第二节 农村社区服务发展的基本原则与主要抓手

农村社区服务的目标指向明确后，接下来需要关心的就是发展农村社区服务举措。虽然目标、方向至关重要，它描述了农村社区服务未来发展的蓝图和前行路径，但要有效地促进农村社区服务发展和健全农村社区服务体系，关键是要将农村社区服务发展目标落实到实际行动中。为保证农村社区服务能按照既定的目标指向发展，农村基层政府和社区建设者们一定要清楚农村社区服务发展的基本原则，并在此基础上根据新农村建设、新型城镇化发展、城乡一体化发展战略部署和农村社区居民的具体服务需求，确定发展农村社区服务的着力点。

一 农村社区服务发展基本原则

在农村社区服务及相关研究中，已有一些学者结合自己的研究需要提出了发展农村社区服务或建立农村社区服务体系的原则，如统筹兼顾原则、以人为本原则、参与性原则、主导性原则、节约性原则、因地制宜原则等。但总的来看，这些原则比较宽泛、笼统，缺乏操作性，并且多数研究“原则性”过强，就原则讨论原则，没有很好地在“原则”中体现社区服务的境遇、性质、目标，存在“虚”多“实”少的嫌疑。就学理而言，农村社区服务发展原则不仅要立足农村社区服务实践活动需要，更要积极回应国家发展战略，服从于农村社区服务目标指向。由此，无论是发展农村社区服务，还是建立健全农村社区服务体系，其基本原则要求如下。

1．城乡社区服务一体化发展原则

城乡一体化是消弭城乡二元结构、实现城乡均等化的重要发展战略，它要求农村社区的服务设施、服务项目与城市社区全面对接或并轨。由此，无论农村社区建设实际境况如何，也无论这个社区的服务水平怎样，地方政府和社区建设者都要坚持城乡一体化发展理念，努力克服社区服务发展的不利因素，积极创造条件，促进农村社区服务与本地城镇社区服务一体化发展。城乡社区服务一体化发展原则，是对农村社区服务发展路向的基本要求。首先，农村社区服务要加快发展，在服务数量与质量上都要超过本地区的城镇社区，否则农村社区服务不可能与城镇社区看齐，农村社区居民也难以享有与城镇社区居民均等化的服务。其次，中国城乡经济社会发展存在巨大差距，试图让农村社区服务单方面突破城乡沟壑是不现实的。况且，农村社区服务嵌入地方经济社会发展中，城乡社区服务一体化发展要与城乡经济社会发展一体化同步。再次，城乡社区服务发展一体化是一个长期过程，并非要求立即实现一体化，它需要经过若干年艰苦卓绝的实践；也并非每一项目服务都要一体化，要允许不同服务项目发展有先后次序之别，不能采取强制手段，要求每一项服务同步一体化。同时，要正确对待城乡社区特色服务，城乡居民有不同的服务需求，服务的供给不可能完全一样，不能追求“凡是城市社区有的服务，也要求农村社区有”。如果这样做，势必造成服务资源的严重浪费。最后，中国不同地区的农村社区服务发展水平存在较大差距，城郊或发达地区的农村社区服务水平已经接近城市社区服务水平，但中西部尤其边远地区农村社区服务尚处于起步阶段。这些地区经济发展落后，社区服务发展缺乏后劲，因此，在重视城乡社区服务一体化发展的同时还要关注区域一体化发展，防止出现城乡社区服务实现了一体化，而地区间农村社区服务发展差距增大的现象。

2．农村社区服务人本化发展原则

人本化原则，即为农村社区服务发展要坚持以人为本的原则。传承与发扬中国传统文化中的“民为贵，社稷次之”（《孟子·尽心下》）、“民可近，不可下”（《尚书·虞夏书·五子之歌》）的“民本”思想，要求农村基层政府在发展农村社区服务和建设农村社区服务体系中要坚持以人为本的执政理念，“以人为前提、以人为核心、以人为尺度、以人为归宿”，想人之所想、急人之所急。农村社区服务内容繁杂，涉及农村社区建设与居民生活的方方面面，不仅服务工作难度大、任务重，而且居民的社区服务需求不断提高，并充满着无限期待。坚持以人为本原则发展农村社区服务，一要树立正确的民生观，“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”，多谋民生之利，多解民生之忧；二要解决好居民最关心、最直接、最现实的利益问题，为居民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”提供服务；三要促进服务资源更多地向民生领域倾斜，把农村社区中与居民生产生活密切相关的道路、水电、卫生、教育、休闲、消费等服务设施建设好，切实提高农村居民的生活水平和生活品质；四要创新农村社区服务管理体制，自觉让居民参与社区服务，保障他们广泛享有服务的知情权、参与权、管理权、监督权，维护他们的服务权利。

