导转向了地方各自为政。”但也有学者认为，简单地认为改革开放后，在社会领域出现普遍的国家退出是不恰当的，国家不仅加强了对经济的宏观干预，也增强了对社会问题的积极介入。

进入21世纪以来，特别是党的十六大后，社会政策开始进入一个全新的时期，政府在社会福利的政策制定、资金投入、人员培训等方面都出台了一系列的政策。许多学者认为原有剩余式的社会政策体系开始向适度普惠型、组合普惠型、大福利转变，而政府的社会福利责任也出现了回归、归位、适度扩大的特征。许多学者认为政府如何承担社会福利责任是社会福利制度安排的核心也是中国社会福利制度转型和创新中的重要议题，而福利制度的安排不应该完全由政府来负责，而应该朝向“社会化”“多元化”的方向发展，由政府、企业、社会和个人一同承担。基于此种原因，政府与社会组织之间的合作开始日益向深度发展，政府购买公共服务不仅加快了政府职能的转变、解决了公共服务短缺和个性化的问题，还大大促进了社会组织的发展。

关于中国未来社会福利模式的选择，比较有代表性的是“适度普惠”与“组合普惠”。王思斌认为“适度普惠”型社会福利“是由政府和社会基于本国（或当地）的经济和社会状况，向全体国民（居民）提供的、涵盖其基本生活主要方面的社会福利”。适度普惠的基本特征是：针对全体国民、涵盖居民基本生活的主要方面、适度满足基本需要。彭华民则主张“组合普惠”型社会福利，她认为“组合普惠”的主要内涵是以普惠型为主，以选择型和补缺型为辅的组合式、本土化、适度水平的社会福利制度。组合式指的是中度和低度普惠的组合，部分项目的普惠与多个项目的普惠相结合、补缺型与普惠型的组合。组合型社会福利制度的理想状态是：“社会需要将成为中国社会福利制度目标定位最基本的方式，社会福利不是政治稳定的附属制度，不是经济发展的备选条件，而是为了满足社会成员多元需要存在的具有独立性的社会制度；国家是社会福利提供责任的主要承担者；其他多元部门也担负着社会福利提供的次要责任；政府、市场、家庭、社区连接成为层次有别、功能互补、相互支持、互为补充的满足社会成员的福利需要、体现中国传统文化价值与现代福利观念的社会福利体系；消除社会成员接受社会福利的身份障碍，社会成员拥有接受社会福利的公民权利，同时也承担帮助他人的社会责任和义务。组合式普惠型社会福利将经济发展与社会福利发展并重，收入保障与服务提供并重。”

此外，积极型的社会福利政策也是颇有启发的一种理论视角，它借鉴了吉登斯第三条道路的理论，认为中国的社会政策改革应从政府主导的非专业化、最后出场的社会政策模式转化到以人为中心、建立积极的社会福利，化解社会生活中的多种风险的社会政策模式。其中最重要的是将消极的福利转化为积极的福利。郑秉文则认为中国的社会福利体制是“儒家模式”，而未来的模式选择应该学习以美国为代表的“盎格鲁撒克逊”模式，即国家重点对弱势群体进行救助，而中产阶级主要靠市场来获取福利。

在中国社会福利模式转型的原因方面，学者们认为经济发展水平、社会状况、社会结构和权力关系、意识形态和福利文化、全球化等都会对社会福利的转型产生重要的影响。改革开放以后的社会福利改革无疑是从属于经济体制改革的，是经济体制改革的社会后果。总体而言，中国目前的福利体制既是“历史—文化”的产物，也是社会变迁、经济与政治发展背景下的结果，是传统伦理道德、儒家政治文化、计划经济和转型社会诸要素综合影响的产物。

在影响福利发展的诸因素中，文化是极具中国特色的一项内容。黄黎若莲曾将中国传统福利文化归纳为五个方面。第一，强调家庭义务和差序格局的相互关系，社会肯定慈善精神，认为它是人性的反应和一种高贵的品德。第二，儒家思想强调对家庭的责任感，互助互利原则还导致了以本社区和共同职业为中心的互助活动。第三，因为强调家庭责任和政府资源有限，政府除了承担救荒工作之外，并未提供大规模的公共福利。第四，因为人们享受到的社会福利有限，并且都来自于和自己切身利益有关的群体，所以人们没有全民共享福利的意识。当从血缘和地缘组织得不到援助就陷入求助无门之地，除非恳求别人打发善心给予人道上的帮助。在这样的情况下，提供的援助往往是非正式得到的、带随意性的和令人耻于接受的。第五，中国人有强韧艰辛的性格，这些使百姓对官府的要求很低，亦没有养成依赖国家福利的习惯。

二、中国政府在社会福利中的责任变化

政府在社会福利中的角色转变与整体的政府职能转变密不可分。新中国成立以来，政府职能转变并不是直线式的，而是经过了不同的时期。林尚立认为政府职能经过了“两次转换和三种形态”，即从以政治职能为轴心整合经济和社会职能的状态转变为以经济职能为轴心整合政府与社会管理职能的状态，并正在向以社会管理职能为轴心整合政治与经济职能转变，而政府责任则表现为越位、错位和缺位之间的变化。政府的社会保障责任不仅表现在缺位以及越位，还呈现出权责不清、界限不明的混乱状态。当前政府在社会保障中的责任重点应是解决转制成本、中央和地方责任划分等重要问题。

彭华民认为，中国政府传统的社会福利主要基于“维稳”目的，政府责任主要是“补缺”，而新时期，即未来的社会福利政策应基于满足社会成员的“需要”，政府的责任主要是“普惠”，这与其一直主张的从国家为本的社会福利体系向需要为本的社会福利体系转型的理念是基本一致的。同时，她认为政府社会福利责任的扩大是经济社会发展到一定阶段，人民需要发展到一定程度后的必然要求，但责任的扩大不是绝对的，而是要按照需要分目标、分人群、分阶段。责任的扩大要从制度重组、责任关系重组、社会福利服务与社会保险重组等几个方面入手。

有研究指出，政府在社会保障中的责任主要有制度设计、健全法制、财政支持、监督管理、基金管理等责任，目前政府在以上各个方面都存在责任不足的情况。有鉴于此，有学者认为政府应当加强其在社会保障中的责任，也有学者指出政府应在社会福利方面承担有限的责任，主张政府扮演最后出台的角色。有研究也认为中国政府在社会保障事业的发展中始终都起着主导作用，只是“主导”的程度与表现随着社会发展而有所不同，因此政府对人们社会保障的责任是一个不完全的责任。但多数研究基本都认为在社会福利事业发展中，政府的责任应当与其他主体的责任形成合作与互补的关系。