一 土地改革与国家权威的确立

亨廷顿(Samuel Huntington)认为，一场全方位的革命，包括摧毁旧的政治制度和合法性模式，动员新的社会集团参与政治，重新界定政治共同体，接近新的政治价值标准与合法性的新概念，由新的、更有活力的政治精英掌握政权，以及建立新的、更强有力的政治制度，……就新的政治秩序模式的建立而言，某些革命还包含着政治发展。对于中国共产党来说，夺取政权只能说是这种全方位革命的第一步，如何重新定义新的政治共同体，特别是重建新政权的权威就是其中的核心内容。作为农村人口占绝大多数的农业大国，如何在广大农村地区建立国家的权威自然是首当其冲的问题。长期扎根于农村，具有丰富的农民革命经验的中国共产党人对这一问题具有深刻而独到的把握，毛泽东早在1936年就指出，“谁赢得农民，谁就赢得中国；谁能解决土地问题，谁就能赢得农民。”因此，中国共产党从革命的开始阶段就非常注意通过解决农民的土地问题来激发农民的革命热情，正如巴林顿·摩尔(Barrington Moore)在谈到中国现代化的特殊路径时认为的那样，中国农民受到来自地主劣绅的压迫和敲诈，而在作出各种努力但失败后，内在压力无法得到舒缓，农民就会倾向于选择大规模的革命，中国共产党比国民党向人民提供了更多保护，由于中国共产党运用物质利益吸引农民参加革命方面的组织能力更强，因而，中国共产党有能力使农民从战争引起的社会动荡中解脱出来。在杜赞奇(Prasenjit Duara)看来，在地方上，中国共产党取得成功不是因为通过阶级观念动员了广大农民，而是因为地主与农民之间的矛盾，如经济上的横征暴敛、政治上的强迫专制、地方公职成为谋利的手段等，而中国共产党能够提供有效的保障，使得更多的农民参与到革命的行列中来，成为革命最为重要的力量。随着1949年赢得国家政权之后，中国共产党非常清楚地知道，要进一步巩固新生的国家政权，重建国家在广大农村地区的权威，扩大和深化农村土地改革是首要的目标和任务。

(一) 建国前的土地改革

传统农民与社会现代化关系重大，世界各国的现代进程均与农民问题紧密相连。法国史学家乔治·勒费弗尔(George Lefebvre)以法国的农民说明了农民在社会变革中的重要作用：大革命对法国农民来说，是一场农民的社会革命，其产生和结局都是独立的农民革命，农民革命的要求与大革命带给农民的结果是一致，即废除封建权利、贵族特权及获得土地。托克维尔(Tocqueville)指出：尽管对土地的占有欲在农民身上点燃了全部激情，但真正导致农民革命的原因，不是对土地的热爱，而是包括一系列的土地赋税徭役即“土地奴役”(the land of slavery)，以及封建权利带给农民的巨大痛苦。因此，农民在国家现代化的进程当中毫无疑问发挥了不可替代的作用。

农民始终是中国政治舞台上的主要部分，无论是历史中王朝的更替，还是近代的鸦片战争、义和团运动以及之后的抗日战争、解放战争，都不乏农民的参与。关于农民在革命中的作用，学术界讨论不一，有“以时间为序的大事记”研究范式，如陈德军先生的《乡村中的革命：以赣东北根据地为研究中心(1924—1934)》，也有采用“特写法”，即以描述革命中的关键事件为研究方法，解释农民与革命的关系，如黄琨先生的《从暴动到割据(1927—1929)》等。

关于农民对革命的作用，不仅要关注农民的直接作用，更要注重从“隐形历史逻辑”(recessive historical logic)中揭示农民与革命的关系。总结来看主要有几点：第一，农民是革命武装力量的主要来源。革命进行过程中，几乎所有的农村人口都被卷入或者主动参与其中，由于其人口的庞大，农民逐渐成为革命的主力军；第二，提供物质资源。在20世纪中国的漫长革命进程中，农民群众贡献了大量的人力、物力、财力，这是革命得以成功的重要因素。以解放战争时期的山东省为例，1946至1949年间农民人均负担占人均收入的比例分别达到16%、22.5%、20.3%、22.9%，远远超出了传统时代和民国前期的水平。第三，农民内部衍生新的社会阶层。革命的发展造成了农民社会地位的上下流动，农村地区的社会结构不断改变，并且一旦农民被推上政治舞台之后，就成为了政治集团的争夺对象，这也有利于农民独立意识的培育。而新兴农民的产生同时也推动了革命始终保持着一个正确的方向。

