第四章 城市外交与城市国际组织

国际组织的概念有广义和狭义的区分。狭义的国际组织仅指国家参加的国际组织，而广义的国际组织除了指国家之间的组织外，还包括个人或社会团体所设立的国际组织。所以，人们一般认为国际组织包括国家、民间团体和个人所成立的一切国际团体及其机构。城市国际组织即是指由城市和地方政府以及相关的社会团体或机构为主要成员所组成的国际团体。

在城市国际组织的框架下，不同国家的城市跨越国界，交流、分享和学习城市治理经验，探讨城市参与全球治理的新方式和新途径。城市国际组织产生于20世纪上半叶，并在20世纪80年代后迅速发展，名目繁多，种类不一。

自1973年首对国际友好城市结好至今，中国已与世界各地城市（省州）建立了超过2000对友好城市（省州）关系，奠定了广泛的国际城市双边和多边合作的基础。进入21世纪，中国城市在中央政府的指导下，把握时代脉搏，利用城市国际组织的多边合作平台，创新城市多边合作实践，取得较好效果。然而，国内对城市国际组织的研究很少，对于国内城市参与城市国际组织的分析基本为空白。

本章主要对城市国际组织以及中国参与情况进行梳理与分析。

一 城市国际组织

（一）概念

城市国际组织的研究始于西方学者，他们对此类组织的描述多基于社会学的社会网络理论。德国学者克里斯汀·克恩（Kristine Kern）、英国学者哈里特·布尔克利（Harriet Bulkeley）和美国学者米歇尔·贝特西尔（Michele Betsill）使用“跨国市政网络”（Transnational Municipal Network）；联合国欧洲经济委员会环境事务主管马克罗·凯纳（Macro Keiner）和韩国首尔大学斯蒂芬·尼德哈夫纳（Stefan Niederhafan）博士使用“跨国城市网络”（Transnational City Network）；还有一些学者使用“城市国际网络”（International City Network）概念。“跨国”和“国际”体现了学者的不同视角，但这些术语内涵相近。另外，虽然“市政”（Municipal包含镇、城市和城市区域）的概念比“城市”（City）更宽泛，但在实际运用中，学者出于便利都采用实用主义的方式对这一地理概念进行模糊处理。

中国学者高尚涛认为，城市间国际组织是由不同国家的城市地方政府联合成立的跨国组织。本书所指城市国际组织，是国际城市交往中“多对多”的一种表现形式，主要以城市政府为主体组成的国际非政府组织、运动或倡议，分为4种类型，即成员类型、组织类型、发起者类型和主题类型。

成员类型：以“城市”的地方政府为主体成员，不排除其他类型成员，如协会、企业或个人。例如，世界大都市协会，其成员仅限人口超过100万的城市政府；亚太城市旅游振兴机构，其成员则包括城市政府、非政府组织和工商业实体等。

组织类型：主要指具有独立法人地位的非营利性、非政府性组织，也包括由国际组织或地方政府发起但不具备独立法人地位，且在国际城市中获得广泛认同的机制化运动或倡议。

发起者类型：主要指由城市政府和国际性组织等主体发起的国际组织。

主题类型：根据不同议题确立的国际组织，包括城市可持续发展、气候变化应对、政府能力建设、经济发展、商业合作、产业联合、技术交流、文化保护、人权保障等方方面面的议题。

从某种意义上讲，正如麦克·贝特西尔和哈里特·布尔克利（Michele Betsill and Harriet Bulkeley）所言，与其说城市国际组织是非国家行为体，不如说其是多层面的，具有非政府性、半政府性和商业性的组织更为恰当。

（二）发展历程

第二次世界大战后，世界城市化进程加速，农村人口不断迁向城市，城市人口迅速增长并于2007年首次超过农村人口。如今，重要的政治经济事件都发生在城市，城市在全球政治经济生活中的重要性和影响力越来越大。20世纪80年代以来，特别是“冷战”的结束进一步加速经济全球化和区域一体化进程，为城市提供了直接扩大对外交流合作的宽松国际环境。

在全球化作用下，全球城市依据分工形成具有一定等级结构的世界性城市网络。通信技术特别是国际互联网技术的飞速发展，进一步促进了交易在全球城市网络空间展开，因此地方政治得以加强，地方政策具有全球性质。伴随着资本、技术和服务的流动，各国城市与城市之间的直接联系越来越密切，交叉合作越来越频繁。城市化和全球化导致一些全球性问题产生，迫切需要全球城市参与治理和应对。同时，为了满足自身的发展需要，城市也不可避免地、越来越积极主动地参与国际政治。

