我国高等教育大众化进程中教育公平的重要特征 

自1998年实施大众化发展战略以来，我国高等教育得到了长足的发展。从原动力上而言，高等教育大众化本身就蕴涵着对教育公平的诉求。就此看来，高等教育大众化与教育公平在理念上是一致的。但值得注意的是，高等教育公平是一个非常复杂的问题，入学机会公平仅仅是衡量高等教育公平的一个纬度，而且入学机会本身亦存在质量的差异。大众化只是从入学机会总量上促进了高等教育公平，如果我们仅仅停留于对高等教育入学机会的简单数量分析，难免会陷入认识误区，导致对高等教育公平发展状况的误读。本文拟从多角度透视大众化过程中我国高等教育公平问题的若干重要特征，以期能够抛砖引玉，促进高等教育的全面协调可持续发展。

特征之一：高等教育入学机会总量增加，但区域失衡和阶层分化加剧。

大众化对高等教育公平的促进作用最为直接的表现就是使高等教育资源为更多的人所分享，而不是仅局限于少数精英阶层。总体看来，高校扩招以来，高等教育的入学门槛大大降低，高等教育已经不再是一种稀缺资源。我们可以从以下三个指标的发展变化对这一情况予以说明：一是高等教育毛入学率，这是国际通用的衡量高等教育发展阶段的指标。1998年，我国高等教育毛入学率仅为9.8％，而这一数字到2002年已达到15％，进而在2005年发展至21％，短短的几年间便翻了一倍多。二是高等教育的招生规模。1998年，全国普通高校研究生和本专科总共招生116万人，到了2005年已经发展至540万人，增长了近5倍。三是普通高校在校生规模。1998年全国普通高校共有在读学生约780万人，而到了2005年已经增加到约2300万人，几乎是扩招前的3倍。高等教育规模的扩张提供了越来越多的入学机会，使得高等教育惠及普通人群，满足了人民群众日益膨胀的高等教育需求。从这个角度而言，大众化对高等教育公平起到了积极的促进作用。

但不容忽视的是，大众化对高等教育公平的促进作用仅仅反映在总体层面，事实上，在短期内大众化并没有缓解不同区域和社会阶层在高等教育入学机会和质量上的差异。就区域差异而言，我们选择三个指标予以说明：一是各地区普通高中升学率，这可以反映不同区域高等教育入学的难易程度。2005年，全国范围内高中升学率为76.25％，但最低的宁夏仅为53.64％，最高的北京高达216.84％，二者之间的差距达4倍。二是各地区普通高校生均教育经费支出，这可以间接反映各地高等教育的质量差异。就绝对差异而言，2004年，全国普通高校生均教育经费支出为14929元，最高的北京为30634元，最低的贵州为8103元，二者相差高达约3.8倍。就相对差异而言，据测算，高校扩招前的1997年，各省份普通高校生均教育经费的变异系数约为0.29，而到了2004年这一指标已经变为约0.38。三是每十万人口中高等学校在校生数。2005年，全国每十万人口中高等学校在校生数为1613人，但各省份之间的差异极为显著，最高的北京高达6580人，最低的云南仅为904人，差距高达约7.3倍。在阶层分化上，我们可以参照高等教育阶层辈出率这一指标。截至目前，关于高等教育入学机会阶层分化的研究主要还是一些抽样调查，但诸多研究均发现，社会中不同阶层高等教育阶层辈出率的差异不断扩大。例如，厦门大学教授谢作栩等人的研究发现，私营企业主、国家和社会管理者的高等教育阶层辈出率分别为5.9和3.9，远远高于工人、农民、商业服务人员和城乡无业人员的辈出率，后者的依次为0.76、0.59、0.51和0.46。

特征之二：高等教育的成本分担逐渐多元化，但高校收费与人民群众承受能力之间的矛盾凸显。

长期以来，我国高等教育主要由政府免费提供，政府承担了高等教育的主要成本和几乎所有直接成本。这种完全由政府负担的高等教育成本分担机制表面上看似公平，因为对于接受高等教育的人群而言，成本负担的压力小，几乎不存在缴费困难的问题。但实际上，这样的机制存在两大根本缺陷：一是对于被排斥在高等教育之外的人群而言，免费高等教育是最大的不公。因为在大众化之前，仅少数人能有接受高等教育的机会。对于私人收益率很高的高等教育而言，如果私人不分担成本，则显失公平。二是导致高等教育经费严重不足。从公平的角度看来，高等教育为非义务教育，其受益者均应分担成本。政府免费提供高等教育致使高等教育的价格不能反映成本，从而导致需求大于供给的局面，这是高等教育经费不足的重要原因。

