1.5 经济新常态下的政府规划编制模型

经济新常态是当前我国经济发展的基本特征。贯彻经济新常态的国家发展战略，各省、市、县等地方政府“十三五”规划的发展理念与规划目标将做出重大的、适时的调整。国务院、国家发展和改革委员会、住建部等积极推动“多规合一”试点改革，也对我国地方政府五年规划的编制产生重大的、积极的、深远的影响。

深刻领会国家的战略部署，适应全球和我国经济发展的新形势、新常态，改变过去松散、粗放的五年规划编制方法与思路，探索、创新与实施基于规划理论与分析模型的第十三个五年规划乃至今后的五年规划，推动各地区、各级政府规划编制的“四化”，即：科学化、体系化、前瞻化和国际化，势在必行。

一、新常态下地方政府五年规划的理论基础

在经济新常态下，编制地方政府五年规划纲要，先要了解规划编制的理论支撑，从中寻找规划编制的核心理念与理论依据。

（一）美国的田园城市理论

美国是全球规划体系较为完备和先进的国家。研究欧美国家规划历史和实践经验，有助于深刻思考我国政府规划编制的现状与未来趋势。分析发现，美国作为城市规划和政府规划研究与实践领先的国家之一，其规划理论经历了一系列演变与创新，1898年，霍华德提出的“三磁铁理论”为核心的田园城市理论，倡导城市分散化发展，这是美国城市规划的重要理论支撑。

霍华德的“三磁铁”理论包括：第一枚磁铁是城市，城市的优点是拥有各种经济和社会机遇，缺点是住宅拥挤，环境恶化；第二枚磁铁是乡村，乡村有宽敞的空间和清洁的空气，但是就业机会较少，社会生活相对枯燥；第三枚磁铁是田园城市，它既有城市的经济社会机遇，又有乡村优美的环境，同时避免了两者的主要缺点。按照霍华德的研究，事实并不像人们通常设想的只有城市生活和乡村生活的选择，而是存在第三种选择，即将城市生活的生动活泼与乡村生活的优美快乐等完美结合，这就是田园城市，他把田园城市比喻为万能钥匙，可以解决城市的各种社会问题。

勒·柯布西耶为代表的欧洲功能主义的现代主义规划理论应用，导致了美国城市分散化、郊区低密度的建设模式。

（二）现代主义与新城市主义

柯布西耶等倡导的现代主义城市规划思想对美国郊区产生了很大的影响，这种思想的主要观点是：严格的城市功能分区、批量生产和大规模的开发，以汽车为导向。

新城市主义规划师卡尔索普认为：专业化和标准化导致了社区的同质性，无视历史的独特的生态系统。批量生产忽视了地方企业、区域系统、全球网络之间的平衡。

（三）城市空间理论

卡米诺·西特（Camillo Sitte,1889）在《城市建设艺术》中，运用艺术原则对教堂等城市空间的实体与广场等空间的相互关系及形式美的规律进行探讨，并通过19世纪末欧洲工业化城市空间的比较分析，对当时欧洲工业化城市空间的平淡、缺乏艺术感染力提出了批评。

克里斯托弗·亚历山大（Christopher Alexander,1965）《城市并非树形》把那些在漫长岁月中或多或少地自然生长起来的城市称为“自然城市”，把由设计师和规划师精心创建的城市和城市中那类的部分称为“人工城市”。人造城市总缺少某些必不可少的成分，与那些充满生活情趣的古城相比，现代人为创建城市的尝试，从人性的观点而言，是完全失败的。

阿尔多·罗西将城市作为某个地域一个种群人们“集体记忆”的所在地，城市交织着历史和个人的记录，当记忆被某些城市片段触发，过去遇到的经历就会和个人的记忆一起呈现，罗西从研究场所和记忆入手，就形成了“类似性城市”理论的内涵。

