第一节 农村社区服务演进与发展

中国农村的村庄、自然村、行政村就是社区，但作为国家政治层面上的农村社区服务在21世纪新农村建设开展后才被正式提出，并被国家视为农村社区建设的重要抓手。就此而言，农村社区服务还是一个比较新的概念，在理论和实践上都有不少内容需要研究。本节主要讨论农村社区服务的由来与演进、当下农村社区服务发展情境与问题以及农村社区服务发展的目标指向三个内容。

一 农村社区服务的由来与演进

中国学界对社区服务的解释不尽相同，不少学者受西方早期福利主义思想影响，认为“福利性和公益性是社区服务的本质属性”，社区服务应该是在政府组织下，“通过调动社区内外的各种资源而进行的福利性服务”，并且强调这是“中国大陆今后发展社区服务的根本之所在”。尽管欧美早期社区服务主要由慈善机构或私人发起，以救济贫民的福利、公益活动为主要内容，但自20世纪中叶后这些国家的社区服务已经发生了较大变化：一些国家的政府介入社区服务，社区服务逐渐成为普惠性活动，除继续为社区弱势群体和困难人群提供福利服务外，还将社区全体居民纳入服务范围，为其提供更广泛的社会服务；社区服务不再是政府单方面的事情，一些国家在福利多元主义指导下，逐步减少政府直接从事社区服务活动，日渐重视与非营利组织、市场组织合作提供社区服务。由此可见，如今的社区服务不仅仅是慈善等社会组织主导开展的福利性和公益性服务活动，它还是政府和不同社会力量合作开展的为社区全体居民提供广泛服务的过程。

中国政府即是从这个含义上界定社区服务的。早在2006年，国务院下发的《关于加强和改进社区服务工作的意见》对社区服务的供给主体和内容就做了明确解释，即社区服务是“政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务”。同年，国务院公布的《“十一五”社区服务体系发展规划》指出，社区服务内容主要包括社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化教育体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等；社区服务活动的开展，既要充分发挥社区居委会在社区服务中的作用，又要培育社区服务民间组织从事社区志愿服务活动，还要鼓励和支持各类组织、企业和个人参与社区服务。如此，当前开展的农村社区服务不仅要重视为困难或弱势群体提供福利服务，还要进行多主体合作，共同开展以满足全体农村社区居民需求的多样化服务活动。

其实，农村社区服务的实践活动由来已久。在传统农村家族社会里，村民祖祖辈辈居住在村庄熟人社会中，地缘关系与血缘关系将全村所有人网络在一起，并形成邻里关系圈和亲戚关系圈。这两大关系圈不只是村民之间你来我往的互动网络，还具有你帮我、我帮你的服务功能——那些缺乏劳动力、大农具、耕畜的家庭，或有婚丧嫁娶大事情的家庭，仅凭自家的力量是很难解决困难的，只能向邻里、亲戚救助；而邻里和亲戚对那些有困难的家庭不能不管不问，一般会出于“乡里乡亲”的熟人道义给予尽可能的帮忙。尽管这些帮助不是按照现代服务理念进行，有的是无偿的“怜悯式”帮助，有的采用人力换人力、人力换农具、人力换畜力、农具换畜力等方式进行，有的通过市场购买短工、长工获得服务。但不管怎样，村庄里发生的互帮互助行为具有服务性质和服务功能，不仅临时性地帮助困难家庭渡过难关，而且在村庄社区建立了一张全面且比较坚实的“保障网”，避免困难家庭日子过不下去的事情发生。

在社队集体化社会里，尽管以邻里、亲戚为主体的互助服务减少，市场服务也因农村社会高度政治化和组织化而受到严重削弱，但农村社区服务并没有销声匿迹，它以集体化形式为农村社区及其居民提供服务。具体地说，在农业合作化和人民公社时期，“政社合一”的人民公社和生产大队在农村基层建立了一些集体组织，如供销合作社、粮管所、卫生院、畜牧站、农机站、农技站、文化站、种子站、经管站等，它们成为农村社区服务主要供给主体，承接村庄社区自发服务和市场服务的部分职能，为农村居民生产生活提供一定的服务。虽然集体组织为农村居民提供的服务依附于合作化、集体化制度规约，服务内容有限，服务水平也不是很高，但这些服务满足了农村居民的日常服务需求，维系了农村社会正常秩序，对巩固农村基层政权起到了积极的作用。社队时期的集体组织服务在农村社区具有较强的生命力，即使家庭联产承包责任制实施、农村基层政权改制和农业税取消等制度安排削弱了这些组织的服务能力，但集体组织提供的服务并没有全部退出农村社会，甚至一些组织的服务功能在新形势下还有所强化，如农技站、农机站、文化站等事业单位，至今仍在广大农村社区发挥着服务功能。