3．农村社区服务个性化发展原则

中国农村社区情况错综复杂，社区服务的基础设施、服务对象、参与主体、工作方法等也不尽相同，其发展必须坚持个性化原则。农村社区服务个性化发展原则要求农村社区服务发展要做到以下三个方面。第一，根据社区居民需要提供适当服务。由于农村生产生活条件比城市落后，居民在生产生活中遇到的困难与问题比城市居民多，对社区服务的要求更多。然而，政府供给的公共服务重点一直在城市，加上农村市场不发达、社会团体少，经营性服务和公益性服务都明显不足，社区服务供需矛盾突出。如今，城乡发展一体化进程不断加快，农村社区的公共服务、经营服务、公益服务逐渐增多，但农村社区“服务过剩”与“服务缺乏”并存，亟待根据居民需要供给服务，以杜绝盲目上服务项目，避免服务资源浪费。第二，慎重对待典型模式。一些地方在农村社区服务实践活动中探索、积累了诸多宝贵经验，也相应地形成了典型的、成功的模式。农村社区服务发展无疑可以吸收、借鉴这些成功经验，但一定不能照搬照套，以免在农村社区服务的建设活动中犯经验主义、教条主义错误。一些模式是在特定地域形成的，其他地区难以模仿。再者，越是经典的模式，越难以模仿。每一个农村社区都需要根据本社区实际情况探究适合本社区的行之有效的服务模式。第三，重视与城市社区服务对接。强调农村社区服务立足社区特性，因地制宜地发展，但并不是说农村社区服务发展水平与城市的差距可以继续存在，更不意味着农村社区服务不要与城市社区服务对接。发展农村社区服务，不能过分强调自身特殊性，或以本社区服务水平与城市社区差距大为借口，放弃加快发展。如此，不仅不利于提高农村社区居民的服务水平，改善他们的生产生活环境，而且与城市一体化发展趋势相悖，不利于消弭城乡社区服务水平差距。

4．农村社区服务多元化发展原则

中国农村社区服务供给主体一直是多元的，但一般以某一个主体为主，其他主体的服务供给能力微弱。20世纪，农村社区服务主要供给主体是农村社会成员和农村集体组织，即通过农村社会成员摊派、集资或通过社队集体力量、政府附属事业单位向农村社区居民提供低层次、有限的服务。21世纪以来，城乡一体化实施，尤其是新农村建设开展后，国家不断加大公共服务向农村社区输送力度，政府逐渐成为农村社区服务最主要供给主体。这种以某一主体承担主要供给责任的体制有利也有弊：利在于服务供给的责任主体明确，居民知道向谁要服务；弊在于主要责任主体往往力不从心，没有办法为居民提供全面的、高水平的服务，并且无法与其他供给主体进行协调、配合。农村社区服务“一主多元”的服务供给模式需要改进，要提升多元合作能力。一方面，克服、纠正农村社区服务供给主体的单一化问题。单一依靠农村社区内生力量和政府力量供给服务都可能带来低效服务问题，即难以充分利用政府资源、社会资源、市场资源，导致社区服务出现政府失灵、社会失灵、市场失灵的情况。另一方面，打破政府垄断社区服务的局面，大力推进农村社区服务市场化、民营化，要“更多依靠民间机构、更少依靠政府来满足公众的需求”。当前，由于农村社区成员流动加速，不少农村出现过疏化、空心化，越来越多农民对农村社区建设和社区服务发展缺乏信心。但是新农村建设是政府的刚性任务，一些地方政府不得不披挂上阵，亲自进行农村社区服务工作。这既存在政府供给社区服务越位、错位的隐患，又可能造成社会服务、市场服务闲置。