1998年以来，高等教育成本分担结构逐渐发生了变化：政府分担成本的比例逐步降低，私人分担成本的比例不断增加。高校扩招前的1997年，国家财政性教育经费占高等教育总经费的比例为78.3％，而到了2004年，这一数字已经下降至45.5%。与此相反的是，学杂费收入占高等教育经费总收入的比例从1997年的14.8%增加至2004年的30.41％，增加了一倍多。与此同时，全国高等学校的其他收入，如勤工助学收入、校办产业收入、捐集资等占高等学校总经费投入的比例也有所增加。目前，由国家、个人和社会共同分担高等教育成本的机制已初步形成。

但必须引起注意的是，我国高等教育成本分担机制的变革也存在一些问题，这突出表现为私人所分担的高等教育成本比例过高，高校收取的学杂费标准与人民群众承受能力之间的矛盾日益突出。1997年，全国普通高校生均学杂费标准为1589元，2004年则升至4785元，是1997年的约3.1倍。而同期，全国农民人均纯收入仅增长了约1.4倍，城镇居民人均可支配收入增长了约1.8 倍。由于区域之间和不同群体之间的收入差距在过去十年来日益扩大，导致对部分地区的部分人群而言，学杂费标准和可承受能力之间的矛盾尤为突出。以西部某省为例：1997年该省农民人均纯收入为1299元，高等教育的负担能力指数为0.82；而到了2004年，该省农民人均纯收入为1722元，高等教育的负担能力指数约为0.36，比1997年下降了一倍多。如果算上学生在读期间的生活、学习费用，对该省绝大多数农民而言，分担高等教育成本将面临很大的困难。

特征之三：高校贫困学生资助体系初步形成，但资助的力度有待进一步加大，相关制度尚需进一步完善。

高校扩招以来，贫困学生规模不断扩大。教育部公布的统计数据显示，目前我国高校在校生中的贫困生比例约为20％，其中特困生比例为8％。据中国扶贫基金会对4省区20所高校的调查，农、林、师范类学校贫困生比例超过30％，特困生比例超过15％。高校贫困学生规模的扩大有着复杂的原因：一是我国实施高等教育大众化发展战略以来，私人分担的高等教育成本迅速增加，高等教育支出成为很多家庭沉重的经济负担；二是我国的贫富分化在过去的十年来呈扩大之势。根据各种测算结果，我国社会的基尼系数均不断攀高。由于经济收入上的“马太效应”，低收入群体的收入状况未能改善，并且群体的规模不断扩大。反映到大学校园，就是贫困学生数量的增多。

高校贫困学生资助是高等教育公平的重要内容。这一问题不仅关系到高等教育本身的健康发展，而且与社会的稳定密切相关。我国实施高等教育大众化发展战略以来，政府部门对这一问题给予了高度重视。近年来，高校学生资助工作取得了显著成效。2005年度高校资助总金额中，国家助学贷款合同金额增长135％，特殊困难补助金额增长49％，奖学金资助金额增长38％。全国高校在2005年度共资助经济困难学生约1483万人次，比2004年度增长19％。截至2006年6月底，全国高校已有240.5万名贫困大学生获得贷款资助，贷款合同金额达201.4亿元，其中65％是2004年国家助学贷款新机制实施后落实的。经过几年的探索与实践，初步形成了“奖、贷、助、减、免”的高校贫困学生资助体系。目前，贫困学生接受高等教育的补偿机制逐渐形成，高校扩招以来日益突出的贫困学生资助问题开始得到缓解。

但我们必须看到，我国高校贫困学生资助体系还处于改革与探索阶段，相关制度需要进一步完善，资助力度需要进一步加强。从资助的方式看，目前我国高校学生资助的手段还比较单一，基本以学生助学贷款为主，其他的资助方式，如奖学金、勤工俭学等的作用需要进一步发挥；从资助的主体看，基本以政府资助为主，非政府力量，如公民和企业捐赠等的积极性没有充分调动起来；从资助的力度看，目前高校学生助学贷款的受益学生数约占全国各级各类高校在校生数的10.5％，仅能覆盖一半左右的贫困生。而且，不同类型高校学生申请国家助学贷款的难度也有很大差异。一般而言，列入“985工程”和“211工程”的学校更容易申请到贷款，高职高专和民办高校学生申请贷款的难度还比较大。总体看来，由于缺乏完善的信用体系，以及学生助学贷款的风险规避问题未能从根本上解决，目前所形成的高校学生资助体系还比较脆弱，需要进一步变革和完善。