（四）生态城市理论

德国生物学家赫克尔（Ernst Heinrich Haeckel）1869年首次提出生态学（Ecology）,1886年创立了生态学学科。城市生态学是研究城市生态系统的结构、功能及其运动规律的生态学分支学科，研究城市人口与自然环境和社会环境之间的相互关系的应用生态学的新兴学科。

理查德·雷吉斯特（Richard Register,1987）认为，生态城市追求人类和自然的健康与活力，生态城市即生态健康的城市，是紧凑、充满活力、节能并与自然和谐共处的聚居地。

（五）城市发展理论

主要包括：区域发展梯度理论、区域发展辐射理论、区域经济发展增长极理论、区域规划理论等。

区域发展梯度理论认为：区域经济发展不平衡，就像处于不同的阶梯上，高收入地区处于高梯度，低收入地区处于低梯度，在高收入地区和低收入地区之间，还有几个中间梯度。

区域发展辐射理论认为，经济发展与现代化进程中的辐射指经济发展水平和现代化程度相对较高的地区（辐射源）与经济发展水平和现代化程度相对较低的地区进行资本、人才、技术、市场信息（辐射媒介）等的流动和思想观念、思维方式、生活习惯等方面的传播。

区域经济发展增长极理论认为，在经济增长过程中，不同产业的增长速度不同，其中增长较快的是主导产业和创新产业，这些产业和企业一般都是在某些特定区域集聚，优先发展，然后对周围地区进行扩散，形成强大的辐射作用，带动周边地区的发展。这种集聚了主导产业和创新产业的区域被称为“增长极”。

区域规划理论包括：区域（空间）经济学理论、社会生态学理论、系统科学理论和区域管制理论等。

（六）政府规制理论

“规制”是规制部门通过对某些特定产业或企业的产品定价、产业进入与退出、投资决策、危害社会环境与安全等行为进行的监督与管理。规制管理突出的应用是城市总体规划、主体功能区规划，以及土地综合利用规划等。

一般来说，我国政府五年规划，包括五年规划通常是多个理论的应用与实践创新的结合。由于我国人口众多与人均土地面积少的矛盾，美国的花园城市规划等理论在我国大范围的实践应用很不现实，但是在局部地区和人口稀少的城市等可能进行某些尝试和实践。

在经济新常态下，国家积极推动生态文明、绿色GDP、中西部与东部的产业转移与协调发展，以及二元经济结构的改革、城镇化产业聚集等，这在地方政府编制五年规划的理论应用上可能更注重和倾向于全球化理论、产业集群理论、点轴开发理论、生态城市理论、区域经济增长极理论、社会生态学理论，以及政府规制理论等。

二、新常态下的地方政府五年规划框架程序

在经济新常态下，政府决策更加公开、透明、自信和规范，这就需要尽快研究和探索改革我国传统的五年规划编制思路和固有缺陷。为规避我国传统的“五年规划”编制缺少分析模型与沟通机制等实践缺陷，笔者研究了上百个规划案例与国际实践，归纳和设计了地方政府五年规划编制的分析模型。

（一）政府规划体系框架

政府规划框架体系根据不同的标准，有不同的分类方法。

按照我国政府的层级，分为国家级、国务院、部委、省、市、县、乡镇等不同层级。

按照规划时间，分为长期、中期（五年、三年）和短期（年度）等类别。

按照规划内容，分为综合规划和专项规划等类别。

按照规划的功能，分为：主体功能区规划、土地利用总体规划、区域经济规划、控制性详规、修建性详规、环境评估规划等。

（二）政府五年规划核心内容

中央政府和地方政府五年国民经济和社会发展规划的内容，大体包括：

●上一个规划期的实施情况；

●本规划期的发展环境和条件；

●指导思想和发展战略、原则、目标、指标体系；

●空间布局、主要任务、发展重点和发展时序；

●保障措施。

具体来说，五年规划包括但不限于：

1．发展环境

主要包括上一个五年规划的经济情况、主要指标、取得的成绩，以及本个五年规划的产业形势、机遇与挑战等。各级政府五年规划前期调研，重点分析经济新常态下的全球化趋势、地方经济政策、发展环境与产业政策等。