这就是说，我国农村本就存在社区服务，也有各种各样的服务形式。可遗憾的是，这些服务有其实而无其名，政界和学界一直将社区服务视为农村基层治理范畴，直到21世纪新农村建设开展后，农村社区服务作为独立活动才被国家和农村基层政府正式列入新农村建设中。2007年党的十七大报告提出，要“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”; 2008年中央一号文件强调，把进一步完善农村社区公共服务体系建设视为逐步解决“三农”问题和实现城乡统筹的有效途径，并首次提出在有条件的地方建立便民利民的农村社区服务中心；2012年党的十八大报告明确指出，把“增强城乡社区服务功能”作为加强和创新社会管理的核心内容。可见，虽然农村社区服务不是新事物，农村社区建设者和居民对它也并不陌生，但作为国家层面上的社区建设内容，它存在的时间并不长。

鉴于完善农村社区服务体系的自身需要，以及提高农村社区服务水平和保障农村居民享有均等化服务权益对新农村建设、新型城镇化和城乡一体化发展的重要意义，发展农村社区服务理应成为农村社区建设的重要抓手。农村工作千头万绪，村民自治、计划生育、招商引资、创办乡镇企业、征收农业税和“三提、五统”等，在20世纪八九十年代都曾作为重要考核指标左右着农村基层政府及其官员的日常行动。进入21世纪后，国家迫于缩小城乡发展差距、实现城乡统筹发展需要，将“增加农民收入”作为农村基层工作重点，一再被中央一号文件强调。固然，改善农村管理、发展农村经济、提高农民收入对全面建成小康社会和实现城乡一体化很重要，但农村社区建设是一个系统工程，农村社会稳定、农业生产发展、农民收入提高等不仅仅是纯粹的经济问题，也是农村社区的社会问题、管理问题、服务问题，它们彼此影响、相互制约。如果农村社区整体服务水平提高了，农村社会的很多经济问题也将迎刃而解。故此，在农村社区建设与管理中强调发展农村社区服务，一方面在于，它能促进政府转变职能，督促基层政府及其官员将日常管理、社区治理的重点转移到发展社区服务上，进而提高农村社区的服务水平；另一方面在于，健全农村社区服务体系和提高农村社区服务质量，不仅能更好地推动农村服务业发展，还能有效地发展农村经济和提高农民收入。

二 农村社区服务发展情境与问题

当下中国农村社区服务发展情境十分复杂，虽然新农村建设、新型城镇化和城乡一体化战略的实施为农村社区服务发展带来了千载难逢的机遇，地方各级政府发展农村社区服务的自觉性大大提高，农村社区服务状况明显改善，服务水平也持续提高。但与此同时，进入快速发展通道的农村社区服务面临诸多新情境、新问题，这集中表现在如下三个方面。

（一）农村社区服务的供给主体：一元与多元

在既往的农村社区服务实践中，农村社区服务的供给主体基本上是一元的。在家族社会的村庄中，国家权力止于县，政府一般不管村庄社区和居民的烦琐事务，加上市场经济不发达，市场也无力为村庄社区提供有效服务。如此，村庄社区服务主要由邻里和亲戚提供，政府、市场、社会组织很少参与农村社区服务活动。在合作化和人民公社时期，村庄社区服务主体也是一元的，但不再是邻里和亲戚，而是社队集体组织。这个时期，国家对农村实行全面、彻底的社会主义改造和建设，不同类型的集体组织应运而生，且日渐成为农村社会重要组织力量，它们根据国家发展需要，通过提供一定的服务协助国家扩大集体化范围，巩固社会主义阵地。需要指出的是，农村社会集体组织为农村社区和居民提供的服务不完全是政府行为，合作化和人民公社时期的政府对农村社区服务介入比较少：其一，社队集体组织主要是农村集体经济组织，一般依靠农村集体经济成长而逐渐发展起来，资金来源于农村社队组织和农民个人摊派，政府只给予政策允许和少量的资金支持；其二，合作化和人民公社时期是我国城乡二元经济社会分化形成阶段，国家建设和发展重点在城市，农村公共事业发展则主要由农村人自己解决；其三，由于当时国家实行的是高度计划经济体制，自由市场被完全取缔，农村社区几乎得不到市场方面提供的服务，只能“自产自销”服务。