特征之四：政府对高等教育的扶持力度加大，但公平与效率的矛盾依然突出，地方和高校的自主性尚未充分发掘。

我国高等教育的大众化是在政府的全力推动下实现的，政府意志起了关键作用。为配合大众化发展战略的实施，政府加大了对高等教育的投入力度。1997年，全国普通高校财政预算内教育经费支出为304.8亿元，到2004年已经增加至875.3亿元，年均增长率超过30％。近八年来，普通高校财政性教育经费占国家财政性教育经费的比例也逐年提高，由1997年的16.4%发展至2004年的21.7%。从经费投入的变化情况不难看出，政府对高等教育的扶持力度逐步加强，为大众化战略目标的实现提供了基本保障。

但值得注意的是，财政投入的增加并未缓解不同区域之间高等教育经费投入的巨大差距。在我国高等教育大众化进程中，地方高等教育所占的分量不断加重，并逐步成为了大众化高等教育体系的主力军。20世纪末以来，我国高等教育管理体制改革取得突破性进展，除了部分性质特殊的院校外，行业部门举办的高等学校基本都移交中央教育部门和地方。1996年，中央部门所属的普通高校共有346所，共有在校生约132万人，分别占全国普通高校数和在校生数的33.5％和43.7％；2005年，中央部门举办的普通高校为111所，仅占全国普通高校数的6.2%。与此同时，以高等职业教育为主的地方高等教育异军突起，目前已经占据我国高等教育的半壁江山。

地方高等教育的崛起加大了地方政府对当地高等教育发展所肩负的责任。一方面，这有利于调动地方政府的积极性，提高高等学校的办学效率；但同时也加剧了区域高等教育发展对地方社会经济发展的依赖性。由于我国区域社会经济发展的不平衡，各地高等教育之间的差距存在进一步扩大的趋势，这对高等教育公平带来了巨大挑战。为平衡区域间高等教育因社会经济发展差异导致的失衡，需要中央政府发挥宏观调控职能，通过转移支付、政策倾斜等方式对薄弱地区高等教育发展予以扶持。尽管中央政府对这一问题已经高度重视，但直至目前，高等教育发展中公平与效率的矛盾还较为突出。这主要表现在三个方面：一是政府宏观调控手段滞后，决策方式主要以“自上而下”为主，不能有效满足各地高等教育发展的多样化和个性化需求。二是管理体制僵化，“一统就死，一放就乱”的怪圈未能突破，地方和高校的自主性没有充分发掘，自我约束机制也尚未形成。三是转移支付的作用未能有效发挥。作为调节区域间收入差距和平衡财政收支的重要手段，转移支付对于缓解地区高等教育发展差距具有重要意义。目前，我国高等教育领域的转移支付主要是扶持重点学校、重点学科发展，如“985工程”、“211工程”等，这对提高我国高校国际竞争力起到了积极作用。但从实际投入情况来看，高等教育转移支付主要投向的是中央部门所属院校。受高校布局的影响，部分地区面临的情况极为不利。以北京和贵州为例：2005年北京市中央部门普通高校预算内事业性经费拨款超过85.5亿元，而由于省内没有中央部门院校，贵州的此项拨款为零。

特征之五：高等教育公平逐步由“量”的公平向“质”的公平转变。

高校扩招以来，我国高等教育在规模上已经实现了历史性跨越，实现了由精英型高等教育向大众型高等教育的转变。尽管由于各种原因，不同区域之间高等教育发展水平的差异还十分显著。但总体而言，高等教育资源的稀缺性已大大降低，在数量上基本能够满足人民群众的入学需求。可以预计，随着大众化进程的进一步推进，高等教育公平问题的表现将不再是“量”的层面，“质”的公平将逐步成为高等教育公平问题的核心所在。目前，这一特征已经非常显著，具体体现为以下三个方面：