2．指导思想

主要描述五年规划的核心思路和重点方向，以及重点产业布局等。五年规划的指导思想需要体现经济新常态下的GDP增速放缓、结构优化、生态文明发展理念等。

3．主要目标

主要描述五年规划的经济、产值、资源、人才、科技、开放、能耗、人均收入等指标以及阶段性任务目标等。五年规划的主要目标应该包括经济适度增长、产业结构调整、单位能耗降低、环境改善等经济指标和环境保护指标等。

4．政策导向

主要描述五年规划的政策依据和产业导向，以及需要抓住的发展机遇等。五年规划的政策导向是战略性新兴产业、美丽乡村、城镇化、生态文明、健康产业、特色小镇、休闲旅游等重点产业。

5．现代农业

主要描述农业产业发展的主要方向、产业调整结构、科技创新、农业教育、基础设施、县域经济、农业服务体系等，为下一个五年发展奠定基本的思路。五年规划确定的现代农业需要与城镇化、智慧农业、生态农业、美丽乡村、特色小镇等紧密融合，协调发展。

6．先进制造业

主要描述五年规划的钢铁、船舶、建材、轻工、纺织等重点制造业发展方向、制造业优化结构、技术路线、重大布局、重点项目或龙头企业等。地方政府五年规划对于先进制造业的定位与阐述将突出地区资源禀赋和发展潜力的差异化，将以产业升级和技术进步等为驱动，以产业价值链为产业聚集的重要手段。

7．战略性新兴产业

主要描述五年规划的节能环保、新一代信息技术、生物医药、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车、海洋产业等重点领域、产业结构、重点技术、产业布局、重点项目或龙头企业等。地方政府对于战略性新兴产业的定位需要遵循区域化与特色化，避免千篇一律和盲目模仿。

8．交通运输业

主要描述五年规划的区际交通、城际交通、公共交通、运输服务等重点领域、重点项目、重点技术、重大工程或龙头企业等。地方政府的五年规划对于交通的定位必然是跨区域的、前瞻性的，并且充分考虑了区域经济发展的包容性与协同性等要素。

9．现代服务业

主要描述五年规划的现代金融、现代物流、高端商务服务和高技术等生产性服务业，以及商贸服务、家庭服务、旅游、体育等生活性服务业、重点项目、重点技术、重大工程或优惠政策等。不同地方政府五年规划对于现代服务业应该体现区域特征与传承，并且与当地的第一、第二产业适当匹配等。

10．区域发展战略

主要描述五年规划的区域战略、老工业基地战略、主体功能区布局等。各地政府的五年规划对于区域战略的定位需要体现区域内的产业协同，跨区域的资源协同，以及与国家战略的政策协同等。

11．城镇化建设

主要描述五年规划的城镇化布局、城镇化工程、城镇基础设施、城镇服务体系以及重点工程等。地方政府五年规划关于城镇化规划需要因地制宜，统筹考虑，避免产业空心化和农业开发的房地产倾向。

12．绿色发展

主要描述五年规划的生态环保、循环经济、节能减排等政策、环保目标、产业布局、重大工程、生态基础设施、环保监控体系等。地方政府五年规划要充分体现循环经济、生态文明、绿色发展等产业导向和经济新常态。

13．友好型社会

主要描述五年规划的生态环保、循环经济、节能减排等政策、环保目标、布局、重大工程、基础设施、监控体系等。地方政府五年规划要在社会环境、节能减排、产业布局等方面体现经济与社会的和谐发展。