米格·代尔(Mig Dyer)有一个假设，“农民参与革命运动，是由于农民受到利益刺激，为解决一些个人问题而做出的尝试”。对中国革命的农民，他认为：“中共强大的动员能力和组织效率使传统中国社会中分散的、远离政治的、由一个个细胞组成的单位(家庭、宗族、村庄等)被纳入规范的、等级制的严密结构中，从而使现代意义上的革命得以形成。”面临着复杂的国内形势，中国共产党在成立之初就正确地分析了关于国内革命的主要力量，把农民作为主要的依靠力量之一。1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会宣言提出：“中国共产党为工人和贫农的目前利益而奋斗，引导工人们帮助民主主义的革命运动，使工人和贫农与小资产阶级建立民主主义的联合战线。”充分肯定了农民在中国革命中地位。1923年“三大”也提出了要引导工人、农民参加国民革命，国民革命没有农民参与很难成功，要结合小农佃户及雇工以反抗专制中国的帝国主义者，打倒军阀及贪官污吏，反抗地痞劣绅，以保护农民的利益，促进国民革命运动的发展。

20世纪中国传统的封建社会逐渐瓦解、帝国主义全面入侵、新型社会形态正在艰难摸索，形成了中国历史上前所未有的社会大变动时期。同时中国农村在此时也开启了现代化的进程，但是中国农村现代化的进程却受到了政治恶化的极大影响，张鸣指出：“近代农村在现代化过程中处于被剥离的地位，却又受到这个过程的吞噬。政治的无序，畸形的商品化，农村社会结构的恶化，以及农民的普遍贫困化，都使得中国的现代化过程不得不被纳入一条激进变革的轨道。”西方资本主义的发展是以农村的破坏为代价的，在中国亦是如此，早期资本主义的兴起与巨额的战争赔款转移了大量的农村资金，而政治痼疾的存在又使得学习西方资本主义的任何一场变革都会在农村演变成为巨大的灾难。据我国著名经济学家张培刚的研究，中国农民家庭在20世纪20～30年代，平均年收入多在200～300元之间，而且据他的研究，农民的收入还有进一步减少的趋势。孙中山在民国时期形成了一套关于平均地权学说的理论，从侧重强调涨价归公转而侧重强调照价纳税和照价收买，但终因社会形势的变化未能成功。因此在20世纪前二十年的时间里，这种社会结构的变革并没有结束农村的危机，反而使农村的经济迅速衰退，农村社会矛盾不断激化。

1．第一次国共合作时期的减租减息运动(1924—1927.7)

1924年第一次国共合作确立以后，中国共产党坚持减租的主张，国民党中央则设立了农民部，共产党员林伯渠担任部长，同时建立共产党人参加的农民运动委员会，辅助农民部工作。在国共两党的共同推动下，农民运动首先在广东地区发展起来，之后随着北伐战争的扩大，减租减息运动逐渐在全国蔓延。1925年5月，“五卅运动”爆发，中共中央、共青团中央发出《告“五卅”运动中为民主自由奋斗的民众》书，明确提出应“限定享有田地之最高额，大地主愈额之田地颁给贫农及无田地之农民，限定田租之最高额”。1925年9月中共中央在北京召开扩大会议，提出：“如果农民不得到他们最主要的要求，即耕地农有，他们还是不能成为革命的拥护者。”1926年7月，中共中央召开第三次扩大会议，强调党必须取得农民运动的指导权，并提出减租25%，借贷利率不超过2分，以此作为农民斗争的近期目标。各地的农民运动空前兴盛起来，农民积极投身于土地运动，维护自己的土地权益，其中以湖南的土地运动最为激烈，为了满足湖南当地农民的土地要求，1927年4月中共湖南区委发表宣言，指出“农民问题的根本解决，是要耕者有其田”，湖南省的农民斗争又向前发展了一大步，随着农民土地负担的减轻，要求土地所有权成了农民奋斗的下一个目标。

1927年5月，党的“五大”通过了一个《关于土地问题决议案》，规定“一、没收一切所谓公有的田地以及祠堂、学校、寺庙、外国教堂及农业公司的土地，交诸耕种的农民；二、(甲)无代价的没收地主租与农民的土地，经过土地委员会，将此等土地交诸耕种的农民。(乙)属于小地主的土地不没收。(丙)革命军人现时已有的土地可不没收。同时为保证农村急剧改革的实行，农民必须握得乡村中的政权，乡村中之武装势力，必须由绅士手里，夺回来交给农民，不但取得土地，实行减租，也要有农民自己的武装和政权不可。”这是我党历史上第一个土地问题决议案，但是它并不能满足农民的土地要求。之后由于陈独秀的右倾机会主义错误，农民的土地问题没有能够得到深入解决，但这一阶段的土地运动使农民的负担大为减轻，同时农民的思想也更为进步，对封建土地制度也产生了一定的冲击，为中国土地改革积累了宝贵的经验。