一是高等教育的主要矛盾发生变化，优质高等教育资源严重短缺与社会公众对高质量高等教育的迫切需求之间的矛盾成为当前的主要矛盾。我国高等教育大众化发展目标主要是靠地方高等教育推进的，以高职高专为主要力量的地方高等教育构成了我国高等教育大众化的生力军。高校扩招特别是2000年以来，高职高专院校高速发展。截至2005年，高职高专院校在校生数占普通高等教育在校生数的比例已高达53％。与高职高专教育的快速发展相比，以学术导向的研究型大学为代表的优质高等教育资源的扩张速度远远低于大众化的推进速度，从而导致优质高等教育资源的稀缺性不仅未因高等教育大众化而有所缓解，反而有进一步加剧之势。在这样的情况下，尽管高等教育整体入学机会增加，但优质高等教育资源的供给与需求之间的矛盾进一步凸显。

二是质量差异成为了不同社会阶层接受高等教育的主要差异。在我国现行招生体制下，入学标准主要是基于学术成就，而学生早期教育对此有着重要影响。一般而言，经济条件较好和社会地位较高的社会阶层子女所接受的基础教育质量明显好于弱势阶层，从而使得不同阶层子女所接受的基础教育的质量差异进一步延伸至高等教育阶段。具体表现出来就是经济条件较好和社会地位较高的社会阶层子女对优质高等教育资源的竞争能力明显优于弱势阶层子女。这种差异情况在诸多研究中得以验证。例如，北京大学“中国教育与人力资源问题研究”课题组的研究发现，随着高等教育大众化的发展，高质量高等教育机会的分布更加有利于那些社会经济地位更高的家庭子女，以及父亲教育程度更高的家庭子女。

三是区域之间高等教育的质量差异大于数量差异。由于区域间社会经济发展的不平衡和高校布局的原因，不同省份之间高等教育的差距一直比较显著。但总体而言，高校扩招以来，各地高等教育在数量上均扩展迅速。目前而言，区域间高等教育质量的差异更为显著。对此，我们从两个方面予以说明。一是各地普通高校生均公用经费的差距。由于人员经费的支出标准相对稳定，公用经费最能说明各地高等教育的质量差异。1997年，全国普通高校生均预算内公用经费支出2866元，最高的北京为4340元，最低的贵州为1266元，二者差距约为3.4倍；2004年，全国普通高校生均预算内公用经费支出2298元，最高的北京为6993元，最低的新疆仅338元，二者相差高达约20.7倍。二是优质高等教育资源的布局。在我国现行高等教育体系之下，整体而言，中央部门的普通高校质量优于地方高校。但受历史因素的影响，直至2005年我国仍然有8个省份没有一所中央高校，而这些省份均是高等教育发展相对比较薄弱的地区。

我国实施高等教育大众化发展战略以来，尽管又产生了诸多高等教育公平问题，但不可否认，高等教育大众化增加了入学机会，使高等教育资源为更多的人群所分享。从这个意义上而言，大众化极大地改善了高等教育领域的公平。本质上而言，和精英型高等教育相比，大众化高等教育代表了一种更为公平的高等教育模式，从“量”的公平向“质”的公平的发展本身就意味着公平的进步。

需要指出的是，以上所论及的高等教育公平的五大特征并不是孤立的，“量”的公平与“质”的公平也是不可分割的。“量”的公平是“质”的公平的基础，在未来一段时期内，我们需要在社会经济发展的背景下稳步推进高等教育的大众化，这是解决高等教育公平问题的前提。对于大众化阶段产生的新的公平问题，要引起高度重视：要区分和协调公共财政和市场机制在高等教育中的责任，实现公平与效率之间的平衡；要充分发挥政府的宏观调控作用，尽量缩小区域间的发展差距；要进一步深化高等教育管理体制改革，努力挖掘地方高等教育的主动性、积极性；要加大对高校贫困学生资助的力度，不断完善对弱势群体接受高等教育的补偿机制；要逐步缩小高等学校之间的发展差异，扩大优质教育资源的供给；要创新机制，对民办高等教育发展予以规范、鼓励和扶持。只有在“量”的层面和“质”的层面双管齐下，政策调控和市场机制齐头并进，才能不断逼近高等教育公平的目标，以促进高等教育的全面、协调、可持续发展。

（原载《北京师范大学学报（社会科学版）》2007年第1期）