14．科教人才

主要描述五年规划的各类教育、科技卫生、医疗养老、人才战略等。地方政府五年规划要对人才战略与科技创新布局和推动，提高区域的核心竞争力。

15．公共服务

主要描述五年规划的就业培训、收入分配、社会保障、医疗改革、重大工程等。地方政府五年规划要确立公共服务的重点任务和工作目标，不断提高就业、居民收入、社会保障、医疗保障等公共服务水平。

16．市场体系

主要描述五年规划的文化改革、财税改革、税收分配、资源配置等。地方政府五年规划要对涉及五年发展的市场体系等重点阐述和出台政策，提高市场的基础性配置作用。

17．对外开放

主要描述五年规划的对外贸易、利用外资、国际化战略等。地方政府五年规划可以结合本地进出口和海外投资等进行重点定位与全球化战略布局。

18．政治文明

主要描述五年规划的政治改革、民主法制、政府改革等。地方五年规划对于民主法制建设、政府服务职能转变与适当放权等进行阐述。

19．港澳台关系

主要描述五年规划的港澳台关系、国家政策、重大导向等。地方政府五年规划可以结合本地区的产业、企业和人员等重点分析与政策发布。

20．国防建设

主要描述五年规划的国防政策、军队建设、重大变革等。如果没有实际的实践需要，地市和县级地方政府五年规划可以不涉及国防建设方面。

21．规划实施

主要描述五年规划的规划组织实施、机制体系、资源供应、考核激励、监督优化等。地方政府五年规划要对经济新常态下的规划实施机制与考核体系等进行具体定位与阐述，对重点资源在不同产业的有效分配以及绿色GDP等考核指标进行政策调整与适当引导，确保经济新常态的指标化、制度化、常态化。

（三）五年规划纲要编制程序

经济新常态下，政府决策的更加公开、透明、科学、高效，这就需要研究、制定与实施一整套较为规范、科学、严谨的五年规划编制程序。一般流程如下。

1．进行规划立项

贯彻执行上级有关政策和规定，结合本地区、本单位的经济发展和社会生活要求，在不同发展阶段，履行特定的审批程序，确立相应的规划编制任务，进行规划编制机构和人员确定，进行规划立项。

2．组织编制团队

通常专项规划涉及的部门不仅是单一领域，参与专家也尽量吸收各个相关专业。在进行规划编制与审核时，应该由多个部门专家组成。

3．收集相关资料

根据规划主体的要求进行，制定具体的调研和资料收集计划，分工到人，列出时间表，系统收集有关社会和经济方面的资料，访谈行业专家和部委领导、上级主管部门等。

4．评估原有规划

进行新的规划调整的原因有：以往的规划可能到期，需要重新制定发展规划；以往规划在实施中发现某些问题，需要进行规划修编；以往规划在执行中遇到外界环境的变化，需要重新调整规划。

5．编制规划初稿

这是规划工作的核心。正式规划的编制需要经过讨论和论证、审核与修订，需要专家研究、讨论，经过特定程序，予以确定并发布。

6．规划紧密衔接

以现有规划编制为基础，研究国家政策和区域政策，研究全球、国家经济形势和发展趋势，做好专项规划与总体规划的衔接。

7．适当征求意见

将编制的规划方案在一定范围内（包括政府和利益相关方等），采取一定的交流与论证模式，组织专家等进行交流、讨论，听取各类专家和利益相关方的意见，予以修改、完善和优化。

8．组织规划修改

根据各方意见和信息反馈，对初稿进行优化、修改和适度调整。

9．规划论证

规划在送审之前进行专家论证。可以委托同级规划咨询委员会论证，也可以由规划编制单位组织论证，由组织论证的单位提出论证报告。未经论证的规划不得报请批准并公布实施。

10．规划报送审批

五年规划或专项规划等由规划编制单位提出规划草案，经本级发改委等职能部门审核后，由本级发改委会同编制单位上报本级人民政府批准。需要提报人大会议审议的，执行有关审批程序。经审核同意后，由各级政府或有关职能部门签发并颁布。

