原有的社会组织化结构

20世纪50年代发生的政治变革，对中国社会结构的重要影响，在于对公共关系的再组织化。大量新的国家组织、企事业组织、农业生产组织及群众组织建立起来，将人们分配、安排、组织到行政、事业或者生产单位里。在城市，这些单位主要是行政机构或工厂组织，在乡村，它们是人民公社、生产大队和行政村。人们经由这些“单位”从事生产活动，通过单位，他们不仅有了所属的“组织”，能够工作，得到报酬，更重要的是，社会成员和公共制度的结构性关系得以建立：他们在新的公共体制中获得位置，成为其中的成员，并得到相应的资格，他们和国家正式制度之间的联系通道就此发生。

这种关系基于历史和制度变迁而发生，因而是一种特有的公共—个人连接结构：多数社会成员都被安排了管辖责任单位，这就是他们所属的工作组织。工作组织遍布全社会，负责管理所属的社会成员。这样，直接接触大众的公共机构，实际上不是政府本身或公务人员，而是它的“代理”机构——人们所属的生产单位。从表面上看，社会中的政府机构有限，但实际上政府“代理机构”遍地存在，企事业单位本身虽然不是政府机构，但担负着不少政府角色。在每个较大的生产单位，都可以看到和政府职能类似的部门，在本单位承担政府下派的工作。在责任关系上，这实际上是委托代理的一种形式，因为公共治理的多数内容，是通过政府机构之外的企事业单位完成的。对于社会成员来说，他们的工作机构成为公务的主要执行者。作为和人们距离最近的“公共组织”，可以说，广泛的工作单位承担了重新组织化公共关系的任务，通过它们，个人和国家顺利建立了制度化连接。

对于这种连接结构，谓其为中国特有之原因在于，生产单位是个体和公共连接的中介。中介存在并发挥作用，那么政府代理，即公务的执行者就普遍存在。但它们的角色也使得“不完全政府”常态化：政府机构把本应由它们负责的工作外派给单位去做，而不是由政府亲自去做，乃正常惯例。很显然，这一关系促进了特有的公务责任体系的产生：在公共管理和公共品提供方面，生产单位的责任在扩展，而政府部门的责任在收缩。在行政等级制度下，生产单位和政府存在通用的行政级别，后者通常是前者的上级，地位和权力并不对等，生产单位必须接受政府的任务。生产单位和政府之间负责人的流动晋升进程一体化，也激励单位去接受政府的职能。在这种体制下，“政府代理”普遍具有行动动力。

从社会成员和公共组织的关联角度看，这种连接结构具有如下特点。

其一，连接通道的单一固定性，单位成为制度化的垄断性“代表”。这体现在由生产单位（“代表”政府）回应人们（单位成员）诉求，协调纠纷问题，实现公共政策的兑现。这种固定单一的隶属关系，使得人们和单位的关系成为唯一可及公共机构的通道，每个人都是通过自己的单位和政府政策发生关系。从整个社会来看，有单位的人才可能顺利接触到政府组织，并可能通过单位申请要求获得公共制度的帮助。越过自己的单位接触政府不是常规做法，而属异常现象，只有出现单位失职或问题无法处理的情况时，才由上级出面解决问题。

其二，单位责任的直接性，政府责任的间接性。这体现在基层社会管治并非直接由政府，而是间接地通过生产单位进行。个人在外发生的事务，会通知其领导“领回下属”到单位处理；单位职工在水电、暖气、税收、养老、就医、子女教育……本应由统一的社会政策提供的需求满足上，不用找政府，而是由单位解决。这意味着，对于普通人而言，一般的社会公共品提供，是由生产和工作单位承担并实际供给的。政府工作的原则是对单位不对个人，对公不对私，对组织不对群众。这样公众和政府组织的直接联系实际上较少发生，单位有责任代理一切手续，包括上达意见，它有义务成为一种成员组织代表，来和政府打交道。而政府的治理对象，实际上是单位组织而不是社会公众。政府通过单位而非自己直接治理社会。

