第二节 社会福利体系转型

一、社会福利

对于社会福利的理解，即使是学术观点也有大小即广义和狭义的区别。在中国的实践中，社会福利经常被理解为两个重要内容：第一，职业福利，即工资以外的物质待遇，包括现金、实物和服务；第二，针对社会弱者所提供的服务，如“福利院”这个称呼。实践中对社会福利的这种定义是狭义的“小福利”，即福利是针对部分人的，而不是针对全部社会公民的。

“小福利”的理解也反映在官方政策之中。在中国官方文件和政策体系中，福利往往被视作整个社会保障体系中的一部分。如党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中将社会保障界定为社会主义市场经济的五大支柱之一，规定社会保障包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助。其中“社会福利”仅指针对社会弱者所提供的福利服务。

因此，在中国政策体系中，社会保障通常被视为一个高于社会福利的政策体系，而社会福利则仅指针对社会弱者所提供的服务，这与中国传统社会保障体系的模式有关，由于大多数人都在单位就业，因此单位成为社会保障的重要提供者，仅有很少一部分人需要由国家来直接提供帮助。

但在许多学者看来，“社会福利”却是大于“社会保障”的一个概念，在这种视域下的社会福利通常是广义的“大福利”概念。“福利”的英文释义为Welfare，即“Well”+“Fare”，意指一种美好的生活状态。它不仅包含物质上的满足，也包括精神上的愉悦，是一种兼顾主观与客观的状态。因此社会福利是比社会保障范围更广的概念，它与我们今天所讲的“民生事业”最为贴近。而社会保障，即“Social Security”在西方政策体系中意指社会安全，是防止困境或摆脱困境之意，通常指的是社会保险性质的制度。

综上所述，社会福利有广义与狭义之别，社会保障和社会福利之间的关系也存在着中西方的理解差异。狭义的社会福利（部分福利）指仅针对某一部分人，或者针对某一类服务而制定的政策。在中国，狭义的社会福利通常被涵盖在社会保障当中。广义的社会福利（全部福利）则指的是国家和社会为满足社会成员物质和精神生活需要而提供的一切资源保障与服务支持。因此，这一意义上的社会福利是比社会保障更大范围的概念，除了社会保障，还包括教育、医疗、住房等其他与民生密切相关的社会政策。随着社会的发展，中国对社会福利的理解也在不断地扩大，正在日益向“大福利”发展。

二、社会福利模式

福利体制与福利模式、福利类型的提法并未有本质的区别，通常指的是按照某一标准对一个国家或社会的福利体系所进行的类型学划分。福利体制被认为是由三个元素组成，即政府、家庭和市场。这三者之间的相互组合或者说相互连接可以导致防范社会风险与保障生活水平的福利结果以及社会分层效应。在这一理解下，社会福利的供给主体被认为是政府、家庭和市场，这与罗斯最早对福利多元主义的阐释是相似的，也是福利三角理论的主要观点，但是随着社会和认识的不断发展，志愿力量即第三部门日益凸显，福利越来越被认为是由政府、家庭、市场和社会四者共同提供的。因此，今天福利模式的划分往往需同时考虑四个部门之间的责任关系。

最早对福利模式进行划分的是威伦斯基（Wilensky, H. L.）与李宾士（Lebeaux, C. N.），他们在1956年的《工业社会与社会福利》一书中，将社会福利模式划分为补缺式和制度式两种形式，前者指在家庭和市场机制之外，国家为那些无法自助者提供暂时的救济性帮助；后者指的是一种制度化的常态制度，国家为所有公民提供社会福利。英国社会政策学教授蒂特马斯则在此基础上将福利模式划分为剩余式（The Residual Welfare Model）、工业成就式（The Industrial Achievement-Performance Model）和普惠式（The Institutional Redistributive Model）三种类型。剩余式与补缺式是类似的，普惠式与制度式是类似的，但工业成就式则将福利视为经济的附属品，主张按照个人能力来论功行赏，多劳多得。由此可见，三种模式的福利分配原则是不同的，国家的角色也不相同。在剩余式模式下，自由放任的观点占主流，主张政府的规模越小越好，国家不干预；在工业成就模式下，福利是为市场服务的，国家维护市场秩序；在普惠式模式下，政府的规模则往往很大，主张国家积极干预。安德森则按照“劳动去商品化”的原则将资本主义福利国家体制区分为自由主义的、社会民主主义的和保守主义的三种模式。三个模式的劳动去商品化程度不同，自由主义的最低，社会民主主义的最高，保守主义居中。