5．农村社区服务普惠化发展原则

中国的农村社区服务最初主要针对生活困难人群开展工作，即由基层政府及其民政部门向社区贫困群体或弱势群体提供社会福利性服务。进入21世纪后，北京等一些地方政府陆续提出“大民政”理念，强调社区服务的“普惠性”，不仅重视社区中老、弱、病、残和其他困难群体，强化对民政服务对象的社会救助和保障服务，而且强调在此基础上拓展社区服务覆盖面，将全体社区成员列为社区服务对象，并且社区里的企业、组织机构和社会团体也成为社区服务对象。第一，社区服务的普惠化发展是社区服务功能进一步完善的表现。在农村社区服务发展的初期阶段，由于服务机构、服务人员、服务能力都有限，选择服务对象并为其提供针对性服务，有助于发挥社区服务的最大功能，解决最困难人群的最迫切需要的服务问题。但随着新农村建设逐步深入，农村社区服务功能和服务水平得到大幅提高，有能力为更多人群提供服务。第二，转型升级中的农村社区居民都需要服务支持。在农业生产日趋规模化、现代化和农村生活日渐城镇化的过程中，农村社区共同体不断弱化，正在沦为“脱域的共同体”，熟人社会的人际关系正在被“互不相关的邻里”取代，居民的生产生活困难越来越多、越来越棘手，渴望社区公共服务、市场服务和公益服务为他们排忧解难。第三，发展普惠性社区服务对发展农村第三产业和拉动地方发展具有积极意义。农村社区居民的家庭生活社会化趋势日趋增强，老人养老、小孩教育、病人照顾、红白喜事操办等都日趋社会化，发展农村第三产业、建立健全农村社区服务体系，不仅能满足农村居民不断增长的服务需求，而且能拉动农村消费，促进地方经济发展。当然，农村社区服务的这种以弱势群体为导向转变为以全体居民为导向，是社区服务的纵向功能整合，这种农村社区服务依然是单向度的。农村社区服务普惠化发展还需要提高社区服务的横向整合能力，要摒弃政府与市场对社区的“殖民”，充分发挥调动社区内生资源和服务的能力，让更多人群、企业、团体参与社区服务，并为更多的人群提供服务。

二 发展农村社区服务的着力点

1．促进政府公共服务下乡，发挥政府在农村社区服务中的“带头”作用

长期以来，政府在农村社会的存在主要是为了管制农村社会，保证国家意志在农村社会全面贯彻和落实，而不是为农村居民提供公共服务。城乡发展一体化战略实施和“服务型”政府建设，都要求政府改变传统的社会治理观念，强化政府公共服务职能。由此，新形势下政府从事农村社会治理活动，不能再像过去那样将自己置于农村社会之外，高高在上地下命令，需要以身作则，主动参与农村社区服务活动。由于政府“强大的权威能够保证政府在绝大多数情况下比任何个人或者团体更有能力”，政府公共服务进社区，并在农村社区建立便民服务中心和社区便民服务站，能更有效地提高农村社区的党务、计生、教育、医疗救助、低保、劳动保障和就业、信访调解以及社会保险等服务水平。当下，政府可以选择两种方式将公共服务送到农村社区。一是在有一定规模的农村社区建立综合服务中心，包括邻里服务站、医疗服务站、养老服务站等，为农村社区居民集中提供服务；二是采用“服务代理”方式为分散且村庄人口少的居民提供服务。

政府成为农村社区服务主要提供者，这是政府对过去不管不问农村社区服务行为的纠正，是政府职能转变的表现，是有效促进城乡社区服务对接的重要举措，有助于农村社区居民分享改革开放和经济发展成果。但是，一些地方政府在农村社区服务中心或服务站建设中追大求全，存在包办农村社区服务倾向，如德阳市政府规定农村便民服务中心要向居民提供76项基本的社区服务事项，便民服务站提供便民服务中心向社区延伸的35项基本服务职能。政府大包大揽农村社区服务肯定要出问题，最突出的是政府在农村社区服务供给中角色混乱，即政府既是掌舵者又是划船者，政府已经做了并且正在做许多吃力不讨好的事情。虽然一些地方政府包办农村社区服务处于无奈——多数农村社区邻里、亲戚间的互助服务减少，志愿服务和社团组织的服务又没有培养起来，而市场服务在农村又十分薄弱，政府要想在短期内提高农村社区服务水平，就只能赤膊上阵。如此，政府不仅做了许多不该自己做的事情，还有可能重蹈西方福利国家高财政负担的覆辙，进而给经济发展造成不利影响。鉴于此，依照新公共管理理论和新公共服务理论，政府在农村社区服务中应该是“带头大哥”，一方面利用自己行政地位，带领社会力量、市场力量参与农村社区服务，另一方面要通过政府购买服务、外包服务等方式，加大农村社区服务间接供应，以提高农村社区服务水平。