改革开放后，家庭承包责任制和村民自治制度的实施，使部分国家权力从农村基层退出，民间和市场的服务力量随之逐渐成长起来，农村社区和居民获得的服务不断增多。虽然在20世纪八九十年代国家发展农村公共事业的政策没有明显改变，也没有更多地增加财政投入，但国家政治允许并要求地方政府将“三提、五统”中的部分资金用于发展农村公共事业。此外，计划经济时期成立的一些集体组织仍拥有一定的资金，能继续为农村社区和居民提供服务。国家取消农业税和“三提、五统”后，农村集体组织，尤其是经济欠发达和落后地区的农村集体组织的运行资金被釜底抽薪，生存和发展陷入空前困境，其服务功能被严重削弱。好在资金“断供”的时间并不长，党的十六大后政府加大了支农、强农、惠农力度，农村集体组织包括一些事业单位在“城市支持农村、工业反哺农业”的一系列政策安排下重获新生，农村社会公共事业和农村社区服务迎来了发展春天。不仅如此，随着政府职能的转变，农村基层政府普遍将发展农村社区公共服务视为主要职能，政府提供的公共服务在农村社区服务中的比重越来越大。如今的农村社区，服务已经呈现多元化趋势，既有民间个人服务、市场服务、事业单位和集体组织服务，又有来自政府提供的公共服务，而且政府为农村社区提供的服务越来越多。不过，虽然当下农村社区服务呈现多元化状态，农村社区居民可以通过不同渠道获取自己所需要的服务，但这种多元化尚处于分立阶段，各服务供给主体各敲各的锣、各弹各的曲，缺乏相互合作，尚未形成服务的整体合力。

（二）农村社区服务的政府角色：掌舵与划船

有学者将农村社区服务体系建设存在的问题归因于“一些地方党政领导不够重视”，认为政府在农村社区建设上将工作重点放在小康示范村建设、文明城镇建设、社会主义新农村建设上，以至于农村社区服务体系建设落后。这一说法不完全符合实际。农村社区服务的推进与分散村落社区的拆、并，以及大村庄或中心/集中社区建设、小康示范村建设、文明村建设和美丽乡村建设相伴随，政府在调整农村社区的空间布局、建设农村社区的同时，不断发展、完善农村社区服务体系。换言之，政府没有将新农村建设与发展社区服务分开，反而在每一个农村社区建设中投资建设了社区公共服务中心或综合服务中心，并将服务中心、医疗服务站、养老服务站的建设作为农村社区建设最重要的组成部分，一些地方的服务中心建设俨然成为评价农村新社区建设的最主要指标。

就此而言，多数农村社区服务体系建设是由政府推动和实施的，政府既是设计者、掌舵者，又是实施者、划船人。尽管农村社区服务中心和社区卫生站的建设规模、服务设施和服务项目不尽相同，但总体上都是按照政府规定方案设计建设的，在服务特色、服务内容上几乎没有实质性区别。政府选择行政手段整体推进农村社区服务体系建设，主要基于政府的财政投入和地方的经济实力，它能在较短时间内快速提高农村社区服务水平。但这样做也带来一些问题，如在江苏省，经济发达地区苏南农村社区服务水平高，而苏中、苏北一些农村，由于地方政府财政投入有限，农村社区服务发展明显低于苏南地区；除少数拥有较强经济实力的农村社区能主动发展社区服务外，大多数农村社区将社区服务建设的重任推给政府，出现了政府给钱就发展、政府给多少钱就提供多少服务的“等待”现象；政府实施的社区服务工程，更多注重“一致性”“标准化”，致使提供的服务与需求脱节，并造成政府在农村社区服务供给上的越位、缺位、错位；政府在农村社区服务供给与管理上“单打独奏”，使民间组织、社会团体、市场主体成为观众，这不利于农村社区的社会资本、民间力量的成长，也不利于整合社会、市场资源发展农村社区服务。