第一次国共合作时期的减租减息运动尽管没有取得根本性的胜利，但是对于农民思想、农村的改变、社会结构的优化都起到了重要的作用，从当前学术界几种主要的农民与革命研究视角出发，可以对这次减租减息运动做出分析：第一，从农民权利视角，减租减息是农民的“日常抵抗”(everyday resistance)。詹姆斯·斯科特(James Scott)提出了“生存伦理”(subsistence ethic)的概念，他认为：“贫困不是农民反叛的原因，只有当农民的公平感和正义感受到侵犯时，他们才会奋起反抗，甚至铤而走险，发动革命。”“他们宁愿一点一点地挤占土地也不愿意直接侵占，他们选择谈判改变，也不愿直接公开发动兵变，但是当他们放弃这样的选择的时候也就是农民大规模铤而走险的时候了。”因此，从这一个角度也可以解释农民运动没有演变成为普遍的暴力土地革命的原因了。农民本身所固有的保守性是土地革命开展的主观障碍；第二，从经济的角度看，减租减息是一场不改变土地所有权的改革运动。第一次国共合作时期的减租减息运动开展的主要目的是激发农民支持革命的积极性，又要维护国共合作的稳定性。因此在处理农村土地的问题中多以减少农民的地租和利息的方式进行，大部分的土地依然掌握在地主的手中，尽管在过程中讨论了关于没收地主土地的事宜，但由于共产党与国民党本身阶级利益的差别，以及出于维护合作的目的，没收土地并未广泛开展。因此这次的减租减息只能是一场不改变所有权的局部的分配方式调整。

2．第二次革命战争时期的土地革命(1927.8—1936)

1927年至1936年，是中国共产党总结经验教训领导农民进行土地改革一个极为重要的历史时期，中共积极探索正确的农村土地革命路线，大革命失败后，中国共产党积极深入农村，领导各地农民开展土地运动，从没收一切土地到没收地主的土地分配给当地农民耕种，从土地国有到农民私有，中共积极探索符合中国国情的土地革命路线，即依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建土地所有制为农民土地所有制。至此，部分地区开始拥有土地的所有权，土地开始真正为农民所有。根据土地使用权和所有权的变化，土地革命可以分为三个阶段：

第一阶段：农民获得土地使用权。1927年8月1日，南昌起义爆发，周恩来就根据中央的部署明确指出：这次起义一定要以土地改革为主要口号。中国共产党在独立自主领导中国农村的土地革命运动中迈出了第一步。1927年8月7日，中共中央在汉口强调了农民对革命的重要作用以及土地革命的工作地位，并提出用武装斗争的方式同土地革命相结合，由于时局的紧迫和农村土地运动尚处于起步阶段，因此会议提出了“土地国有”的口号，农民可以获得土地的使用权，由此，农村土地运动蓬勃发展。随着农村革命根据地的创建，土地革命的开展也成为实际的可能。1928年12月颁布了《井冈山土地法》，这是中国共产党第一部土地法规。《土地法》规定没收一切土地归苏维埃政府所有，农民拥有土地的使用权，并交纳相应的土地税，土地按人口平均分配，不分男女老幼，土地一经分配完成便不得进行买卖。这就以立法的形式确立了农民、土地、政府的关系，即农民享有使用权，所有权属于政府。《井冈山土地法》的实施没收了一切土地而不是地主富农的土地，农民获得了土地的同时中农的积极性也受到了打击。

第二阶段：农民获得初步的土地所有权。1929年4月，中共颁布了《兴国土地法》，进一步完善了土地政策，将没收一切土地改为没收地主和公有土地分配给无地或少地的农民。此时，农民不仅通过分配获得了土地的使用权，还拥有了所有权，土地运动的深入日益满足了农民的土地需求。1930年8月26日中国革命委员会颁布了一个土地法——《苏维埃土地法》。规定：“暴动推翻豪绅地主阶级政权后，须立即没收一切私人的或团体、豪绅、地主、祠堂、庙宇、会社、富农的田地、山林、池塘、房屋，归苏维埃政府公有，分配给无地、少地的农民及其他需要的贫农使用”“男女老幼平均分配，不采用劳动力为标准的分配方法”“分田须按抽多补少、抽肥补瘦的原则”“田地分配后，由县苏维埃或区苏维埃发给耕种证”其后随着土地运动的发展，土地便可以进行买卖。

第三阶段：土地革命的曲折发展。1931—1935年，土地革命运动受到了以王明为代表的“左”倾主义错误的干扰，为了扩大革命的打击面，开始了错误的查田运动，重新提出分配一切土地，将原来探索的土地运动政策取消，推行“地主不分田”“富农分坏田”的错误政策，直到中央红军到达陕北后不久才开始转变，纠正了对富农的政策。