城市间的跨国联系日益密切，并且突破友好城市“一对一”的传统双边模式，逐渐向网络化方向发展。在城市间建立更加广泛和紧密的跨国关系已经成为一种趋势，城市国际组织即是在这样的国际背景下应运而生的。

早在第一次世界大战前，成立最早、规模最大的城市国际组织——地方政府国际联盟（International Union of Local Authorities, IULA）于1913年在比利时根特成立。该组织在战争期间活动曾被迫中止，战后又很快重新活跃起来，并一直是积极推动地方政府参与国际事务的最重要的城市国际组织。2004年，该组织同联合城镇组织（United Towns Organization, UTO）、世界大都市协会（World Association of Major Metropolises, WAMM）合并成立世界城市和地方政府联合组织（United Cities and Local Governments, UCLG）。

“冷战”结束后，人类对共同命运的关注意识越来越强烈，诸如减少饥饿和贫困、改善生存环境、应对气候变化等全球性问题迫切需要加强国际合作，而具体实施则更多有赖于地方政府的支持。1992年，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》，其中规定地方政府行动纲要目标的《地方21世纪议程》，标志着国际社会对地方政府参与国际事务的认同。1996年，在伊斯坦布尔举行联合国第2次人类住区大会（简称“人居二”, HABITAT Ⅱ）。大会期间举行“人居二：城市首脑会议”（HABITAT II City Summit），来自171个联合国会员国的3000多名政府代表、600多名地方当局代表、2000多名获认可的非政府组织代表和约3000名记者出席了此次会议。大会通过《伊斯坦布尔宣言》和《人居议程》，国际社会再次确认城市在经济社会发展中的重要地位，以及在应对全球问题中不可或缺的作用。此后，联合国人居署、联合国环境规划署、联合国教科文组织、世界银行等联合国机构开始纷纷实施大量的城市研究项目。以此为背景，城市国际组织逐渐兴起，诸如城市联盟（Cities Alliance）、世界大城市气候领导联盟（C40）等一大批城市国际组织应运而生。从1982年至2004年这类组织由8个增长到49个。进入21世纪，城市国际组织数量持续增长，基本每年会有新的组织出现。

（三）分类

按照组织成员所处地理区域划分，城市国际组织可划分为全球性组织和区域性组织；按照运作的目的划分，城市国际组织可以划分为普遍性国际组织和专门性国际组织两类，前者职能广泛，涉及政治、经济、社会和文化等各个方面，如世界城市与地方政府联合组织，后者职能单一，主要指从事某一领域活动的组织，如世界旅游城市联合会等。普遍性城市国际组织和专门性城市国际组织在全球和区域两个类型中也都有交叉体现。

1．全球性城市国际组织

历史最为长久的普遍性城市国际组织是于1913年在比利时根特成立的“地方政府国际联盟”（International Union of Local Authorities, IULA），后来该组织将总部由根特迁移至荷兰海牙。其宗旨是促进地方的治理能力，探讨与地方和地方居民有关的民生问题，促进地方政府之间的合作，推动城市发挥国际作用。2001年5月，该组织在巴西里约热内卢召开了第36届全体成员大会，1100多个地方与城市政府、协会和相关单位参加会议，所属国家超过90个。在此次会议的全体大会上，代表们一致认为，城市的国际合作是加强地方政府治理能力的一个投入少、效益高的方式。

“联合城镇组织”（United Towns Organization, UTO）是另外一个类似于地方政府国际联盟的全球性城市国际组织，总部位于巴黎，有超过40年的历史。其宗旨主要有两个：一是使国家承认地方政府具有在国际层面上直接相互交往的权利；二是使城市的国际组织成为国际多边机构的合作伙伴。2001年，地方政府国际联盟和联合城镇组织召开了联合大会。2004年，两个组织与世界大都市协会正式合并成为世界城市与地方政府联合组织（United Cities and Local Governments, UCLG），成为目前最大的世界城市和地方政府国际组织。组织的总部设在西班牙巴塞罗那，由秘书处负责处理所有日常事务。世界城市和地方政府联合组织的宗旨是：通过构建全球地方政府之间的联系网络，增进理解、促进合作，帮助地方政府解决全球化和城市化带来的各种挑战。该组织现已同联合国、世界银行等国际组织和机构建立了合作伙伴关系，在136个国家和地区拥有会员，其中直接城市会员1000余个，全国性地方政府协会会员112个。世界城市与地方政府联合组织下设七个地区分会：非洲区、亚太区、欧洲区、俄罗斯及独联体区、拉丁美洲区、北美区和大都市协会分会。