1979年，英国社会福利研究者邱里尔（Par Julia）在《社会政策与公民权》一书中把社会福利制度划分为三种模式。一是放任主义的社会福利（Laissezfaire Welfare），该模式的意识形态特别强调个人自由选择的价值和市场机制的运作，认为社会福利的分配原则应是个人在经济生产中所占的位置，政府只有在个人无法维持其基本生活水平时，才介入以提供社会福利；二是社会主义的社会福利（Social Welfare），该模式认为每个人都有参与经济、政治和社会活动的权利和自由，该自由是参与的自由，而不是放任主义模式所强调的与生俱来的自由。基于这一理念，政府的角色在于提供一个环境，该环境允许社会上的每一个人，不论其才智或经济社会地位的高低，都拥有其选择的自由，而个人享受福利服务的标准也是个人的福利需求；三是自由主义的福利模式，它介于前两者之间，强调个人的自由和机会，同时强调政府的兜底作用，因此它主张当个人的生活水平低于其他大多数人的生活水平时，政府应该为他们提供福利支持。1985年，英国社会福利研究者乔治（Victor George）和韦尔定（Paul Wilding）在他们合著的《意识形态与社会福利》一书中，根据影响社会福利发展的4种意识形态，将社会福利制度划分为反集体主义的福利模式、半集体主义的福利模式、费边社会主义的福利模式和马克思主义的福利模式。

三、社会福利模式转型的原因

决定一个国家或社会的社会福利模式的原因非常复杂，阶级力量、文化因素、政治体制、经济因素等都会对它产生影响，而社会福利改革更是某一特殊历史时期多种因素合力作用的结果。

经济是影响社会福利模式的重要因素，甚至可以说是首要因素。由于福利往往被视为是花钱的事业（尽管本文并非完全认同），因此一国的经济水平和经济发展趋势成为构建社会福利的基础性条件。工业主义逻辑将社会福利模式视为工业化的自然结果，因此认为经济因素起了决定性作用。现有研究也已发现福利支出和经济发展之间存在正相关关系。由于福利需要一定的资金支持，在某种程度上与经济发展存在一定的矛盾关系，因此探讨福利政策和经济政策之间的关系成为任何福利理论都无法绕开的主题。20世纪80年代以来，福利国家改革更多地是出于经济的考虑，甚至可以说战后发展的福特主义时期经济发展与福利国家的一致性关系已经发展成为经济方面比社会方面更为重要的等级关系，经济发展对福利政策的影响变得空前重要。但是出于节约开支和激发经济活力而削减福利的举措却并没有从根本上解决福利国家的危机，此后发展型社会政策和第三条道路理论指出福利政策和经济政策之间并非绝对的矛盾关系，相反，如果设计得当可能对经济发展具有促进作用，因此提出了诸如“上游干预”“社会投资”等概念。

许多学者从历史主义的视角出发，认为应该把福利政策的发展变化置于政治经济的历史背景与阶级斗争的背景之下来分析。如Skocpol认为工业资本主义逻辑与国家价值学派都忽略了政治斗争这一重要的变量，在一定历史条件下，不同阶级或群体之间的团结程度、联盟与斗争的情况都会影响社会政策的产生与发展。Philion在分析中国建国前后的福利体制转变时运用了阶级动员理论或阶级联盟理论，强调社会阶级是引起政策变动的主要原因，认为阶级力量的平衡决定分配的结果，具有很大的说服力。