11．对外发布规划

五年规划纲要执行审批程序发布，专项规划由本级政府或由授权的职能部门批准、发布。除法律、行政法规另有规定外，本级政府批准的专项规划由行政负责人签署命令公布，本级人民政府有关部门批准的专项规划由部门领导人签署命令并公布。

12．开展规划评估

五年规划或专项规划可以在规划实施的中期阶段组织评估，并将评估结果报送同级人民政府或有关部门。

13．规划修订与废止

经过中期评估或其他原因需要对原有规划进行修订和废止时，规划编制单位提出规划修订和废止方案，按规划的程序报批和对外公布。

三、五年规划分析模型

在经济新常态下，需要研究和确立编制五年规划的分析模型。各类分析模型与工具包括但不限于：

1．历史分析法

历史分析法通常使用在规划调研分析和规划报告的规划背景分析或发展环境的研究与规划文稿撰写方面，作为以往经济和社会生活的总结与回顾。

2．层次分析法

利用层次分析法，对不同经济指标按照总指标—分指标的模式进行分析和研究，使报告审阅者更加清晰地关注主要数据和核心观点，便于政府决策者的观点提炼。如：关于经济指标，可以从大指标的“一、二、三产业”分析，在给出大指标的数据之后，进一步分解和阐述细分的行业指标，如：“工业产业”可分解为：轻工业和重工业。

3. PEST分析法

PEST分析法是分析各种规划报告“外部环境”的基本工具，通过政治（Politics）、经济（Economic）、社会（Society）和技术（Technology）分析，从总体上把握宏观环境，评价这些主要因素对规划目标和规划定位的重大影响。

4. SWOT模型

SWOT分析代表优势（Strength）、劣势（Weakness）、机会（Opportunity）和威胁（Threats）。SWOT分析是对内外部条件综合和概括，分析一个国家、地方政府、产业园或经济组织的优势、劣势、机会和威胁的研究方法。

5．管理系统工程

该模型在政府规划工作中，主要研究特定区域人口、经济协调发展规划、区域资源最优利用、区域经济结构等。同时，用于分析和解决结构性和非结构性规划研究的重大问题。

6．标杆分析法

标杆分析主要是选择政府、城市、行业或产业标杆，进行系统分析和研究，提炼其发展中的经验和做法，研究其产业发展中可能的缺陷或教训，为本单位的规划编制和规划执行提供基本的借鉴。

7．产业价值链

产业价值链分析是产业选择的基础。它是基于对研究对象现有产业布局和产业环节等进行综合分析，总结归纳已有主要产业的基本情况，研究分析下一步重点扶持和优先引进的关键产业，以及主要的产业环节，进而对特定地区或产业园的产业组合、重点项目、龙头企业等进行确定，为下一步的空间布局、主要项目、核心资源和重点任务等确立提供依据。

8．平衡计分卡

平衡计分卡是把组织的使命和战略转化为全方位的运作目标和绩效指标，作为执行战略和监控的工具，它也是一种管理方法和有效的沟通工具。通过平衡计分卡将宏观的、抽象的战略转化为运作方案或工作计划，达到执行战略、监控战略，最终协助组织实现发展战略的目的。

9．增长极模型

增长极指如果将发生支配效应的经济空间看作力场，位于力场中推进性单元可以描述为增长极。增长极是围绕推进性的主导工业部门而组织的有活力的高度联合的一组产业，它不仅能迅速增长，而且能通过乘数效应推动其他部门的增长。

增长极体系有三个层面：先导产业增长，产业综合体与增长，增长极的增长与国民经济的增长。

10．业务优先级模型

使用行业或业务优先级评估模型，可以对地方政府、产业园、开发区等重点产业、主要行业或龙头企业的重点业务进行选择，可以使用业务评估指标体系予以研究。

11．能力匹配模型

能力匹配模型指编制政府中长期规划或企业发展战略时，通过对某些资源、能力的组织拥有程度、市场竞争重要性进行矩阵分析，对于规划执行与实施相关的核心能力进行判断，据此确定地方政府、开发区、高新区、专业园区等是否具有某种能力或软实力，进而确定未来构建的能力或发展的方向。