与政府在农村社区服务的高调表现相反，农村社区居民对社区服务越来越没有兴趣。其原因主要有：一是国家权力逐渐从农村社会基层上收至乡镇政府，尤其在国家取消农村税费后，“无利可图”的基层政府不再热心村庄社区事务，更懒得花精力动员村民开展社区公共事业建设活动；二是农村人口流动加快，以及大村庄制和集中社区或中心社区建设，农村社区居民日趋“原子化”“陌生化”“冷漠化”，日常互动显著减少，家庭信息日渐封闭，民间互助服务难以开展；三是随着城市化进一步推进，家庭成员“离农”日趋常规化，越来越多的农民生活预期已经不在村庄社区，他们更愿意以局外人身份看待政府实施的新农村建设，并顺势将社区服务推给政府，期望政府包揽下所有服务；四是政府出于新农村建设和新型城镇化发展的“政绩”需要，不得不主动承担起农村社区服务的主要责任，不断为农村社区提供各种各样的服务，如医疗和养老保障服务、困难家庭的社会救助服务，以及电力、自来水、通信、有线电视、宽带上网服务等，相形之下，农村社区居民愈发依赖政府，不再愿意开展自我互助服务。

（三）农村社区服务发展水平：不平衡与均等化

在城乡二元体制下，国家把公共事业发展重点放在城市，城市社区服务由此获得较快发展，而国家对农村社区服务投入非常少，农民的服务需求主要依赖于农民的自我服务和农村集体组织提供服务，这造成了农村社区服务落后的双重叠加：一方面，由于改革开放前的中国农村大多数农民尚存在温饱问题，农村经济羸弱不堪，可用于发展农村社区服务的资金捉襟见肘，农村社区服务发展越来越落后于城市社区；另一方面，由于农村地域广阔，各地的经济发展水平参差不齐，以及地方政府对发展农村社区服务的扶持力度不一样，不同地方的农村社区服务水平差距越来越大。21世纪以来，尽管农村经济状况有了明显改善，国家对农村发展的扶持力度不断加大，用于发展农村社区服务的资金逐年增加，农村社区服务体系日趋完善，但中国农村社区服务总体水平仍比较低，为农村社区居民提供的服务种类也不多，农村社区服务发展不平衡问题仍旧严重。

首先，城乡社区服务发展不平衡。自2003年以来，我国城乡居民收入差距一直都在3倍以上，如果将城乡公共服务不均衡包括进来，有学者认为城乡居民实际收入差距要扩大30%～40%，还有学者认为其差距要扩大5～6倍。我国农村社区公共服务水平比城市落后2～3倍，加上我国农村社区的市场服务、社会服务等状况不比公共服务状况好。笔者就此推断，我国城乡社区服务水平的差距为2～3倍。农村社区服务水平落后，不仅降低了农村社区居民生产生活质量，妨碍农村经济社会进一步发展，还有可能激化城乡矛盾，阻碍和谐社会建设和城乡一体化实现。

其次，不同地区的农村社区服务发展不平衡。由于国家对农村社区服务投入有限，农村社区服务发展主要依赖地方经济支持。一般来说，社区服务发展水平与社区所在地的经济状况紧密相关，经济富裕地区的农村社区服务水平相对较高。在全国，经济发达的沿海地区的农村社区服务水平普遍高于经济发展一般的中部地区，中部地区农村社区服务水平一般也高于经济落后的西部地区和边远地区的农村。

