五、基于PPP模式的乡村旅游扶贫开发与机制创新

突破乡村旅游扶贫发展的困境，实现乡村旅游扶贫开发机制的创新，要从内外两个层面双管齐下。就内部层面而言，着重于包括人力、财力、物力资源的内部资源整合，重构扶贫开发中参与主体的角色关系和权责关系，培养贫困地区群众的参与能力和参与意识，重塑乡村旅游项目的品牌形象，以提升乡村旅游在市场竞争中的核心能力。就外部层面而言，通过开发机制的创新获得更多的资金支持、更多的技术合作、更多的市场需求及寻求相应的政策支持，为乡村旅游扶贫开发项目争取一个更好的发展平台，从而更好地适应激烈的市场竞争。因此，我们可以在乡村旅游扶贫开发中尝试性引入PPP模式，以实现开发机制的创新。

（一）PPP模式的内涵、特征、功能及应用

PPP（Public-Private Partnership）是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务、实现特定公共项目的公共效益而建立的项目全生命期关系性契约的合作伙伴、融资、建设和经营管理模式，包括委托运营（O＆M）、管理合同（MC）、建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）等多种经营方式。这种模式鼓励和引导社会资本参与公共服务建设，起到有效调节社会公共产品供给的作用，为广大人民群众提供更加优质的公共服务。在财政资金紧缩、社会资本快速发展的大环境下，运用PPP模式，在我国语境下即“政府与社会资本合作”，是解决公共服务供给困境的一条新路径。当前，PPP模式已经被提高到国家战略高度，运用PPP模式，不仅是鼓励市场、社会参与提供公共服务，而且能降低财政负担、提高公共物品供给效率和改善供给质量，更重要的是能贯穿公共治理的理念，推动全社会走向共建、共治和共享。可以说，PPP模式将是未来公共服务提供的常态化模式。

与传统模式相比，PPP模式拥有顶层设计和框架设计的优势，具备较为完善的PPP项目操作制度规范，是一种更为规范化的基础设施投资模式，有利于项目有效率的运营，提升政府提供公共物品和公共服务的质量。在已颁布的PPP政策中，除了中央从宏观层面对PPP模式的推广应用做出顶层设计之外，财政部、发改委等PPP推广责任部门还在财税、金融、流程方面为PPP模式的应用提供了综合指导和政策保障。各专职部门针对PPP模式在各具体领域的操作，也相继出台政策给出较为系统的操作指引。目前，PPP模式已经被大量推广应用于我国的交通运输、市政工程、农业、水利、环境保护、医疗卫生、养老、文化、旅游等领域。

2015年8月，国务院办公厅出台的《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》中提到：“支持企业通过政府和社会资本合作（PPP）模式投资、建设、运营旅游项目。各级人民政府要加大对国家重点旅游景区、集中连片特困地区生态旅游开发和乡村旅游扶贫村等旅游基础设施和公共服务设施的支持力度。”但在全国范围内，仍然极少有政府在乡村旅游扶贫开发中引入社会资本与私营企业进行扶贫项目合作开发。目前，对政府与私营企业合作进行乡村旅游扶贫开发也缺乏相应的理论研究、实践研究。

（二）PPP模式与乡村旅游扶贫的结合

为了实现开发机制的创新，我们将PPP模式运用到乡村旅游扶贫开发中，政府与私营部门在合作开发乡村旅游项目的过程中实现双赢局面（见图2）。

在将PPP模式与乡村旅游扶贫相结合时，我们必须明确的是政府与私人部门之间达成的“公私合作伙伴关系”是建立在合作期间产权关系共有、资源利益共享、经营风险共担的合作基础之上，通过政府与企业签订相关的协议或合同文本来实现的。因此，区别于其他的项目融资模式或是单纯的商业利益关系，公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心是伙伴关系中存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多的产品或服务。民营部门以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则以此目标实现公共福利和利益的追求。政府和私人部门在伙伴关系的存续期间，秉持彼此信任、成果共享、风险共担的合作理念，在乡村旅游扶贫开发中充分发挥各自优势共同致力于实现公共项目的理想目标。

通过采用政府与社会资本合作的方式，政府引导企业参与到贫困地区的扶贫开发项目中来，不仅可以为扶贫项目带来资金、技术和人才，还能学习和借鉴优质企业的管理理念和市场运作方式，给乡村旅游扶贫项目注入新鲜血液，提升品牌质量，增加乡村旅游在市场中的竞争实力。从而解决传统的乡村旅游扶贫项目资金短缺、服务管理人才短缺、资源整合不足和缺乏市场竞争力的困境。

同时，私营企业参与到乡村旅游扶贫的PPP项目中来，不仅可以解决转型发展期投资渠道偏窄、经营模式单一的问题，而且可以抓住扶贫开发的机遇，享受扶贫大趋势下的政策利好，与政府共同开发贫困地区的旅游资源，利用乡村旅游市场巨大的发展空间和增长潜力实现企业经营目标，同时还能树立一个积极承担社会责任的企业形象。