另外一个重要的普遍性城市间国际组织是“世界大都市协会”（World Association of Major Metropolises, WAMM），成立于1985年。2004年5月在保留独立地位的前提下，世界大都市协会与其他两组织合并成立世界城市和地方政府联合组织，承担该组织大都市部的工作。世界大都市协会的目标是更好地控制大都市地区的发展进程，以便更好地服务于其市民。为了做到这一点，世界大都市协会在世界范围内代表地区和大都市，并且被联合国、世界卫生组织、世界银行和其他国际组织认定为合作伙伴。世界大都市协会旨在促进大都市间的合作与交流，每年在不同国家城市召开董事年会（或会员大会）和专门工作委员会会议，并与承办城市围绕城市建设、发展和管理方面的问题联合举办专题国际研讨会。协会设立技术援助项目工作框架，为会员城市间的交流合作牵线搭桥。此外，协会在加拿大建立了国际管理学院，对会员城市的专业管理人员进行不定期培训。目前，世界大都市协会拥有139个大都市政府会员，均为人口数量超过100万的城市或拥有超过25万居民的首都城市。

另外一类发挥重要作用的全球性城市组织是那些具有特定目的和活动领域的城市组织。例如，1990年成立的“国际地方环境行动理事会”（Local Governments for Sustainability, ICLEI）。该组织的宗旨是帮助城市和地方政府采取地方层面上的行动以预防和应对环境问题，它由联合国环境规划署、地方政府国际联盟联合发起成立，原名为International Council for Local Environmental Initiatives, 2003年经过成员投票改为现名。现拥有600多个遍布世界的城市和地方政府为其成员。“和平市长会议”（Mayors for Peace）是一个专门推广和平的世界城市组织，1982年由日本广岛市长荒木武倡议成立。自成立以来，世界多个国家的城市加入这个组织，该组织呼吁在世界范围内销毁核武器。截至2015年6月底，156个国家的6700多个城市加入该组织。世界科技城市联盟（World Technoplis Association, WTA）是一个以科技为关注点的国际城市组织，强调高科技应用和知识传播是城市的发展形式，该组织于1998年在韩国大田市成立。

在全球层面上，联合国也十分重视城市和地方政府在全球治理中的重要作用。例如，联合国环境发展理事会与地方政府探讨地方在环境保护中的责任；联合国人居署所关注的议题与城市紧密相连；世界银行等联合国其他下属机构均设立有大量的城市治理项目。

2．区域性城市国际组织

区域性城市国际组织是指分布在世界上各大洲的城市国际组织，其中欧洲由于地区一体化的程度最高，为城市国际组织的发展提供了极大的结构性机遇，因此城市国际组织发展最快。最早的欧洲城市国际组织是由一些欧洲城市市长于1951年在瑞士日内瓦发起成立的“欧洲城市理事会”（Council of European Municipalities, CEM），致力于从地方层面促进欧洲联合，该组织随后吸纳地区参加并转型为“欧洲城市与地区理事会”（Council of European Municipalities and Regions, CEMR）。欧洲城市与地区理事会现为世界城市和地方政府联合组织（UCLG）的欧洲分支，其成员来自欧洲41个国家，包括60个城市协会，代表欧洲15万个城市。另一个重要的全欧城市国际组织是“欧洲地方和地区政府大会”（Congress of Local and Regional Authorities, CLRA），前身为欧洲理事会（Council of Europe）, 1957年召开“欧洲地方政府会议”（Conference of Local Authorities of Europe）, 1975年扩展为“欧洲地方和地区政府会议”（Conference of Local and Regional Authorities of Europe）, 1979年成为“欧洲地方和地区政府常设会议”（Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe）, 1994年欧洲委员会以“欧洲地方和地区政府大会”（Congress of Local and Regional Authorities, CLRA）取代了“欧洲地方和地区政府常设会议”，并将其正式列为欧洲理事会的咨询机构。目前，该组织共有324个正式成员和324个候补成员，代表超过20万个欧洲城市。欧洲地方和地区政府大会最大的成就是在1985年发起了《欧洲地方自治宪章》，经欧洲理事会成员国签字后于1988年生效，它意味着欧洲理事会国家在国内立法时承认地方的自我管理原则。