文化也是影响福利模式的重要因素，甚至是区分福利模式的核心要素。福利文化最早由英国社会政策专家罗伯特·平克（Robert Pinker）提出，他认为福利文化包括福利价值观和福利行为习惯两个方面。毕天云则认为，福利文化是指“在社会福利实践活动中存在和体现出来的各种思想、意识、心理、态度等观念要素的总和”，他认为，福利文化的外延至少包括福利模式观念、贫困观念、救济观念、养老观念、生命价值观念、疾病观念、教育观念和宗教福利观念等八个要素。福利文化不同于福利意识形态，至少不等于。20世纪70年代，最早提出福利意识形态的学者们认为，福利意识形态是社会思潮中有关福利的论述。福利文化或意识形态对社会福利变迁的影响可从中西方福利发展史中得到印证，几乎每一次重要的福利变革背后都有福利理念的推动。国家价值学派就认为不同国家的人民所信奉的价值观和意识形态的不同影响了社会福利的产生与发展。有关东亚各国福利体制的研究也指出儒家文化传统中的家族观念、给予和秩序观念等对东亚各国社会福利体制的确立影响深远。

也有学者试图综合性地来理解福利体制的影响因素。如Skocpol等人在分析美国社会福利制度的矛盾现象时提出了“制度—政治过程”的视角，这一视角从美国国家结构和社会结构出发，较好地解释了美国社会福利政策的一些看似“矛盾”之处。熊跃根在分析东亚国家社会福利体制时，则提出国家力量、社会结构和文化传统综合影响了东亚各国的福利体制。国家力量可以被理解为国家在社会政策领域的治理功能和影响；社会结构则包括人口结构、社会分层和非正式组织的诸多影响；文化传统包括人们对社会福利和社会救助的基本态度、对国家干预的基本判断以及有关幸福、需要等的价值观念。

在福利体制的诸多影响因素中，国家力量或者说国家作用一直是不容忽视的重要因素，对中国来说尤其如此。有学者指出研究者应注意国家行政制度（或政府官僚体制）与福利体制之间存在的重要关联。而对东亚国家（地区）的社会保障制度的研究也指出其发生和成长带有明显的国家中心主义特征。在相关的研究中，国家中心主义、国家自主性、威权主义等是较为常见的提法。

国家中心主义（State-Centered Perspective）是关于中央集权政治结构在社会福利制度形成和发展过程中的地位与作用的一种分析方法或理论表述。在该类国家中，福利制度具有如下特征：第一，政府对社会保障政策的制度具有主动的、独立的地位，不会因各阶级和利益集团的影响而改变；第二，阶级合作主义在国家制定社会福利政策和经济政策过程中起着平衡和协调的作用；第三，强调公务员的地位。

国家自主性（State Autonomy）理论的先驱是马克思和恩格斯，他们发现在实践中国家有时会凌驾于社会之上，不顾统治阶级的诉求而采取行动的现象，但是该现象只是历史偶然的表现，大量的实践表现的依然是国家的“工具性”角色。新马克思主义则提出国家相对自主性的概念，并认为相对自主并不是一种特殊形势下的暂时现象，而是资本主义国家的普遍特征，因此不能将其划分为阶级力量平衡的产物，国家的这种自主性来自于经济和政治的相对分离，使得国家可以拥有自身的运转逻辑。国家自主性最有影响力的研究是以Skocpol为代表的国家回归学派的研究。她认为强制力是国家的本质特征，也是国家自主性的基础前提，而国家自主性源自于国家自身的特殊利益。

威权主义或权威主义（Authoritarianism）指发展中国家由旧的集权模式向分权模式过渡的中间形态，即半集权模式，它一般具有政治稳定性、政府理性、政府效率性和政府自律性等特征。在威权主义看来，福利国家的扩展与强势政府密切相关，这种权力格局可以在短期内实现在民主制度下所无法取得的制度进展。

进入20世纪90年代以来，福利改革越来越受到治理理论的影响，开始从政府范式向治理范式转移。对政府一元的关注开始向更加多元化的方向转变。福利治理（Welfare Governance）涉及三个相关主题：定义、传递制度和传递中的实践。福利治理关注的是多元福利主体之间在福利供给中的互动，因此政府如何处理与第三部门和市场之间的关系成为核心。在这一视角下，福利不仅仅是政府独立承担和政府单独推动的结果，而是政府、市场、社会乃至家庭共同作用、相互协调平衡的结果。