20世纪30年代进行的土地革命是一场政治力量积累的过程，土地革命的直接目的是让农民获得土地，但其根本目的是激发农民对于社会革命的支持，并成为一支主要的依靠力量。因此，这一时期的土地革命运动带有强烈的政治斗争色彩。但是，在农民参与政治的过程中，如萨缪尔·亨廷顿(Samuel P Huntington)所言：“农民参与政治活动的直接目标就是获得物质利益，因此，这个目标会促使农民参与政治，但是，一旦农民的这种需求得到满足之后，这种满足又会促使农民退出政治舞台，所以农民既是潜在的革命力量，又是潜在的保守力量。”政府在广泛的社会革命时期处理农民与土地的关系，就是要寻找农民与土地的合理的“空白区”，而政府则是填充这个“空白区”，连接农民与土地的最佳角色。因此在土地革命过程中出现了政府与农民关于土地所有权反复变换的现象。尽管如此，作为我国农村历史上的一次重要转变，农民开始成为土地的真正主人。

3．抗日战争时期的土地改革(1937—1945)

日军侵华战争的爆发使得民族矛盾成为社会的主要矛盾，国共两党实现了第二次合作，为了联合各阶级一致抗日，中共的土地政策也出现了很大变动，中共实施了减租减息的土地政策，一方面要抗击日本帝国主义的侵略，另一方面要减轻农民的土地负担同时调动一切力量维护民族利益。因此，减租减息的土地政策，也被列入抗日救国十大纲领之一。

在抗日战争初期，中共在创建的敌后抗日民主根据地颁布了有关减租减息的法令，并在少数地区开始贯彻实施，如1938年2月，晋察冀边区政府颁布了《晋察冀边区减租减息单行条例》，规定“地主的土地收入不论租佃、半种、一律照原租额减收百分之二十五”,“利息收入、不能新债旧欠，年利率一律不得超过一分(即百分之十)”。中共中央确定减租减息的土地基本原则，在群众中进行广泛的宣传，但是除在少数中心地区实行以外，多数根据地尚处在宣传阶段，并没有实施。但为下一阶段的具体实施过程创建了良好的舆论基础，也促进了国共两党抗日统一战线的发展。

1939年11月，中共颁布《关于深入群众工作的决定》,《决定》指出：“在八路军新四军的行动区域，必须实行激进的有利于广大抗日民众的经济改革的政治改革。在经济改革方面，必须实行减租减息，废止苛捐杂税与改良工人生活。”各根据地根据《决定》的指示精神，相继提出了较为具体的减租减息的标准及实行办法，减租减息的土地政策正式开始落实执行。在晋察冀根据地，规定“继续实行‘二五减租’、‘一分减息’的政策”,“出租人未得租户、佃户、半种户之同意不得将耕地收回转租转佃给半耕地人”。据1940年6月，关于北岳区一、二、三、四、五等区不完全的统计，有1480余顷土地减了租，总共减了12290余石的租，320600余元的利息，农民抽回了土地共64900余亩。

1942年1月，抗日战争进入了艰难阶段，各根据地面临严重困难局面，中共中央为了克服困局，充分调动一切力量抗日救国，于1月28日颁布了《关于抗日根据地土地政策的决定》，对减租减息的土地政策作了进一步的完善和发展，明确了政策执行的具体措施，提出三大基本原则：

第一，承认农民(包括雇农在内)是抗日与生产的基本力量，故党的政策是扶助农民，减轻地主的封建剥削，实行减租减息，保证农民的人权、政权、地权、财权，改善农民的生活，提高农民抗日与生产的积极性；第二，承认地主的大多数是有抗日要求的，一部分开明绅士并且是赞成民主改革的，故党的政策仅是扶助农民减轻封建剥削，而不是消灭封建剥削，更不是打击赞成民主改革的开明绅士。故于实行减租减息之后，又须实行交租交息，于保障农民的人权、政权、地权、财权之后，又须保障地主的人权、政权、地权、财权，借以联合地主阶级一致抗日。对于绝对坚决不愿改悔的汉奸分子，才采取消灭其封建剥削的政策。承认资本主义生产方式是中国现时比较进步的生产方式，而资产阶级，特别是小资产阶级与民族资产阶级，是中国现时比较进步的社会成份与政治力量。富农的生产方式是带有资本主义性质的，富农是农村中的资产阶级，是抗日与生产的一个不可缺少的力量。小资产阶级，民族资产阶级与富农，不但有抗日要求，而且有民主要求。故党的政策，不是削弱资本主义与资产阶级，不是削弱富农阶级与富农生产，而是在适当的改善工人生活条件之下，同时奖励资本主义生产与联合资产阶级，奖励富农生产与联合富农。但富农有其一部分封建性质的剥削，为中农贫农所不满，故在农村中实行减租减息时，对富农的租息也须照减。在对富农减租减息后，同时须实行交租交息，并保障富农的人权、政权、地权、财权。一部分用资本主义方式经营土地的地主(所谓经营地主)，其待遇与富农同。”