20世纪80年代，在欧洲一体化进程的推动下，欧洲城市国际组织有了新的发展。1986年成立了“欧洲城市组织”（EUROCITIES）, 30个欧洲国家中超过130个城市参加了这个组织。欧盟国家的城市为完全身份成员，其他非欧盟成员国的城市为联系成员，公司与企业为联系伙伴。欧洲城市组织的目标很多，包括促进经济发展、聚合政策、公共服务，涉及交通、社会、教育、文化等城市发展和治理所有领域。

在欧盟地区政策的框架下，欧盟的地区性跨国联合也包含了许多城市国际组织的成分。中国学者陈志敏指出，欧盟的跨地区性国际组织（地区联合会）主要分为两大类。一类是利益表达型联合会，其功能是向欧盟机构和成员国政府表达地区的意见，说明地区的地位和职能；另一类是功能联合会，它们依据更特殊的标准联合起来，服务于特定的功能，如欧洲边界地区联合会、边远和海上地区大会等。

与此同时，其他区域性城市国际组织也陆续成立。

2005年5月，“非洲城市与地方政府联合组织”（United Cities and Local Government of Africa, UCLGA）在南非茨瓦内成立。该组织是由非洲地方政府联盟（African Union of Local Authorities, AULA）、非洲城镇联盟（The Union des Villes Africaines, UVA）和非洲都市联盟（Africa Chapter of the Unao dos Ciudadesy Capitaes Lusofono Africana, UCCLA）合并而成，是非洲地区最大的城市国际组织，也是世界城市和地方联合组织（UCLG）的非洲分支机构。

阿拉伯地区的城市国际组织有“阿拉伯城镇组织”（Arab Towns Organization, ATO）。该组织于1967年在科威特成立，其成员包括阿拉伯地区的城市以及所有与该组织有关的机构，甚至在阿拉伯地区工作的个人，如果有意愿和能力也可参加该组织。阿拉伯城镇组织是伊斯兰会议组织的联系成员，它声明不干涉会员成员的国内政治事务，仅致力于推动城市的可持续发展和人民的安居乐业。另一个在伊斯兰世界具有重要影响力的城市国际组织为“伊斯兰首都和城市组织”（Organization of Islamic Capitals and Cities, OICC），成立于1980年，也是伊斯兰会议组织的联系成员，其成员包括来自54个伊斯兰国家的141个首都和城市，遍布亚洲、非洲、欧洲和拉丁美洲（苏里南），其宗旨和目的与阿拉伯城镇组织类似。

在拉丁美洲，具有代表性的城市国际组织有“拉美城市、都市和协会联盟”（Federation of Latin American Cities, Municipalities and Associations, FLACMA）。该联盟成立于1981年，原为地方政府国际联盟的拉美分支机构，2004年成为新成立的世界城市与地方政府联合组织（UCLG）的拉美分支机构。

亚太地区具有代表性的城市国际组织有“亚太城市间合作网络”（CITYNET），成立于1987年，总部位于韩国首尔，致力于城市间的相互学习和共同发展，促进地方政府、非政府组织和国际组织间的交流与合作。亚太城市间合作网络拥有来自亚太地区和欧洲22个国家或地区的135个城市和国际组织会员。

表4-1列举69个全球性和区域性的城市国际组织。

（四）功能与结构

城市国际组织在当代城市外交实践中应运而生，对当代城市的国际交往乃至全球治理都有重要影响。城市国际组织的主要功能体现在两个方面：一是城市间的国际互助。世界城市与地方联合组织提出城市组织的一大议题是城市之间相互合作和彼此救济。全球化带来了赢家和输家的问题，虽然给一些城市迎来了新的发展机遇，但这也加深了城市之间不平衡发展和城市内部的不平衡发展。因此，城市国际组织需要协调城市间的合作来帮助世界上的贫穷城市。二是城市的国际合作。在全球化背景下，城市之间持续合作关系不仅可能而且必要。城市国际组织的重要功能是促进城市之间的国际合作，在互惠互利的基础上谋求合作共赢与共同发展。城市国际组织的功能虽然受到全球、地区和国家层面一系列结构性因素的制约，但其对城市外交活动的积极促进作用却是显而易见的。

