1.4 地方政府五年规划架构

国家和地方政府国民经济和社会发展五年规划纲要是各级政府在每一个五年的固定期限内，需要聚集资源、统一思想，优化布局，重点推动的战略目标和重点任务，也是各级政府开展经济工作的纲领性文件。“十三五”已经编制完成并进入规划评估的中期。“十四五”规划的编制工作将于2020年启动。一个好的政府规划报告，是有科学的理论支撑和框架体系的。这也是各级政府和智库学者思考、研究的重点方向。关于五年规划理论和思路，笔者于2015年7月，结合规划实践，在《学习时报》上发表了简要的看法。

地方政府编制“十三五”规划理论与思路

来源：学习时报 吴维海2015-07-27

地方政府编制“十三五”规划，应该立足于经济新常态的全新视角，打破传统的思维模式，重新审视与确立适应新常态的理论体系。通过主动的、大胆的理论创新与实践应用，逐步实现“十三五”规划编制的规范化、体系化、前瞻化、国际化。

三个基本理论

在某些农业和工业等交叉分布的经济开发区、特大城市的功能疏解区，应该探索与应用田园城市理论。该理论倡导城市分散化发展，避免人口和城市过度聚集和超级拥堵，避免大城市病。如：目前北京功能转型过程中，通州和怀柔等区域的开发与建设，应该研究和部分应用该理论，进行“十三五”规划与空间布局。

在新城区开发与老城区改造、产业园功能定位的过程中，应积极研究和应用生态城市理论。生态城市追求人类和自然的健康与活力，生态城市即生态健康的城市，是紧凑、充满活力、节能并与自然和谐共处的聚居地。这与当前各地经济发展中，淘汰与转移高能耗、高污染的制造业等，推崇绿色建筑，倡导绿色出行和环保型交通，逐步建立都市农业、休闲观光产业等的规划理念是高度统一的，也是经济新常态的基本特征。

在不同资源禀赋和区位优势的城市、省市和地市县区等“十三五”规划中，要注意协同理论的实践应用。由于我国地域广阔，各地资源条件千差万别，不同地方经济发展存在极大的竞争性与同质化，因此，如何立足本地经济发展与资源条件，理解和运用协同理论，跳出本位主义和本地化的局限，从相邻区域、相邻省份、全国的视野，思考与评估本地区的“十三五”规划定位、规划目标的可行性与前瞻性，避免一叶障目和盲目性。甚至于，从全球化的视角，主动研究市场和产业，正确处理国内外、各地区之间的竞争与合作的关系，科学规划本地区的“十三五”经济和社会发展目标，及时进行产业调整和重点工程定位，避免产业雷同和新的产能聚集和过剩，提高五年规划的科学性和系统性。

五条基本思路

主体功能区规划成为“多规”衔接的基础。主体功能区规划具有战略性、基础性和综合性的基本特征。土地利用总体规划、城市总体规划要依据国民经济与社会五年发展规划和主体功能区规划。同时，满足主体功能区规划的基本要求和空间限制。

控制性详规修改与总体规划相衔接。2008年颁布的《城乡规划法》第五条明确规定：城市总体规划等的编制应当与国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

区域规划编制与总体规划相衔接。规划编制体系以总体规划和主体功能区规划等为主导，系统研究和编制各类专项规划与控制性规划等，进而形成功能合一的规划体系。

区域规划要明确空间布局和功能。区域规划的编制要明确区域的空间功能，要对特定区域的未来发展空间进行定位，与区域规划总体定位相衔接，把握并突出区域特色，从规模、供需、市场、目标等维度，协调土地、人口、资源、就业等关系，对区域发展空间进行合理划分，明晰各子区域的空间功能。

区域规划追求经济和社会协调。协调发展是经济新常态下进行“十三五”规划的战略支点，也是地方编制区域规划的重要导向。通过规划理论的研究和贯彻实施，确定合理的、前瞻的空间布局和产业结构，有效解决区域经济和社会发展不平衡，优化产业配置、就业增收、民生统筹等，科学地协调城市和农村、先进地区和后进地区、东部和中西部之间的关系，突出社会功能以及经济与社会发展的协调，是地方“十三五”规划需要推动和努力实现的重要工作目标。