再次，同一地区的农村社区服务水平也有较大差距，城郊农村社区服务水平一般高于普通农村社区。城郊农村社区城市化程度高，社区服务设施和服务水平与城市社区几乎没有多大区别，如无锡市惠山区前洲镇前洲社区，虽然还有一些居民饲养家禽，并在房前屋后种植蔬菜，但该社区成年人大都在第二、三产业就业，有完善的养老、医疗等社会保障；居民几乎家家用上了抽水马桶，绝大部分生活用品都到超市和农贸市场购买；社区基础实施完备，所有的住户都使用与城市同样的水、电，2012年没有停过一次水和电；社区固定电话户安装率为100%，手机普及率高达98%，有些居民甚至拥有不止一部手机；通信信号稳定，社区有中国移动、联通、电信的营业厅，手机店或者报亭有充值卡出售，缴费十分方便；社区有公交站台，一般居民从家门口出发10分钟之内就可以到达公交站，早班车是6点，末班车是19点，每10～20分钟就有一个班车出发；居民可以使用无锡太湖交通卡乘坐607路公交前往火车站，或者610路公交前往市中心，年满60周岁的老人可以申请使用老龄卡半价或免费乘坐公交。相比之下，不少远郊农村和偏远农村的社区服务尚处于匮乏状态。一方面，由于地方经济发展落后，政府公共服务供给能力低，无力从事农村社区的公共设施建设，农村道路、水电、照明、通信以及文化娱乐设施等几乎陷入停滞状态；农村社区的无形服务，如社会保障、就业指导、卫生健康、治安等服务也严重缺乏，农村社区居民很难得到政府提供的公共服务。另一方面，由于农村经济发展停滞不前，大多数中青年农民离开村庄社区，留守在农村社区的老人、妇女、儿童无力从事社区服务活动，致使一些经济发展落后地区农村的社区服务“一年不如一年”。调研显示，一些远郊和偏远的农村社区正走在消失的边缘，地方政府和多数村民都抱着当一天和尚撞一天钟的心态，不能也不愿为社区服务事务操心。

三 农村社区服务发展的目标指向

社区服务发展目标关系到政府推动农村社区服务的效率，如果一个政府“不衡量效果，也就很少取得效果”。关心社区服务的目标和效果，是衡量社区服务的一个重要指标。但是，由于各地农村社区服务发展缺乏明确的目标指向，地方政府对发展农村社区服务的财政投入和扶持力度不同，农村社区服务发展水平参差不齐。此外，由于中国农村社会正处于重大转型的关键期，农村社区服务需要顺应经济社会协调发展趋势，遵循公平、公正等发展原则，否则，极有可能导致农村社区服务与城镇社区服务断裂，加大城乡社区服务水平差距。如此，明确农村社区服务发展的目标指向和实现原则，不仅可以对社区服务实践活动进行有效规制，以保证农村社区服务发展与新农村建设、新型城镇化发展相得益彰，而且有助于消弭中国城乡间、区域间社区服务发展水平差距，进而更有效地维护农村居民的生存权、发展权、健康权和受教育权。

学界对农村社区服务发展目标的研究十分有限。詹成付、王景新在研究中从农村社区公共服务体系建设、农村社区互助服务体系建设和农村社区市场化服务体系建设三个方面阐述“主要任务”，但从其涉及内容看，建构完善的政策支持体系、加强服务基础设施建设与供给、促进社区服务组织体系完善、建立公开透明的社区服务网络体系、培育并储备农村社区服务人才等都不是农村社区服务体系建设的目标，这些“主要任务”侧重于如何建设农村社区服务体系，而非“任务”，更不是“目标”。更多的学者只在研究中提到社区服务目标，没有展开研究，如陈伟东和张大维在城乡社区服务设施建设研究中指出，社区服务的最终目标是“向公众提供更加优质的服务”，主张从用户的角度对社区服务的发展水平进行评价。还有一些学者在研究中强调社区服务目标在社区服务体系建设中的重要性，或简单指出目标建立的路径，如陈雅丽建议从制定相关法律、法规和政策着手，以确立社区服务的发展目标。

农村社区服务发展目标对促进农村社区服务发展至关重要，无论出于目标管理、目标激励，还是出于目标的量化考核需要，农村社区服务实践活动都离不开目标，它对农村社区服务发展或农村社区服务体系的实践行动具有导向作用。学者在目标研究中一般要讨论总体目标与阶段目标、整体目标与部分目标、远期目标与近期目标、理想目标与现实目标等。按理说，农村社区服务发展目标也应该有这些内容，但中国农村社区情况千差万别，农村社区服务发展程度、水平有比较大的差距，很难用一个统一的农村社区服务目标来有效规约每一个社区的服务实践活动，并要求它们实现这个目标。此外，不少地方的农村小康社会建设目标、新农村建设目标、城乡一体化发展目标中都有农村社区服务发展方面的内容，有的还逐项对农村社区服务发展目标提出具体要求，农村社区服务活动可以据此进行。这就是说，鉴于中国农村和社区服务的复杂情境，并且广大农村地区正在有序推进小康社会建设、新农村建设、新型城镇化发展和城乡一体化发展中的社区服务活动，制定农村社区服务发展目标更需要谨慎。否则，不仅有将丰富的农村社区服务活动简单化、格式化的可能，遏制农村社区服务活动的创新，还有可能让农村社区服务发展目标与新农村建设、新型城镇化发展等目标脱节，造成农村社区服务发展与农村社会转型、城乡一体化发展的社会大背景不相称的现象。