《决定》进一步完善了抗战时期的土地政策，同时对农民的租佃等问题作了规定和指导。从1942年初开始，各根据地普遍出现了一个贯彻中央决定，开展减租减息运动的高潮。但是运动发展是不平衡的，由于地主的反攻倒算，和部分地区政策的执行不够彻底等原因，运动陷入了困境。为此，1943年10月1日，中共中央政治局发布了毛泽东的《关于减租生产、拥政爱民及宣传十大政策的指标》，要求“检查减租政策的实施程度，并实行彻底减租”。

抗日战争时期，减租减息政策的成果是显著的，为抗战的胜利奠定了稳固的经济基础，也进一步减轻了农民的负担，据统计调查，晋冀鲁豫太行山区几个县有91.8%的村庄实行减租减息，山东根据地1945年9月的统计表明，实行减租减息的村庄占全部村庄的63.9%，晋绥边区兴县减租减息村庄占全县村庄的83%，华中根据地1945年对4个分区30个县，3737个区，2391个乡的调查，实行减租减息的区327个，占总数87.6%。

中国共产党在抗日战争时期的土地政策，“是要求地主减租减息又规定农民部分地交租交息的两重性政策”，是一种“土地属于日本人还是中国人”的民族抉择。但是从整个农村土地改革过程看，尽管减租减息政策没有改变原有土地的所有权，但却是农村土地改革的重要一步，在其性质上是改革、革命、过渡“三重体”，因此，减租减息成为了抗日救国纲领的重要组成部分。

4．解放战争时期的土地改革(1945—1949)

抗日战争胜利后，随着国内阶级矛盾的日益尖锐化，中共的土地政策，也相应地发生改变，主要经历了三个时期：从1945年8月到1946年5月，继续推行减租减息的土地政策；从1946年5月到1947年7月，开始执行没收和分配土地的政策；从1947年7月到1949年10月，提出了彻底推翻封建土地制度的政策，将土地分配给农民所有，实现“耕者有其田”。

1943年1月，毛泽东在中共第七次全国代表大会上提出继续实行“减租减息”的土地政策。抗战胜利后，在广大的新解放区，中共结合减租减息开展了反奸、清算的群众运动，土地问题也就成为斗争的重点。通过反奸、清算、没收日伪土地，农民购地等多种方式，广大农民不同程度地获得了土地。

1946年5月4日，中共中央发布了《关于清算减租及土地问题的指示》(即《五四指示》),《五四指示》的基本精神是领导农民通过各种方式普遍地、大量地从地主手中夺取土地，实现“耕者有其田”，同时不废除一般地主的土地所有权。关于解决土地问题的方式，采取多种方式加以解决，如：没收和分配大汉奸的土地；佃农优先购买地主在减租后自愿出卖的土地；地主为了能抽回二三成土地自耕而自愿给农民以七八成土地；地主出卖土地给农民以偿还经过清算斗争后对农民的负欠等。至此，农民的土地意识得以提高，并获得了部分土地经营使用权，中国共产党的土地路线开始走向成熟。

1947年7月，中共中央工作委员会主持召开了全国土地会议，会议通过了《中国土地法大纲》。《大纲》规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。较《五四指示》相比，《大纲》废除一切地主的土地所有权。废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权。”在土地分配方式上，“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地”，同时分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利，土地制度改革以前的土地契约及债约，一律缴销。到1949年上半年，东北、华北、西北及山东、苏北等老区半老区与少数新区，土地改革基本完成，农民在中国共产党的领导下战胜了大地主大官僚，最终获得了土地的所有权、经营使用权。

解放战争时期的土地改革使农村原有的封建经济体制发生了根本性的改变，基于地主土地所有的剥削被彻底废除。农民与土地的关系不但在实践上获得了成功，并且实现了法律上的保障。

任何的革命或者改革在本质上是统一的，即社会生产资料从一部分人的手中转移到另一部分人的手中。因此土地改革的本质则是以土地为核心的农业生产资料的转变，建国之前，在中国共产党的领导下，农民推翻了封建土地所有制，实现了农业生产者与生产资料的真正结合，而这一过程也呈现出了鲜明的特征。

首先，“以法斗争”是农村土地改革的主要形式。“以法斗争”是于建嵘先生在分析国内农民政治参与形式的过程中提出的一个基本概念。“以法斗争”与“依法斗争”尽管只有一字之差，但是两者存在着本质的差别。“以法斗争”是抗争者以直接挑战抗争对象为主，诉诸“立法者”为辅；“依法斗争”则是抗争者以诉诸“立法者”为主，以直接挑战抗争对象为辅，甚至采用逃避的手段。20世纪上半叶的中国是一个社会矛盾激化爆发时期，新兴政治力量不断挑战原有的政治格局，社会革命激烈爆发，农民的参与多以直接的斗争运动为主，而法律则是在农民的需求得以满足之后，对既成现状的一种保障。从实践中看，无论是中国共产党的第一部土地法规《井冈山土地法》，还是解放战争时期的《中国土地法大纲》，都是在充分的土地革命实践之后的产物，这也是19世纪至20世纪中期中国社会的群众的主要政治特征。

