三 党的治理改革创新

面对新形势下的新情况新问题和传统党建模式遇到的挑战，在经济社会各个方面改革不断推进的同时，党的治理改革创新也逐步展开。随着对党的自身变革必要性的认识逐渐深化，执政党建设的探索在各个方面都取得了不同程度的进展，在执政党是什么样的党、怎样建设党的问题上形成了比较系统的认识和发展理路。

1．党的建设中的“改革”概念

对党自身变革必要性的认识，是推进党的治理改革创新的前提，对其方向、深度和战略策略的取舍都有深刻影响。

“党的改革”作为一个完整的概念，从来没有在党的文件中正式使用过。只是在涉及党的活动的具体方面，才会把它和改革相联系，如邓小平提出的“党和国家领导制度的改革”。党的文件极其谨慎地避免用“改革”这个词来描绘党内的变革。改革开放初期，在谈论经济体制改革和政治体制改革的同时，党自身的改革被描述成“加强和改善党的领导”“加强和改进党的建设”。后来，在2002年党的十六大前后，出现了“以改革的精神加强和改进党的建设”的提法。2007年党的十七大报告进一步提出“以改革创新精神加强党的建设”，把这两个说法叠加在一起，来明确改革的取向。2009年党的十七届四中全会在总结党建经验时更加明确地提出了党的建设要“坚持改革创新”，认为这是执政党建设的一条基本历史经验。可以看出，在党的建设这个领域，“改革”的分量有一个明显的逐步增加的过程。

这个过程，其实正是党的执政危机感不断增强的过程，也是对党自身改革必要性的认识不断强化的过程。在改革开放初期，对党自身的改革，党内普遍缺乏深刻认识。甚至有相当一部分人认为，“中国特色社会主义”就是在经济上向西方国家学习，搞市场经济，而在政治上坚持传统的党的领导理念和方式。20世纪80年代后期，苏共大张旗鼓地推进“党的革新”，接下来便丧失了执政地位，这一出人意料的剧变深深地震撼了全党，更使不少人坚信，对党自身进行改革无异于自取灭亡。在改革全面走向深入的过程中，这种看法开始发生改变。随着在对外开放和市场经济的推动下中国逐渐参与到经济全球化的进程中，党开始意识到前所未有的新的考验，开始意识到，即使是由工人阶级先进分子组成的、以马克思主义作指导的工人阶级先锋队，也面临能不能经受住这些考验的问题。改革越走向深入，这种忧患意识越浓重。2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的有关论述，标志着这种忧患意识达到了空前的高度：“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”2009年党的十七届四中全会再度强调，党“过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进”，党的执政地位“过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有”，并把面对的问题概括为四大考验：“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”。日益强烈的危机意识和忧患意识，是党自身改革得以进行的前提和基本动力。

不过，尽管对党自身变革的认识不断深化，党的正式文件还是避开了“党的改革”一词。苏共把“党的革新”作为其改革的核心部分，并最终走向结束一党制、实行多党制，进而苏共失去执政地位，这中间的逻辑联系非常直接。显然，党内是把它作为一个必须避免重蹈覆辙的惨痛教训来记取的。

2.“三个代表”重要思想的提出

中国共产党是一个极其重视理论的党。对面临的新情况新问题进行思考，最终必然要在理论上体现出来。其中一个最为显著的成果，就是“三个代表”重要思想。党的十六大把这一成果写到了党章中。其正式表述是：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。”

这一理论包含了对有关党的领导和党的建设一系列重大问题的新理解，如社会主义的本质、党的性质、党的目标、党的指导思想、执政党的作用、党与经济发展的关系、党与群众的关系等。这些新理解，是在对传统理论和观念进行调整、修正或改变乃至否定的基础上获得的。例如，代表最广大人民的根本利益，在很大程度上是纠正过去片面强调“无产阶级先锋队”，片面强调先进性而忽略群众性提出的；代表先进生产力的发展要求，意味着接受所有能推动生产力发展的手段、方式方法、体制机制，特别是市场经济，从而否定了过去强调计划经济姓“社”，哪怕导致经济停滞和国民经济崩溃也必须坚持的立场；代表先进文化的前进方向，则强调共产党人应当有开放的胸怀，善于批判吸收人类文明的一切优秀成果，而不是像过去那样把自己封闭起来。

“三个代表”重要思想的提出，为党扩大思想上组织上的包容性打下了基础，其中对党的组织发展的影响最为直接。这一理论的含义非常明显，就是要“增强党的阶级基础和扩大党的群众基础”。“在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者。”使用“建设者”的提法，一方面充分肯定这些社会阶层的地位，另一方面回避了“劳动者”概念会引起的敏感话题，以示和作为“推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量”的工人、农民相区别。

“三个代表”理论使执政党向全社会敞开大门，各个阶层的精英都有了进入执政党的机会。从传统理论出发，1989年之后通过的一个党的文件曾明确宣称：“私营企业主同工人之间实际上存在着剥削与被剥削的关系，不能吸收私营企业主入党。”根据“三个代表”重要思想，“要把承认党的纲领和章程、自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党在全社会的影响力和凝聚力”。至此，引起国内外广泛关注的“私营企业主能否入党”的问题通过突破传统观念得到了解决。

3．坚持和改善党的领导

从过去领导革命转向执政，党最大的变化是手中掌握了公权力，对国家实施领导。如前所述，在领导方式和执政方式上，我们基本上搬用了苏联模式。这一模式有许多弊端，其基本特点就是以党代政。在这个领域的改革和创新，便围绕改变这一模式进行。