这并不是说农村社区服务发展就不需要目标引导和规约，相反，有效的农村社区服务及其全面发展需要有清晰的目标指向。农村社区服务发展是长期的艰巨的系统工程，单一的目标指向很难涵盖不同社区和不同服务的全部内容。农村社区服务发展应该有多元目标指向，农村社会发展大趋势、农村社区建设中心任务、农村社区居民的服务需求等都影响农村社区服务的目标指向。

从农村社会发展趋势看，城乡一体化发展要求农村社区服务对接城市社区服务，与城市社区服务并轨。中国自城乡二元结构形成以来，农村在诸多方面都落后于城市。其中，农村社区服务由于缺乏国家财政投入和政府扶持，与城市社区服务差距更大。虽然改革开放后农村经济获得突飞猛进的发展，地方政府和农村集体组织有条件增加农村社区服务投入，大多数农村社区服务水平有了一定程度的提高，但相对城市社区而言，农村社区服务整体水平仍严重滞后，甚至在一些边远的农村社区，居民最基本的教育服务、医疗服务、养老服务都难以保证。农村社区服务数量少、质量低，直接表现为农村居民的生产劳动强度比城市居民大，生活水平比城市居民低，政府、社会、市场不能有效地为农村居民排忧解难，不能让他们拥有更美好、更快乐、更幸福的生活。低层次的社区服务还间接地掣肘新农村建设和新型城镇化发展进程，不仅使农村社区建设和村镇建设步履艰难，还加深了城乡间的沟壑，使农村社区和村镇建设任务更加艰巨。由此，无论是建设新农村，还是发展新型城镇化，除了要特别重视开展农村社区服务活动、建立健全农村社区服务体系，还要在促进农村社区服务工作中，自觉将现代社区服务理念与城乡一体化发展理念结合起来，在实践中要主动与城市社区服务水平看齐，并积极消弭城乡社区服务水平差距。值得肯定是，江苏省的一些地方政府正在推进农村社区服务与城市社区服务对接与水平并轨，如苏州太仓市针对农村地区农民储粮麻烦和农民希望能像城市人在市场购买粮食一样的愿望，在农村建立“粮食银行”，为农民提供粮食储藏、消费、销售服务；南京市政府为了尽快实现城乡保障服务一体化，采取“城市居民提高慢一点、农村居民提高快一点”的办法，力争实现大部分社区保障一体化；还有一些地方将城市公交、数字电视、通信、城管、垃圾管理、自来水、电力等服务延伸到农村，保证广大农村居民像城市居民一样，出门就能坐上公交车，在家就看数字电视和上网，并且垃圾处理、自来水和电器使用也实现与城市水平并轨。

从农村社区建设中心任务看，农村社区服务发展要促进农村社区建设。近年来，各地农村根据国家民政部建立“管理有序、服务完善、文明祥和的新型农村社区”的统一安排部署，不断完善农村社区基础服务设施，努力提高农村社区服务功能，日趋完善农村社区服务体系。尽管各地农村不同程度地开展了农村社区服务建设，尤其是随着政府权力再次下放，越来越多的农村基层政府在农村社区建立公共服务中心，为农村社区居民提供一站式、一条龙服务。毋庸置疑，农村社区服务建设及其发展不是孤立的社会建设行动，它已经并且还将一直依托于新农村建设和乡村振兴。新农村建设和农村和谐社会建设是新形势下农村社区建设的重要内容，经过一段时间的建设，农村社区整体面貌已经发生了翻天覆地的变化，道路交通、农田水利设施与水、电、通信、有线或数字电视等有形服务，以及社会保障、文化教育、卫生防疫、就业培训等无形服务水平都有了明显提高，农村居民的服务需求不断得到满足。但农村社区服务发展与农村社区建设仍存在不协调现象，一些地方政府高度重视社区硬件建设，将有限的资金集中在社区的形象工程和面子工程上，而对社区居民迫切需要的生产和生活服务不够重视，致使社区服务发展滞后于社区建设。