其次，土地所有权向农民转移是土地改革的主要内容。土地所有权的性质直接决定了农民在社会中的地位，封建社会奉行“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，一切的社会财产皆属于皇帝，农民本身依附于土地之中，成为土地的附属品。随着封建制度的瓦解，农民对于独立的农业生产表现出极大的热情，因此，20世纪伴随着社会革命的开展，在农村地区出现了一场以阶级为标准、土地重新分配为方式的社会乡村结构的重组运动，即土地改革。土地改革的核心是废除原有的土地所有制度，建立农民所有制。与资本主义国家革命不同的是，中国农村土地所有权的变化是一个渐进的过程，第一次国共合作时期，中国共产党为维护国共合作，主要以减租减息为主，不改变原有的土地所有权；第一次国共合作破裂之后，中国共产党在根据地开展了广泛的土地革命，逐渐没收了地主的一部分土地，农村土地所有制开始向农民转变；抗日战争爆发以后，为建立最广泛的抗日民族统一战线，减租减息又成为主要的方式；解放战争时期则是农村土地制度的彻底改变时期，没收了地主的一切土地，分配给农民，封建土地所有制度彻底瓦解，农民对土地的所有权最终得以建立。

再者，政治的“土改”是土地改革的显著特征。土地改革最基本的是一种物质生产资料的再分配，除此之外，更重要的也是社会关系的再分配。吴毅认为，土地改革不仅颠覆了传统等级结构，而且随着以阶级斗争为内核的革命性新政治话语的输入，村落政治文化和社会价值观被重新建构，过去处于村庄社会结构底层的贫苦农民成为村庄和国家的主人，他们有了在政治上翻身与当家做主的感受，这种政治地位和社会心理的巨大变化，正是土改的真正意义所在。20世纪20—40年代末，国家的主要活动既是社会革命，政治生活成为社会的主题，一切的经济活动都会被赋予政治的色彩，即要服务于政治和社会革命。因此，作为经济领域的农村土地调整，更准确地说是政治的“土改”。

(二) 建国后的土地改革

中华人民共和国成立时，全国尚有大约2.9亿农业人口的地区没有进行土地改革，这些地区主要是华东、中南、西南及西北等新近解放的地区。在这些地区，土地制度非常不合理，地主占有土地，广大农民完全处于被盘剥的状态。中国共产党在《中国共产党中央委员会关于公布中国土地法大纲的决议》指出，“中国的土地制度极不合理。就一般情况来说，占乡村人口不到百分之十的地主富农，占有约百分之七十到八十的土地，残酷地剥削农民。而占乡村百分之九十以上的雇农、贫农、中农及其他人民，却总共只有约百分之二十至三十的土地，终年劳动，不得温饱。……为了改变这种情况，必须根据农民的要求，消灭封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的制度。”中国共产党在这些地区进行了规模宏大、内容深刻的土地改革运动，涉及农业人口人数和土地面积都占全国的2/3以上。

1949年冬，人民政府即在华北的城市近郊和若干地区及河南的一半地区，进行了土改试验，随后又在广大新解放区进行了肃清土匪、反对恶霸、减租、改造乡村政权和训练土改干部的工作。1949年l0月10日，中共中央华北局作出《关于新区土地改革决定》，规定“除绥远全省因情况特殊暂不实行平分土地外，其他各省新区及恢复区一律于今冬明春全部完成平分土地的任务”。1950年1月，政务院发《关于处理老解放区市郊农业土地问题的指示》，决定京津两市郊区和华北6省所属各市郊区在春耕前或秋收后完成土地改革。2月，经政务院批准，河南省人民政府颁布《河南省土地改革条例》，中共河南省委也于同时作出《关于土地改革的决定》，计划在1951年春耕前完成土地改革。以上几个文件不仅对各地土改的进程做了大体规划，还提出了比较具体的方针、政策和办法。