2．客观看待服务主体的不足，协调推进多元合作服务

由多元供给主体为农村社区提供服务，客观上有助于推动农村社区服务全面发展，但当前农村社区服务主体在服务供给中都存在诸多不足。第一，民间互助服务显著减少。不少农村社区在城市化冲击下变得萧条、破败，居民原子化现象严重，邻里和亲戚提供的服务日趋式微，村庄里的互帮互助大幅减少，甚至有些地方的死者安葬类大事也几乎无人帮忙。一些丧户要么不办祭拜仪式，静悄悄地安葬死者，要么花钱请专业丧葬服务人员，让他们代办丧事。第二，市场服务逐利性更明显。市场服务具有强烈的谋利特征，它们选择性地介入农村社区服务领域。有利可图的服务，市场会不择手段地深度介入，以掠夺更多的利润，而农民真正需要且利润少的服务项目，如农村金融服务、农产品销售服务，以及化解农业生产高风险需要的保险服务等都不太愿意参与。第三，政府及其事业单位服务“寻租”严重。一些地方政府出于财政压力，借口机构改革，将事业单位简单地推向社会、市场，以至于事业单位不得不利用政府招牌公然谋取部门经济利益。这表现在两个方面：一方面，一些事业单位仍旧是政府的附属机构，将自己看作管理部门，不愿意“放下身价”，与其他社会团体、市场主体一道为农村社区和居民提供服务；另一方面，一些事业单位打着政府名号，以行政手段瓜分自己的势力范围，然后以市场手段谋取部门不当利益。

采取多元化方式供给社区服务是充分调动农村社会服务资源、提高农村社区服务水平的有效途径。农村社区服务需要多元主体开展合作，不能因为供给主体在服务供给中存在一些问题，就轻易地限制它发展。首先，打造农村社区利益共同体，让每一个参与主体“有利可图”。传统农村社区是农村居民生产生活的共同体，因为它与每一个居民息息相关，多数居民在“它好我也好”的逻辑下主动为维护村庄共同体尽一份心、献一份力。然而，随着村庄居民不断流出，村庄共同体的凝聚力和服务功能日渐式微，不仅村民对村庄共同体没有信心，不愿意做没有“回报”的事情，而且政府、市场和社会组织也对农村社区共同体心灰意冷，不愿意“亏本赚吆喝”。这恰如亨廷顿所说，在一个缺乏共同体感的社会里，“每个领袖、每个个人、每个集团皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物质目标，而置更为广泛的公益于不顾”。如此，为了使政府、市场和社会组织真心实意地为参与农村社区服务建设，有必要重建农村社区共同体。唯有农村社区共同体稳定、有发展前途，多元供给主体才会在长期利益与眼前利益的博弈中做出理性选择，愿意为农村社区服务承担“义务”。其次，完善多元合作服务体制。农村社区多元主体合作供给服务是一项复杂的工作，需要有完善的体制机制予以保障。一方面，在利益实现上要尊重多元主体合理权益，赋予它们平等参与农村社区服务的权利，鼓励不同服务主体积极参与农村社区服务活动，并切实保障其正当利益；另一方面，在运行手段上政府要管好自己的“手”，不能因为农村社区服务是新农村建设的重要内容，就肆意干涉社区具体服务活动，也不能因为自己是“带头大哥”，就违背市场运行规则，不顾“小弟”的利益需求，威逼它们参与农村社区服务活动。

3．坚持均等化发展理念，推进农村社区服务协调发展

社区服务均等化发展包括城乡社区服务均等发展和不同农村地区的社区服务协调发展，因此，发展农村社区服务不仅要消弭城乡社区服务发展不均衡，还要重视缩小不同地区农村社区服务发展水平的差距。

首先，各级政府要按照城乡发展一体化理念促进农村社区服务发展。城乡发展一体化是化解我国城乡二元经济社会结构的重要战略举措，它的实施要求各级政府彻底改变重城市社区、轻农村社区的发展观念，将公共事业发展重点转移到农村，进而保障农村社区居民能平等、公正地享有与城镇居民一样的服务权益。虽然我国城乡经济社会发展水平差距大，农村落后的经济发展会制约农村社区服务发展，但农村社区服务发展具有一定的独立性，并非经济落后就不能发展社区服务，农村社区服务可以在政府支持下优先发展。优先发展农村社区服务，不仅可以保障农村社区居民真正享有与城市居民均等的服务权益，而且具有拉动内需功能，促进农村经济快速发展，进而使城乡社会经济协调运行。