实际上，农村社区服务发展与农村社区建设是相辅相成的，社区服务及其体系建设要围绕新农村建设和农村和谐社会建设进行。其一，要为生产提供服务。农村劳动力的大量流失、农村土地流转和规模化经营，导致农业劳动出现了新情况、新问题，需要政府、企业、社会团体、市场为农业生产提供产前、产中、产后服务。其二，要为生活富裕提供服务。国家一系列“支农、惠农、扶农、护农”政策贯彻落实以后，农民收入连续十多年快速增长，城乡居民人均收入差距逐步缩小，农民生活正在由温饱走向富裕。但城乡居民人均收入差距仍在3倍以上徘徊，消费还是以生存型消费为主，多数农民家庭购买力较低。农村社区需要进一步为农民就业、增收等提供服务，为全面建成小康社会提供服务。其三，要为乡风文明提供服务。乡风文明是社会主义新农村建设的重要组成部分，是社会主义精神文明赋予新农村建设的新内涵，然而，在现代化进程中一些农村的古朴民风正在加快消失，社会风貌、居民的思想观念、精神状态、文化素养等都出现了一定的问题，迷信、赌博、浪费、虐待老人等不良风气呈现一定程度的泛滥趋势。农村社区服务要着力促进农村社会风气好转，帮助居民树立好习俗、好习惯、好风尚，促进家庭更加和睦、邻里更加和气、生活更加文明、劳动更加勤奋、身心更加健康。其四，要为村容整洁提供服务。长期以来，农村社区环境与脏乱差相伴随，垃圾靠风吹、污水靠日晒的现象极其普遍，村容整洁难度非常大。农村社区服务要在村容整洁中发挥作用，可以开展规划服务、绿化美化村庄服务、改水改厨改厕改圈服务、垃圾收集与处理服务、改造旧村服务、拆除违章建筑服务等，进而保证农村社区环境整洁优美。其五，要为管理民主提供服务。管理民主是治理农村的重要手段，也是新农村建设的重要目标之一。自20世纪80年代实施村民自治制度以来，广大村民的自我管理、自我教育、自我服务能力大幅提高，农村社会管理与治理水平不断提高。新形势下，国家赋予农村社区管理全新的内容，更加突出对管理的服务功能，要求变管理为服务。如此，农村社区服务不仅要在进一步完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督中发挥作用，还要为农村社区探索网格化管理等新型管理、治理路径献计献策。

从农村社区服务发展的突出矛盾看，农村社区服务要在实践中认清其内在矛盾并努力予以化解。在某种意义上，农村社区服务之所以存在这样或那样的问题，主要是农村社区服务不同矛盾凝聚或激化而造成的，不能及时发现农村社区服务中存在的矛盾，不能全面认识矛盾性质和主要矛盾，不能采取正确方法对待和处理矛盾，不能有效地化解农村社区服务问题。当前农村社区服务的突出矛盾主要体现四个方面。

其一，农村居民不断提高的服务需求与供给不足之间的矛盾。现代农业发展和新农村建设的开展，农村社会正由保守型、封闭型向创新型、开放型转变，农业生产不仅要经营好承包地，满足家庭成员的基本生存需要，还要发展多种经营，不断提高家庭经济收入。并且，随着农村物质水平提高，农民日常生活也日渐社区化、社会化，生产技术服务、技能培训服务、就业指导服务、休闲娱乐服务、文化教育服务等方面的服务需求就会不断被居民提出来。然而，无论是经济发达地区的农村，还是经济欠发达的中西部农村，特别是在老少边穷地区农村，政府提供的公共服务、社会团体提供的公益服务和市场各类主体提供的经营服务都是有限的，难以有效地满足农村社区居民的各种服务需求。即使在经济相对发达的苏南地区农村，农村基层政府发展公共服务的力度比较大，每一个农村社区都有公共服务中心，医疗服务站、文化站、体育健康场所等比较齐全。但调查发现，这些地方仍有不少居民抱怨服务项目不全，责怪社区提供服务能力不强。