在华北新解放区，中共中央华北局提出的主要政策是：没收地主阶级的土地及其封建财产。征收旧式富农多余的土地及其财产的封建部分，但对地主富农的底财(埋藏地下之金银财宝等)，为防止乱打、乱扣、乱杀，“不许强迫硬挖”。地主富农用进步方式经营的果树园、农场，不予没收。在分配方面，强调“废除以人口除土地的绝对平分办法”,“实行中间不动两头平的平分政策”。地主、旧式富农及还乡的“顽伪分子”,“均应分给和农民同样的一份土地和财产”。对于工商业，规定“必须把地主、旧式富农的工商业与其封建土地财产严格加以区别”，地主富农在城市或乡村原有之工商业以及已转入工商业之财产，“均不得没收”。关于阶级政策及策略，要求“必须慎重地、正确地划分阶级，分清敌我界限，团结农村百分之九十以上的群众，孤立乡村封建势力，巩固扩大乡村人民民主统一战线”。划分阶级成份必须完全依照中央所制定的标准，用“自报公议三榜定案”的民主方式来确定。关于土地改革的执行机关和对地主阶级的斗争方式，规定组织以贫雇农为骨干的、团结全体中农及一切劳动人民的农民代表会议及农会为土地改革的合法执行机关。在对地主阶级的斗争中，“严禁乱打、乱扣、乱杀或其他变相肉刑”，除极少数的土豪恶霸须经过人民法院可以惩办外，其他“一律采取说理说法讲政策的办法解决之”。河南省的土改政策也基本相同。

在城市郊区，由于这些地方商品经济较为发达，与市区的经济联系密切，土地问题的解决直接影响到建设城市和发展工业，因而，与前两个地区的政策有较大的差别。主要是：在没收与征收方面，规定地主及富农“所有与工商业相连的土地和房屋一律不动”，除耕畜、农具、多余的粮食及房屋外，“地主的其他财产一律不动，一律不得迫挖地主底财”。对于采用机器和进步设备耕种的农田菜园、果园等，无论其所有权有无变动。一律由原经营者继续使用”。在地权方面，规定所有没收或征收的土地，“一律归国家所有，由市人民政府管理，分配给无地或少地农民使用”，所有自耕农及富农雇人耕种的土地，“其土地所有权及使用权照旧保持不变”，学田、族田、祠堂、寺庙、教堂及公共社团等所有土地，也“一律收归国家所有”；在分配方面，规定“没收和征收之土地，连同人民政府原有之公地，应以行政村为单位统一分配”。首先分给本村无地少地的农民，地主亦可分得一份与农民同样的土地，失业工人和贫民愿意耕种的，“酌情分给一定数量的土地”，有其他收入维持生活的地主“则酌量少分或不分”。显然，土地改革采取了比较切合实际的做法。

到1950年初，以上三个地区的土地改革任务基本完成。1950年6月，在总结前面土地改革经验的基础上，结合当时特殊的经济政治形势，中央人民政府委员会第八次会议审议通过，《中华人民共和国土地改革法》，对土地改革的方针、政策和策略以及执行办法进行了规定，成为之后土地改革的总纲领。在这一纲领的指导和推动下，自1950年秋开始，大规模的土地改革运动在全国其他地区全面展开。至1953年春，除中央规定暂不进行土地改革的若干少数地区外，全国大陆范围内的土地改革基本完成。

(三) 国家权威在农村的确立

随着土地改革的完成，中国农村的土地占有情况发生了根本的变化：占农村人口90%以上的贫农、中农(雇农已不复存在)占了全部耕地的90%以上，原来的地主、富农只占有全部耕地的8%左右，另有2%左右的土地为农村其他人等所占有(包括部分公用土地)。彻底改变了农村的土地格局和权力关系。

在土地改革过程中，党和国家的地方干部深入到农民当中，以亲近农民、为民做主的正义的形象主导着整个土地改革的进程。各地方土改工作队进入农村后即召开土改动员大会，从一般宣传到结合真人真事，宣传已被关押的地霸的罪恶，以诉苦的方式，用农民群众自己的亲身经历教育农民。和农民见面，讲明来意和政策，同时采用访贫问苦，与农民同吃同住同劳动，选择一些苦大仇深、常年劳动、忠厚老实、历史清白、有政治翻身要求的贫雇农进行扎根串连，并组织农民讨论学习政策，这迅速拉近了农民与新生政权之间的距离，并得到各地农民的积极拥护。逐步深入、广泛地把农民组织起来，先由少数人的贫雇农小组发展到包括中农和其他农民在内的农民协会。通过划分阶级身份，没收和征收的地主土地财产，并公平合理地分配给无地少地和缺乏其他生产资料的农民，惩处那些罪大恶极的恶霸分子，土地改革摧毁了被视为反动势力的地主阶级，使农民成为土地和农村的主人，新生的国家政权迅速在农民心中和农村地区建立了极大的权威。因此，土地改革运动可以认为是巩固革命的一个根本举措。正如吉尔伯特·罗兹曼(Gilbert Rozman)认为那样，土地改革的意义在于扩大政治支持基础。也如白鲁恂(Lucian Pye)所言，革命以一种激烈的方式摧毁了传统的权威体制的同时，可能会带来新的权威危机。新中国的政权则通过土地改革迅速有效地解决了可能的权威危机，乡村社会原有的权威被打倒，地主与富农不仅在经济上被剥夺，在政治上也被压制。悉尼大学的泰韦斯在《剑桥中华人民共和国史》中对此有较为中肯的评价：这个运动(土地改革)的主要成就是政治上的。旧的社会经验被剥夺了经济财产，其中有的人被杀，作为一个阶级，他们已受到羞辱。决定性的事实是，旧秩序已经证明毫无力量，农民现在可以满怀信心地支持新制度。