12. GE矩阵

需要对产业吸引力和业务优势进行分析时，用GE矩阵进行战略规划的分析与判断，重点分析的两个维度：（市场吸引力，业务优势）。

13．波特钻石模型

迈克尔·波特认为：影响一个国家某个行业国际竞争优势由以下六点构成：生产要素，需求状况，相关产业，企业策略、结构和竞争对手，政府行为，机遇。

14．三维城市模型

三维城市模型（Three Dimensional City Model,3DCM）是对城市的三维的逼真描述，它有虚拟现实（VR）表现的真实感，同时有部分空间数据库管理、分析、应用等功能，可与其他社会经济信息等互联互通。

15．三层面增长理论

三层面增长理论认为：健康的经济组织增长要综合平衡管理三个层面的业务：第一层面是守卫和拓展核心业务，第二层面是建立即将涌现增长动力的业务，第三层面是创造有生命力的未来业务。

16. PDCA模型

PDCA是全面质量管理遵循的科学程序。PDCA是英语单词Plan（计划）、Do（执行）、Check（检查）和Act（修正）的第一个字母，PDCA循环就是按照这样的顺序进行质量管理，循环不止地进行的科学程序。

17．协同模型

协同论认为，千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。其中包括通常的社会现象，如不同单位间的相互配合与协作，部门间关系的协调，企业间相互竞争的作用，以及系统中的相互干扰和制约等。

18．目标一致性评估

目标一致性评估指基于已有发展规划，在规划执行一定阶段之后，对规划执行的一些措施和实际效果进行规范的评估。

关于五年规划的分析模型、编制技巧和实践案例，可以借鉴参考笔者出版的《政府规划编制指南》《全流程规划》和《产业园规划》，这三本书对模型与编制要领等进行了阐述与分析。

四、地方政府五年规划的跨规衔接

经济新常态下，五年规划的编制既要科学、前瞻，又要规范、有序，要尽可能实现不同规划之间的有机衔接与呼应，避免各类规划之间的冲突与矛盾，避免资源浪费和公共财力的无效消耗等。

（一）主要的衔接内容

规划衔接主要是研究和解决国家主体功能区规划、国民经济和社会发展五年规划等与土地利用总体规划之间、城镇规划体系与土地利用总体规划之间，以及土地利用总体规划与专项规划、控制性详细规划等之间，总体经济发展规划与专项规划之间、各项专项规划之间的彼此关系与衔接等。

（二）跨规衔接的优先次序

1．主体功能区规划成为“多规”衔接的基础

主体功能区规划具有战略性、基础性和综合性的基本特征。土地利用总体规划、城市总体规划要依据国民经济与社会五年发展规划和主体功能区规划。同时，满足主体功能区规划的要求和空间限制。

2．控制性详规修改与总体规划相衔接

《城乡规划法》明确规定：城市总体规划等的编制应当与国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

3．区域规划编制与总体规划相衔接

规划编制体系以总体规划和主体功能区规划等为主导，系统研究和编制各类专项规划与控制性规划等，进而形成功能合一的规划体系。

4．区域规划要明确空间布局和功能

区域规划的编制要明确区域的空间功能，要对特定区域的未来发展空间进行定位，与区域规划总体定位相衔接，把握并突出区域特色，从规模、供需、市场、目标等维度，协调土地、人口、资源、就业等关系，对区域发展空间进行合理划分，明晰各子区域的空间功能。

5．区域规划追求经济和社会协调

协调发展是区域战略导向的重点，也是区域规划编制的重要导向。有效解决区域经济和社会发展不平衡（以下略）。