第一，城市国际组织为世界各国的城市之间广泛交流提供了重要渠道和平台。城市国际组织利用政府和民间各种方式调动资源，促进、协调和整合城市发展的相关信息，并通过组织成员间的经验交流和知识共享，为广泛的城市合作架设桥梁和搭建平台。

第二，城市国际组织增强城市软实力。城市国际组织以集体力量代表城市在国际社会发声，提升城市与国家的对话能力。比如世界城市与地方政府联合组织的目标是整合城市与地方政府的意见诉求并倡导加强城市的自我管理能力，通过城市之间的团结和合作提升城市的软实力。欧洲的城市组织则代表欧洲城市的利益，促成集体行动以影响欧盟立法和政策实施。

第三，城市国际组织集体应对全球化带来的城市问题。随着全球化的推进，专门性的城市国际组织呈现加速增长的趋势，反映出各类城市的治理需求。城市移民、治理贫困、环境、交通、种族和公民参与等一系列问题都是各国城市目前所面临的重要课题。

城市国际组织结构主要呈现扁平化和网络化而非垂直性特征。一般来说，这类组织的最高决策机构为全体大会，经全体大会选出由主席、副主席、司库和监察等成员构成的执行委员会，负责大会休会期间的决策。日常机构设秘书处，由秘书长主持。规模较大的组织，还设有各类委员会和项目组等，便于开展项目（见图4-1）。

联合国欧洲经济委员会环境事务主管马克罗·凯纳（Marco Keiner）和学者阿利·基姆（Arley Kim）认为，网络的基础是共同价值，核心功能是信息交流与合作，网络管理的关键是建立有效的信息分享渠道平台等，保持成员间管理的松散关系。也就是说成功的网络，对其会员城市应当具有“黏性”，这种“黏性”以信息及其他资源为基础。

城市国际组织的结构尽管是扁平化的，但内部权力（影响力）的分配并不均匀。关于这一点，荷兰政策顾问索菲·布特利吉耶（Sofie Bouteligier）和曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）以社会网络理论为基础分析指出，尽管这些组织的结构表面上看是多中心和网状，但其内部权力的分配依然是不均衡的。核心城市、节点城市与外围会员城市所享有权力和对组织的影响力不同。被选为主席、执行委员会的城市、秘书处所在地城市和会议主办城市，均有机会对城市国际组织加以塑造，影响其合作和行动的方向，而外围城市会员对组织决策与发展的影响则相对小得多。

二 关于城市国际组织的研究

随着城市国际组织在世界范围日益活跃，国际学术界也兴起了对该现象的研究热潮。正如学者斯蒂芬·尼德哈夫纳（Stefan Niederhafan）所言，城市国际组织研究在“两个方面的出版物和实证研究成果最多：一是部分学者关注在欧洲一体化背景下的城市国际行为体研究；二是学者致力于研究在那些城市表现得更加活跃的领域内的城市国际行为，如可持续发展、环境领域等，特别是气候变化问题领域。”这些研究的对象多以西方组织和运动为主。

多数学者以可持续发展为主题的跨国城市网络作为研究对象，考察分析城市国际组织的特性与功能，而研究城市国际组织发展趋势的文献较少。

2007年，凯纳和基姆联合发表《可持续发展主题跨国城市网络》（Transnational City Network for Sustainability）论文，列举世界范围内主要致力于可持续发展的57个城市国际组织。文章按地域范围将具有独立法人资质的非营利性跨国城市网络分为全球网络、跨区域网络和区域网络三种，将不具备独立法人资质的项目和营利性组织归为第4种。他们选择5类特征来描述这些组织——“空间范围”、“领域/主题”、“会员/会员资格”、“发起/主导机构”及一些“其他特征”，定义为“凯纳和基姆指标体系”（见表4-2），为研究城市国际组织整体发展态势建立起了一个评估体系。

欧洲WWW for Europe项目在2013年发布题为《城市网络及社会生态转变——一份欧洲目录》报告。在继承和发展凯纳和基姆指标体系基础上，将指标由5类减少至4类，即“会员/会员资格”、“组织特征”、“活动”和“组织环境”，并丰富了子项（见表4-3）。这一指标体系致力于对可持续发展的45个城市国际组织进行全面统计和比较分析，指出尽管新的网络不断出现，总体上跨国城市网络已经从快速发展阶段进入稳定阶段。信息分享仍是网络的核心功能，在此基础上一些网络更加重视务实合作，并发起政治运动以影响欧盟机构决策，加强欧洲跨国城市网络在欧盟多层治理中的地位和作用。