(四) 农民土地权利与国家权威

土地改革之所以使得农民对新生的政权充满着感情甚至是感激，不仅仅是因为他们通过这一过程获得了土地，更重要的是让他们觉得自己成为了土地的主人，土地以国家的名义变成了别人、特别是那些地主恶霸不可剥夺的财产。土地的重新分配意味着农民获取了一系列保障性的权利，这让农民有了前所未有的踏实感。在中国延续了两千多年的封建土地所有制被葬入了坟墓，取而代之的是农民个体的土地所有制，孙中山先生提出的“耕者有其田”的理想变成了现实。这极大地调动了农民的生产积极性，更为重要的是，由于满足了农民对土地财产的需要，赋予他们对土地的财产权利，土地改革运动彻底消灭了封建的土地制度，是中国历史上规模最大的一次土地制度的革新，使新政权从根本上获得了大多数人的衷心支持，使社会中的大多数底层人物第一次有了主人的感觉。为了确认农民的这种“主人”地位，新中国之初的土地改革非常强调通过法律的方式来明确农民对于土地的基本权利。在《中国土地法大纲》和《土地改革法》中，土地改革的目标被定位为“实行农民的土地所有制”。按照《中国土地法大纲》第六条的规定，土地改革目的是“使全乡村人民均获得同等的土地，并归各人所有”；第十一条规定，“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。”《土地改革法》对后一点作了更进一步的规定，第三十条规定，“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”这一点在相当于临时宪法的《共同纲领》中也有规定，“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。”“土地所有证”的颁发标志着土地改革的完成和农民土地所有权的确立。它说明，国家正式承认了农民个体是分配给其土地的唯一所有者，其“自由经营”权利标志着农民个体获得了土地的使用权，“买卖及出租其土地的权利”这一规定说明，农民个体有自由处置土地的权利。因而，土地改革后确立的农民土地所有制，是一种集所有权、使用权、收益权、处置权于一体的“权利结构”。这一权利结构所形成的边界是清晰的，使农民获得了比较完整的排他性权利。毛泽东指出：“‘耕者有其田’，是把土地从封建剥削者手里转移到农民手里，把封建地主的私有财产变为农民的私有财产，使农民从封建的土地关系中获得解放。”土地改革成功地实现了这种土地权利的转移。农民土地权利的获得，尤其是收益权的独享，极大地激发了农民的生产经营积极性，土地资产的产出水平有了明显的提高，从而取得了比较好的产权效率。

然而，如果仅仅把确认农民对土地权利视为土地改革的核心内容的话，显然会对这次土地改革产生误解。新中国土地改革之后农民土地权利的确立与现代意义上的土地产权联系不大。依照诺斯的定义，产权本质上是一种排他性权利。这种“排他”也包括对国家权力的约束。但是，这种约束很显然不成为土地改革中农民土地权利的内涵，更多的是出于防范地主恶霸等旧的反动势力对新获取土地的农民可能的侵害或报复。事实上，国家权威与农民权利如影随形：首先是农民土地权利的获取是在国家权威强力主导之下完成的。农民正是由于有了国家权威这一坚强后盾才能够直起腰杆理直气壮地做土地的“主人”。因此，农民土地权利是紧紧依附于国家权威之上的。其次是国家权威在土地收益的配置方面具有很大的发言权。农民不能够完全依照自身的意志来分配土地收益，必须服从国家对资源的需求。1950年，《新解放区农业税暂行条例》规定，在关于农民土地财产的收益分配中，国家有其应得的一份收入。并且，这一项收入比例既不是建立在契约基础上的，也不是建立在经济效益基础上的，而是建立在“劫富济贫”和平均主义基础上的。按照《共同纲领》第四十条规定，国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。《新解放区农业税暂行条例》第二条的具体规定为“新解放区的农业税，以户为单位，按农业人口每人平均农业收入累进计征”。如果撇开免纳农业税和规定期间内免纳农业税这两种例外的话，即是说，虽然以户为单位，但农业税的征收不是以田亩的产出为标准，而是以人口的粮食拥有量为基准的。可以看出，人均粮食产量越多的话，被国家征收的农业税数量也就越来越大：随着人均粮食数量的增加，征收的税率呈现递增的趋势；同时，国家从农民那里征收的粮食也呈现出累加的趋势。它的目的并不是为了人民最基本的生活保障，而是为了国家的税收积累，在一定意义上，农业生产也就是“爱国增产运动”。也就是说，国家权威很大程度上参与到了土地收益的具体配置过程。

因此，用“国家权威主导下的农民土地权利”更能够体现当时农民的土地权利特征。