其二，农村社区服务结构不协调与结构升级之间的矛盾。农村社区服务结构在体系上有公共服务、公益服务、经营服务三个方面，而这三种服务在农村社区服务发展过程中是不平衡的。传统的农村社会中，公共服务、公益服务和经营服务都比较缺乏，农民日常的服务需求基本依靠地缘关系和血缘关系的邻里和亲戚帮忙。中华人民共和国成立后，这三种服务没有明显增多，组织化、集体化的农村居民生产生活都由社队统一安排，或由社队集体组织提供服务。改革开放后到21世纪初，由于农村市场经济有了一定程度的发展，农民越来越多的服务求助于市场主体，公共服务和公益服务不仅发展慢，甚至在一些经济落后地区，政府迫于财政压力，上收了部分公共权力，削弱了公共服务供给能力。至于农村社区的公益服务，由于农村社区社会组织和团体一直就少，大多数农民几乎得不到公益服务。新农村建设开展后，政府加大了农村社区公共服务发展力度，农村社区公共服务有了明显提高，但经营服务尤其是公益服务仍旧十分缺乏，如城市居民拥有的卫生保健服务、心理咨询服务等，农村社区就非常缺乏。市场提供的经营服务也主要体现为“赚钱”，居民迫切需要的家电维修服务、快递服务、机构养老服务等，多数农村社区严重不足。不仅如此，农村社区服务结构固化现象突出，地方政府和农村社区组织为农村社区居民提供的是“农民式”服务，没有与新型城镇化发展、城乡一体化发展对接。立足农村实际，按照农村境况提供服务，本无可厚非，或许更有针对性、有效性。但是，新型城镇化和城乡一体化进程中的农村社区，与城市社区理应为一个整体，不能因为地处农村，也不能因为居民是农民，就心安理得地按照城乡二元体制为农村社区居民提供差别服务。纵然农村社区居民有农村特色的服务需求，但提供服务的质量、水平必须与城市社区一样，唯如此，才能保障农村社区居民平等、公正地享受“国民待遇”。

其三，农村社区服务发展与经济发展不平衡、管理体制滞后之间的矛盾。这一矛盾包含客观和主观两个方面，其中，经济状况及其发展程度是农村社区服务发展的基础。经济发达或经济发展速度快的地区，农村社区服务体系建设相对完善，服务水平也较高；而管理能力及其体制对农村社区服务发展具有促进或阻碍作用，经济落后地区的农村社区服务不一定比经济发达地区差，只要政府重视农村社区服务发展，并且完善农村社区服务发展体制机制，经济落后地区的农村社区服务也可以大有作为，甚至完全可以赶上或超过经济发展速度快的农村地区。如此，一方面，发展农村社区服务必须毫不动摇地发展经济，不断壮大地方政府和社区的经济实力。与此同时，要兼顾社区服务发展，努力使经济发展水平与社区服务发展水平同步提高。发展农村社区服务，不仅能提高社区服务水平，满足居民不断增长的服务需求，而且社区服务对经济发展具有积极作用，能带动、促进经济更好、更快地发展。另一方面，发展农村社区服务，还要改进、完善管理体制机制。服务能力管理是服务供应链管理中重点和目标。地方政府“重经济—轻社区服务”的状况与地方政府“GDP主义”主导有着密切关系，但管理体制机制不完善也在一定程度上影响了农村社区的服务发展。长期以来，中国农村社区一直采取自上而下的强制管理体制，只将农村社区及其居民作为管理对象，而忽视了基层社区和广大居民的服务需求：要么对农村社区居民服务需求不管不问，任其“自产自销”；要么根据国家管理农村社会的需要，主观推进各种各样的建设，盲目实施社区服务项目，以至于政府服务行为错位、缺位和越位。建立健全农村社区服务管理体制机制，既要求政府加大财政对农村社区服务的支持力度，完善相关的法律法规与社会政策，还要促进政府的管理职能向服务职能转变，增强政府工作人员服务意识，提高行政服务能力，变管理为服务。并且，要改变服务的决策机制，采用自上而下和自下而上相结合的方式，合理安排服务内容，选择恰当的服务方式，将农村社区居民真正需要的服务发展好、管理好。

综上，农村社区服务发展目标指向在于推进城乡一体化发展、建设社会主义新农村和化解社区服务发展的突出矛盾。尽管这些不是农村社区服务内在目标，但有了这个目标指向，农村社区建设者就可以根据本社区的实际情况和地方经济社会发展需要制订社区服务的远期目标与近期目标、整体目标与阶段目标、基本目标与扩展目标。