欧洲是现代城市跨国组织兴起之地，城市间跨国合作较世界其他地区更为活跃。欧洲城市间合作是在欧洲统一运动和欧盟经济政治一体化背景下开展的，在法律层面和操作层面都受到欧盟及其成员国的支持，带有鲜明的欧洲特色。欧洲的城市国际组织是欧洲一体化的一部分，是欧洲多层治理中的积极一环，其目标之一是通过地方合作增强欧洲凝聚力，并合力对欧洲各国及欧盟机构施加影响以维护地方权益。

城市与全球气候政策及治理关系是欧洲跨国城市网络研究的热点。英国学者哈里特·布尔克利（Harriet Bulkeley）与美国学者米歇尔·贝特西尔（Michele Betsill）联合撰写的论文中，通过对城市气候保护项目（Cites for Climate Protection, CCP）的研究，深入探讨了欧洲跨国城市网络与气候变化多层治理之间的逻辑关系。同时，布尔克利还与德国学者克里斯汀·克恩（Kristine Kern）共同探讨欧洲跨国城市网络在气候变化治理中的作用，认为跨国城市网络是推动全球气候变化治理的有效模式，是欧洲一体化的有机组成部分。

中国学者李昕蕾和宋天阳合作撰文认为，欧洲跨国城市网络是欧盟一体化实验性进程的组成部分。在考察欧盟的地区深入性网络之后，他们提出欧洲跨国城市网络一方面成为创新的政策实验平台，另一方面成为地方政策的倡议网络，通过回旋镖模式促使政府行为体接受地区层面的政策倡议，体现了其治理的实验性和回归性，从而构成欧盟多层治理结构自我实验完善的一个环节。

近年来，亚洲城市在城市国际组织的活动越来越活跃，这一现象也受到一些学者和研究机构的关注。与欧洲城市国际组织议题多样化不同，亚洲区域性城市国际组织的议题和职能更侧重于经济合作与人文交流。

日本全球环境战略研究所（Institute for Global Environmental Strategies, IGES）2010年发布研究报告，对日本地方政府发起的7个城市国际组织进行统计研究并指出，日本发起的“国际城际网络”（International Intercity Network）主要作为分享知识和提升能力的平台，与欧洲同类组织不同的是，很少发起政策倡议，也不向地方政府提供财务支持或促使地方政策合法化的政治支持。

韩国首尔大学的斯蒂芬·尼德哈夫纳（Stefan Niederhafan）博士对欧洲和亚洲的城市国际组织进行了功能比较。他将城市国际组织的功能分为政策目标和结构目标两类：前者主要指关注领域，包括经济、社会和环境三大领域；后者指与之对应的功能，包括网络、游说和提供资金。经过对比，作者发现在政策目标方面，西方多数注重环境（特别是气候变化）议题，亚洲则更注重诸如消除贫困、创造就业和经济增长等经济议题；欧洲的组织更强调城市间合作（City-to-City Cooperation）及在外部代表会员的城市利益，亚洲组织则更强调城市之间及与包括非政府组织在内的其他利益相关者间的交流。与欧洲相比，亚洲的城市国际组织几乎不承担政策游说功能。

拉美和非洲地区的城市国际组织活动，除受到地区一体化的推动外，也受到欧洲在南北合作框架内的支持和影响。1975年，欧洲经济共同体同非洲、加勒比和太平洋国家签署《欧洲经济共同体——非洲、加勒比和太平洋（国家）洛美协定》（简称第1“洛美协定”），确定了双方以经济合作为主的合作框架。随后签订的第2、第3和第4个“洛美协定”，将合作领域逐渐扩展到包括地区自治等问题在内的公共领域，从而对拉美和非洲的城市国际组织的创建与发展产生重要影响直至当今。例如，2015年1月28日，非洲城市与地方政府联合组织同欧盟委员会签订合作框架协议，双方在加强非洲地方政府方面展开战略合作。

三 中国与城市国际组织

改革开放以来，中国城市直接对外交往空前活跃，不仅体现在交往的广度、深度、热度和频度方面，也体现在交往的形态上，越来越多的中国城市走上城市国际组织这个城市多边交往平台，积极主动拓展对外交往渠道。