在这一点上，邓小平的逻辑非常清楚：在中国，党的领导必须坚持。但坚持党的领导，必须改善党的领导，不改善就无法坚持。他明确强调，政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”。他指出，“党政分开”就是要解决“党干预太多”的问题。“干预太多，搞不好倒会削弱党的领导。”

邓小平的《党和国家领导制度的改革》被称为指导中国政治体制改革的指导性文献。在这篇文献中，邓小平对以党代政体制存在的种种弊端（如官僚主义现象、权力过分集中的现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象等）进行了深入而系统的分析。他尖锐地指出：“中央高度集权的管理体制……可以说是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根。”他强调，造成这种状况，固然有其他方面的原因，但“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”

按照这一思路，党的十三大对政治体制改革进行了部署，首要的一条，就是党政分开。党的十三大强调：“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”

但是，政治体制改革在党的十三大以后推进得并不顺利，“党政分开”的实践出现了一些问题。因为严格说来，“分开”并非一个科学的概念，而是一种比较形象的说法。对它的理解，也因人而异。比较普遍的做法是把党内职务和政府职务分由不同的人担任，以为这就是党政分开。在职责未理清的情况下，这反倒加剧了党委和政府之间在工作中的矛盾和扯皮。不过，就思路而言，党的十三大的设计是体现了邓小平的思想的。所以，邓小平后来强调，党的十三大报告“一个字都不能动”。

1989年以后，又恢复了党的领导是政治领导、思想领导和组织领导的提法。

4．发展党内民主

随着社会主义市场经济体制的建立，相应产生了对民主政治的强烈要求，执政党对民主的认识也由此大大深化了。邓小平的“没有民主就没有社会主义”的名言得到社会的广泛认同，党的文件强调：“人民民主是社会主义的生命。”与此相应，党内民主被看作增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证，发展党内民主的问题也成为党内普遍关注的问题之一。从实践来看，党内民主总体上不及社会民主发展得快，但在党内权力运行的各个环节上都不同程度地有所推进。例如，在授权民主方面，中央对改革完善党内选举制度、扩大选举中的民主和发挥党代表大会的作用等都提出了明确的要求。在决策民主方面，重视发挥各级党委全体会议的作用，推行全委会票决制。在监督方面，针对各级领导机关、领导干部这些重点对象，出台了若干规定和条例，同时各级地方党委领导班子向同级党委全委会述职和报告工作，接受全委会的监督。还逐步推行党务公开，建立和完善党内情况通报、重大决策征求意见、领导干部重大事项报告和收入申报等制度。发展党内民主被看作民主有序推进的关键环节。人们普遍认为，党内民主对社会民主起示范性作用，党内民主发展了，可以用来带动和促进社会民主。

在发展党内民主方面，广大地方和基层的党组织有着比较强烈的创新愿望和冲动。在这一时期，地方和基层的党组织在党内改革方面做了大量探索。例如，针对村民自治组织和党支部之间关系不协调的状况，不少地方和基层党组织积极进行了支部书记“两票制”选举，旨在增加村民对党组织负责人的认同感。针对党代表发挥作用不如人民代表和政协委员的情况，一些地方党组织进行了党代会常任制的探索。还有些党组织更进一步，试行乡镇领导班子“公推直选”，增强地方党组织执政的合法性。这些尝试，都取得了良好效果。地方和基层党组织对创新比较积极，原因在于，执政党遇到的新情况新问题，社会矛盾和社会冲突带来的压力，首先需要这些党组织和干部来面对。这可以看作执政党面对新情况新问题做出回应的具体体现。但是，当党内基层民主的冲击波有可能向更高层级推进并影响到党组织的一些既有规范时，这种探索很快被停止了。

5．转变基层党组织功能

执政党担负的责任与不执政时不同，其组织形式也必然要有相应的变化。民主革命时期和计划经济时期适应党内权力集中的需要而形成的高度等级制的组织系统，在市场经济和信息社会的条件下无论如何也难以满足党与社会进行沟通的需要。所以，这方面的探索也比较普遍和迫切。

这类改革和创新主要发生在地方和基层层面。扭转基层党组织涣散、无力的局面，通过转变功能来恢复和增强它们的活力，在许多地方都成为重要的创新点之一。这自然与执政党建设遇到的问题首先在地方和基层党的工作中体现出来有关。党向来把基层党组织视为基础，“基础不牢，地动山摇”，直接威胁党的执政地位。所有探索和创新，都围绕改变那种过时的、按单位和区域建立党组织来指挥、命令、督促和监督党员执行上级机关指示的模式而进行。

在探索过程中出现了各种各样的模式。由于类型众多，这里很难一一列出，仅举几种。例如，在基层党组织的组建方式上，有的地方打破过去地区或单位的局限，以楼宇为单位建立党组织展开活动。类似的联合支部在一些地方也出现在若干个规模较小的企业之间。有的地方某种产业发展形成规模，原有的行政区划已经不能容纳人们之间出现的新的联系。根据这种情况，有的地方进行了把党组织建在产业链上的尝试，还有的把党的工作与农业的规模经营相连接，把党的工作落到了合作社、专业协会等新的农业组织载体上。在基层党组织的活动内容上，有的党组织着眼于改变过去长期形成的行政化倾向，把党的活动与社区服务中心相结合，开发为公众服务的功能。有的党组织着力于在企业中协调企业各种利益关系，建设企业文化，增强企业软实力。目前，上述各种尝试在各地都有，但比较成功、成熟、定型的仍然不多。