其次，调整农村空间结构，努力建设好农村社区服务中心。我国经济发达地区农村、经济欠发达和落后的农村社区服务水平差异大，而且各地农民居住的分散与集中程度也有较大差别，企图通过国家加大农村社区建设以同步提高所有农村社区服务水平是不现实的。鉴于此，地方政府需要根据本地农村实际情况发展社区服务。第一，政府重点扶持中心社区服务建设，着力提升中心社区服务水平，从而在保障社区居民获得较高水平的服务同时，吸引更多的分散居民向中心社区转移；第二，在现有农村居住社区空间不做大调整的前提下，选择一个居中社区作为建设重点，形成如山东诸城市农村的2公里服务圈，为周边社区居民提供较方便的服务；第三，在山区和一些边远农村地区，对农民集中居住难度大、中心社区的服务也难以覆盖的村落社区，政府可以选择代理服务方式，将村民的服务需求集中起来，并集中代替村民办理。总的来说，由于我国农村地区差异大，社区服务状况复杂，不能借口农村情况复杂，就推脱政府发展农村社区服务和提高服务水平的责任；不能不顾农村社区服务建设的艰巨性，期望所有的农村社区服务水平都能快速提高，并能与城市社区服务处于同一水平；也不能按照一个模式在不同的农村地区推行社区服务，否则，政府将不堪重负，还会造成资源的严重浪费。强调城乡社区服务、不同农村地区的社区服务一体化发展，绝不是城乡、不同农村地区的社区服务一样发展，城乡社区服务一体化侧重于按照平等、公平、公正的理念对待社区服务建设，追求的是无论是居住在城市还是农村，无论是居住在经济发达还是欠发达或落后的农村社区，居民都能享有均等化社区服务。

4．优化服务体系，提高农村社区综合服务能力

在农村社区服务体系建设上，不少学者和地方政府官员都将建立健全服务体系作为发展农村社区服务的目标，并为此进行理论讨论和实践探索。完善的社区服务体系能满足居民的诸多服务需求，对提高农村社区居民服务水平非常重要，但农村社区服务体系建设不可能有统一的模式，这是由于中国农村社区除拆迁安置社区、中心社区外，多数社区规模不大，人口一般在几十人至几百人，上千或更多人口聚集在一起的社区少；中国地域广阔，不同地区的生产条件差异大，农业生产各有侧重，有的以水稻种植为主，有的以小麦种植为主，经济作物和养殖业差别更大；中国不同地区经济社会发展水平差距大，城郊农村社区、远郊农村社区和偏远农村社区的建设情况、居民流动情况、城镇化发展情况等都不尽相同。如此，农村社区服务体系建设不能脱离社区居民的实际需要，不能不计服务成本，贪大求全。那种期望能满足所有居民所有服务需求的服务体系建设是不现实的，也是农村社区服务资源一种浪费。农村社区服务体系建设的重点是优化服务结构，要在全面了解居民服务需求和评估的基础上，选择性地发展服务项目。

选择性地发展服务是有效提高农村社区综合服务能力的重要举措。社区居民的服务需求需要重视，服务困难和问题也需要解决，但社区服务能力不等于有服务，更多体现在服务质量和服务效率上。当下一些地方政府在新农村建设和社区服务发展中没有注意农村社区发展未来走向和居民不断流出村庄“疏化”的现实，盲目投资建设社区服务中心和服务站，追求提供“一站式”“一条龙”服务。从表面上看，农村社区服务有场地、有设施、有工作人员、有门类齐全的服务，服务体系比较健全，但这类社区服务能力不一定高，如一些社区服务中心有图书室、电脑室、心理咨询室，但由于社区居民有更好的方式获取这类服务，进而使这些服务成为摆设，其能力可想而知。此外，农村社区综合能力的提高不能局限于某一社区内部，地方政府在农村社区服务供给上要有大社区、大服务概念。譬如，村庄服务不是十全十美的，不能满足每一个村民个性服务需求，但只要村庄服务环境好，如有方便的交通，村民完全可以到乡镇社区服务中心或县市级服务中心寻求服务。虽然村民不少服务来自乡镇或县市服务中心，但这些服务与村庄服务相互衔接、补充，与村庄社区服务形成一体化，能方便、快捷地为村民提供高水平的服务，它代表农村社区综合服务能力水平。随着农村社区网络普及与发展，像卫生部门为村民看病提供的远程诊治服务、农技部门为农业生产提供远程技术指导服务等，都是农村社区服务空间的拓展，能极大地提高农村社区的综合服务能力。