（一）中国参与城市国际组织特点

为服务国家总体外交战略，我国城市对外交往紧紧围绕经济发展、人文交流主题，国际友好城市结好数量呈现上升趋势；同时，随着城市国际组织在20世纪80年代的兴起，特别是在亚洲区域的发展，中国城市也加入这一浪潮。

1981年，沈阳市参加由其国际友好城市日本札幌市发起成立的世界冬季城市市长会议，并成为该组织的创始会员城市。这是中国城市参加城市国际组织的最早范例。至2015年，参加该组织的中国城市增加到7个，它们是：沈阳、长春、哈尔滨、佳木斯、吉林、鸡西、齐齐哈尔。

中国城市参加城市国际组织表现出如下三个特点。

1．中国城市参加城市国际组织总体活跃

如表4-4所示，据不完全统计，截至2015年7月1日，中国城市参加了至少27个城市国际组织，80个中国省市成为其中24个固定会员制组织的会员，各组织中的中国城市会员总数超过178个。

在表4-4中提到的27个城市国际组织中，10个为亚洲区域性城市国际组织（中国会员城市77个）, 17个为世界性城市国际组织（中国会员城市102个）。除由北京市于2012年发起成立的世界旅游城市联合会外，中国城市参加最多的是世界城市和地方政府联合组织（UCLG），该组织也是中国城市对外多边交往最活跃的平台，而且中国在该组织内的影响力日益提高。随着城市对外交往持续扩大，越来越多的中国城市积极加入城市国际组织，并充分运用这一多边交往平台，开展各种经济合作和人文交流活动。

2．省会中心城市在对外交往中表现积极活跃

表4-5列举参加城市国际组织最多的12个中国城市，其中每个城市至少是4个城市国际组织的固定会员，而且也是缔结国际友好城市数量较多的城市。上海是参加城市国际组织最多的中国城市，一共参加了10个城市国际组织，也是国际友好城市结好数量最多的中国城市，共缔结国际友好城市60对；北京市参加城市国际组织的数量和缔结国际友好城市数量均位居全国第二；广州、杭州、西安、重庆和天津均在中国国际友好城市结好数量排前10位，也是城市国际组织的积极参与者。另外，从地理分布看，这12个城市大多分布在东部和沿海地区，这也是中国城市对外交往的一个突出特点。从城市本身看，上述城市除大连外，均为省会以上中心城市，这与中国省会城市对外开放交往意愿强烈、综合资源优势明显有直接关系。

3．一些城市积极参与城市国际组织的管理工作

一些城市加入城市国际组织，还积极参与管理工作（见表4-6）。与普通会员城市相比，参加管理工作的城市，通过城市国际组织的多边互动平台，对推动务实合作，争取话语权，有效提升国家和城市及至国家影响力都具有重要作用。

（二）中国发起的城市国际组织

近年来，除了积极参加由国外发起的城市国际组织活动外，中国城市和城市协会在倡议发起城市国际组织方面也做了大量有益的尝试并建立起一批稳定的多边城市合作平台。中国人民对外友好协会和中国国际友好城市联合会在其中起了引领作用。

岛屿政策观光论坛（Inter-Islands Tourism Policy Forum），是由海南省与韩国济州道（2006年成为济州特别自治道）、日本冲绳县、印度尼西亚巴厘省于1997年共同倡议发起的地区性旅游合作组织，旨在促进各参与方相互之间互补性和独特性，以振兴旅游业和促进交流合作为共同目标，推动岛屿地区的发展和世界和平。自发起以来，论坛每年由会员地方政府轮流主办，正式会员已达到11个。2015年10月，第19届岛屿政策观光论坛在韩国济州道举行。

中国（厦门）国际友好城市论坛〔China（Xiamen）International Forum For friendship Cities〕，由中国人民对外友好协会、中国国际友好城市联合会、福建省人民政府和厦门市人民政府共同于2003年倡议发起，截至2014年该论坛已成功举办10届，在促进国际友好城市合作、共享资源、共谋发展、“跨界”交流等方面，已经成为一个具有影响力的国际平台。2014年，来自21个国家的国际友人和中国9个省26个地市代表共300余人参会，探讨“新媒体时代的友好城市合作与发展”。