其三，单位责任有边界，辖区（管理权）有分割性。单位代理政府职能服从权属分隔、属地管理的原则，单位登记不能随便改变（必须经过繁杂手续才能确认），没有时限（所以吃空饷的人很多），也不能异地而行（离开则难以兑现权利），单位的责任对象是特定的，只对其成员，即在此工作的登记人负责。单位能力和级别不同，全社会公共物品的提供就无法有统一标准，因为不是由统一机构审理办理。国民也不是作为一个整体，而是作为千千万万单位成员来对待。他们的事务是否能够得到处理，他们需要的公共服务能否兑现，不是来自其国民身份，而是和其登记注册的单位身份有关。尽管理论上所有人的“资格和权益”相等，但每个单位并不负责辖区之外成员的事务，因为他们不是本单位的人。由于事务办理遵循“有组织联系”的原则，个体的人事关系注册信息在单位中才被体制承认，否则就成了“社会闲杂人员”。后者虽然也被“管理”，但是并没有自己所属的应责、代表和连接公共制度的办理单位。

上述组织化结构的特点显示：虽然当时个体和政府的联系并不紧密，但单位的政府代理角色弥补了这一缺憾。人们只要有单位，就等于有了诉求回应人。在现代公共治理中，单位的这一角色类似其成员的责任人、代表人和协调人。宏观来看，社会成员能够通过单位和公共制度发生关联。这一点很重要，因为单位并非简单地管束其成员，它同时还提供了一种制度化通道，使得社会成员能够进入国家公共体系。这一组织化通道的存在，使单位成员权利的实现获得保障。面对诉求，单位能够解决就解决，不能解决的它会向政府提出申请，即通过国家公共制度予以解决。通过单位的联系性角色，公共制度可以间接“回应”公众诉求。

但显然，这一制度保障不是直接来自政府本身，而是来自单位的政府代理和执行角色。因而上述结构的局限也十分明显：一是它过度依赖中介运作，如果上述中介的作用收缩，遍地的政府代理和执行角色不再，大量的社会成员等于失去了公共事务回应人、责任人、代表人和协调人。二是它对于静止的对象有效，但显然无力处理频繁流动者的信息。一旦人们离开登记的属地和辖区，展开流动，他们立刻就变成“没人负责”的人。他们没有组织代表，没人负责处理所需事务，失去了办理公共事务的具体执行机构，也相当于失去联系公共组织的制度化通道。为什么很多国企员工不愿意离开单位？这并非简单的收入问题，而是在公共体系中的“位置丢失”问题。一旦没有了单位，他们就失去了这一地位，就和负责其事务的代理机构失去关联。虽然他们的权益在文本上继续存在，但是没有负责兑现的机构，相当于失去了实现权益的现实途径。重要的是，他们失去的不是具体的物品，而是和结构位置相连的制度保障，因为没有责任执行者，权益就无法兑现。

更关键的局限在于政府责任的养成：这一结构实际上不需要发展出单位之外的公共回应体系来面对公众需求，政府因此没有成为一个实施体系整体性地承担全社会的公务责任。因为这些职能全部由“政府代理单位”承担。政府和单位之间的这一责任“分工”可以解释，为何很多公共组织习惯推诿，因为在上述结构中生长起来的政府责任，不是具体的回应、实施和执行，他们的主要角色是组织汇报、研究和批准、协调关系、下达任务或拨款，而具体执行和实施、兑现责任的工作，完全由单位完成。公共管理责任被分化、分管或者分包的现实（周黎安，2013），形成政府人员的角色意识：各地各单位的公务人员不是一个整体，他们不是代表统一的政府，而是代表各个具体部门在工作。多数政府机构实际上不愿、不能也不会做通常由单位代理的事情，政府出面往往是在突发事件出现，而单位又无力应付的时候。即使这一状况出现，政府的角色也与单位类似，他们习惯一事一议，因地制宜，将某个事件作为一种情况而非一类情况处理，因而重处理的结果，而非处理的标准。可以说，这一结构没有发展出单位之外的公共社会组织化体制，政府的这一能力亦没有发展起来。