在这种互利互惠的条件下，在乡村旅游扶贫开发中引入PPP模式，探寻政府与私人部门互利共赢的长效合作机制是有可行性的。

（三）乡村旅游扶贫开发PPP模式的机制创新

1．优势资源共享构建乡村旅游扶贫的共赢机制

乡村旅游扶贫PPP项目中，财政性资金的投入比例会低于社会投资资金，政府不再独立承担乡村旅游扶贫开发资本投入，更多的是为扶贫项目的开发建设进行政策供给。政府可以从土地、税收、投资、信用贷款、审批手续等方面对合作开发项目给予政策上的支持，也可以结合本地实情出台相关的指导意见、规章制度推动项目的发展，促进扶贫项目制度环境的完善，为社会资本参与PPP扶贫项目建设营造一个良好的政策环境。私人部门在乡村旅游扶贫开发中，投入的开发资金缓解了贫困地区的财政压力，将先进的组织、管理、协调技术和旅游产业运营模式运用在扶贫项目中促进贫困地区的乡村旅游向专业化发展，利用成熟的营销推广手段和宣传平台帮助贫困地区打造乡村旅游品牌和知名度，同时带来的高层次管理人才和旅游服务行业培训理念更是能解决贫困地区劳动力素质普遍较低的难题。发展乡村旅游最重要的还是不让市场化气息掩盖乡村的“乡土价值”。当地群众在日常生活中展现出来的乡村民俗、农忙节气、乡土菜肴是一种宝贵的人文资源，再加上得天独厚的生态资源，乡村生活的慢节奏和怡人的自然环境是乡村旅游吸引游客的一大亮点，旅游资源的利用程度及当地居民的期望值对项目开发的效果起着至关重要的作用。在合作开发旅游项目过程中，只有充分发挥各自的资源优势，才能使项目开发达到理想效果，形成乡村旅游扶贫的共赢机制。

2．主客体意识强化构建乡村旅游扶贫的长效机制

政府部门在公私合作开发乡村旅游扶贫项目的过程中，既要强化参与者意识也要强化监管者的意识。首先，政府部门是开展精准扶贫的主体，在产业扶贫进驻之前对贫困地区的贫困户进行精准识别，区分不同贫困户的致贫原因、贫困表现、贫困特点和扶贫需求，确定适合通过乡村旅游扶贫开发脱贫的贫困人口，以便在乡村旅游产业进行开发后，对有实际需求的贫困群众提供有针对性的帮扶措施。同时，政府部门要对PPP项目按照标准化的项目审批程序进行开发布局、资金使用、项目执行、项目质量、收费定价等方面的监督管理。私人部门作为经营主体，运用企业化管理的手段提升了乡村旅游的品牌效应、在旅游产品的策划、推广、营销方面起到了极大作用，但是，私人部门同样也承担着扶贫开发帮扶主体的角色，不能只抱着“淘金者”的心态经营乡村旅游项目，更应该将扶贫开发项目作为一个既获取经济效益又实现社会效益的长期产业。贫困群众是乡村旅游扶贫开发的帮扶客体，政府部门与私人部门为贫困户创造脱贫机遇，贫困户自己应该增强参与意识，不安于贫困现状、不以贫困为由坐等扶持，主动参加技能培训，接受先进的知识和理念，主动提升自身素质和经营技能，用开放的心态去迎接市场，在市场条件下自主发展，增强造血功能与内生能力，从而实现真脱贫、不返贫。

3．权责明晰构建乡村旅游扶贫的稳定机制

政府是公私合作的参与者、契约方，又是社会公共利益的代表者、社会不同利益的协调人；私人部门是合作的参与者、契约方，又是具体服务的提供者，这种服务的依据是与政府签订的契约，服务对象却是社会公众。政府部门与私人部门在乡村旅游开发中确立了合作伙伴关系，对双方享有的权利和义务加以明确，有利于契约关系的稳定长存。

政府在引入PPP模式合作开发乡村旅游时，需要承担三大“识别”责任。首先，要对贫困地区是否适合发展乡村旅游项目进行识别，因地制宜，不能违背贫困地区的实际情况而盲目地开发乡村旅游。其次，要对精准扶贫的对象进行识别，在原建档立卡基础上，区分不同贫困户的贫困特点，将旅游扶贫目标人群集中在具有能力并且主动表示愿意参与扶贫项目、可以通过扶贫项目得到实际扶持的贫困人口。最后，要对参与旅游扶贫PPP项目的合作企业进行识别，选择合作的私人部门时既要考虑企业的经济实力、经营能力及在旅游行业中的资质，又要考虑合作企业的形象信誉等因素。企业在合作过程中除了要承担项目的策划、开发、运营、宣传，还要对乡村传统文化加以传承、保护和弘扬，并结合当地特色打造具有市场竞争力的乡村旅游品牌形象，为乡村旅游搭建宣传营销的平台，拓宽其市场渠道。同时，围绕旅游业的吃、住、行、游、购、娱来安排定期或不定期的培训班，为贫困地区群众提供必要的技能培训，提高农民自主经营的能力，或者是在企业能力范围内为贫困地区群众提供就业岗位，积极承担社会责任。

风险和利益的并存，要求合作双方对PPP模式运行过程中可能出现的风险，根据承担风险的能力加以分配：政府对于政策变化的把握和掌控能力强，应承担政策风险；而私人部门具有较强的经营管理能力，则应承担运营风险；对于不可抗力的风险，则根据风险发生的实际情况由政府和私人部门共同承担。在进行利益分配时，PPP模式所参与建设的项目都具有公益性质的，作为参与者的私人部门取得投资的回报会相对平和、稳定，政府在力保企业赢利的前提下，争取实现乡村旅游扶贫项目的公共价值——实现贫困地区农村群众的脱贫脱困。在利益共享这一层面，私人部门获取经济效益，而政府部门更多是实现扶贫目标，各取所需并保证这种合作关系的长期稳定。