中国国际友好城市大会（China International Friendship Cities Conference）由中国人民对外友好协会和中国国际友好城市联合会于2008年共同倡议发起、每两年举办一次大会，2008年、2010年和2012年分别在北京、上海和成都举办，同时创建了“国际友好城市交流合作奖”“国际友好城市特别贡献奖”“对华友好城市交流合作奖”等奖项，旨在鼓励在国际友好城市合作中取得积极成果的中外城市。2014年11月，在广州举办的“2014中国国际友好城市大会暨广州国际城市创新大会”上，来自56个国家和地区的277个城市或国际组织的嘉宾出席了大会。

2012年，由北京市倡议发起成立的世界旅游城市联合会（World Tourism Cities Federation），成为首个由中国城市倡导并与众多国际旅游城市共同成立的城市国际组织，也是全球第一个以城市为主体的国际旅游组织。成立以来，世界旅游城市联合会逐步建立起了完善的运行机制，截至2015年7月，该组织拥有100个城市会员和51个机构会员，包括76个世界城市会员。

（三）中国参加和发起城市国际组织的意义

中国城市积极参加并发起城市国际组织，对推动城市经济发展、人文交流、国际化进程、增强国际话语权都具有重要意义。具体如下。

1．积极服务国家总体外交战略

第一，借城市国际组织平台，积极宣传中国，发出中国倡议，表达中国立场。2014年11月28日，全国人大常委会副委员长陈昌智出席2014中国国际友好城市大会暨广州国际城市创新大会开幕式，并在致辞中指出，“中华民族是爱好和平的民族，中华文化是崇尚和谐的文化”,“中国将坚定不移走和平发展道路”，并呼吁与会各国城市代表“面对复杂多变的国际形势，世界各国应共同努力，进一步加强友好往来，不断扩大各领域交流与合作。作为深化城市间国际合作重要渠道的国际友好城市工作，作用将更加突出、舞台将更加广阔”。

第二，通过展示中国城市的发展魅力，推广中国理念、中国经验和中国成就。城市是国家形象的直观体现，参加或发起城市国际组织有利于展现国家发展成果、增强国际影响力。2012年，北京发起世界旅游城市联合会并举办“香山旅游峰会”，吸引了23个国际会员城市代表出席。随后2013年和2014年继续在北京举办。2015年起，改为在北京和世界旅游城市联合会会员城市之间轮流举办。通过举办峰会等系列活动，北京日新月异的城市面貌和市民热情好客的精神风貌成为中国向世界开放的一道亮丽风景线。

第三，为国广交朋友，与世界各地城市相识、相知、相通、相亲。城市间交往以民间直接交流为主，务实接地气，有助于沟通人心。例如，中国（厦门）国际友好城市论坛和中国国际友好城市大会，将国际友好城市“点对点”的交往、合作、友谊扩大到“面对面”“片对片”，有效巩固和扩大了对华友好的“朋友圈”。

2．提升城市国际形象，推动城市绿色发展

他山之石可以攻玉。城市国际组织是很好的学习交流平台，也是提升城市国际化水平的有益途径。2012年，广州市与世界城市和地方政府联合组织（UCLG）在多年合作的基础上，共同倡议设立“广州国际城市创新奖”这一世界级奖项，并借助其世界性网络，积极向世界推介中国城市形象，提出中国倡议、中国方案、中国行动。哈尔滨市人民政府外事办公室这样评价参加城市国际组织的意义、“作为会员城市，哈尔滨市派团出席了历届（世界冬季城市）市长会议。通过参加会议，（哈尔滨）加强了与世界各地冬季城市在城市规划管理、冬季旅游、环境保护、应对自然灾害、冬季清雪和交通等方面的交流与合作，为我市经济社会发展提供了宝贵的经验。”2013年，世界城市和区域电子政府协议组织亚洲办事处落户成都，成为成都市实施《国际化城市建设行动纲要（2012-2016）》以来引进的首个具有重要影响力的国际组织机构，对成都的国际化进程将起到重要的推动作用。

中国城市通过城市国际组织这一舞台，拓展城市对外交往渠道，积极主动为国家整体外交战略提供有力支撑。一方面，中国城市可以更加积极主动地参与发达国家主导的城市国际组织活动，如世界城市和地方政府联合组织（UCLG），利用这些具有广泛国际影响的平台，促进中外城市平等互利、合作共赢，展示中国国际合作的义利观；另一方面，中国城市应配合国家总体外交战略，积极参与发展中国家的城市国际组织活动，向发展中国家介绍中国经验、提出中国方案，进而深化“南南合作”，互助共赢。