国家控制、企业及资源配置

Son Ngoc Chu宋立刚

一 引言

国家主导资源分配已成为中国经济改革战略的重要组成部分，对国有企业及民营企业的生存和演变产生了重大影响。本文专注于资金、土地、能源以及公共事业设备等关键资源，研究在市场改革过程中，国家是如何改革制度体系，对这些资源进行管理和分配的。同时，也探讨了不同所有制企业会做出何种回应以获取这些资源。探讨内容包括部门整体投资活动、资产、输出份额、利润以及生产性企业行为、反应差异及所有权模式。这也解开了国有企业在石油、化工、航空、钢铁、煤炭、金融、电信、铁路等关键经济领域占主导地位，但私营经济仍然异军突起的谜团。

总之，国家通过控制资本、土地及资源市场发展获取大量租金，并定向应用于重大基础设施项目和公共物品供应，从而促进经济转型，促使经济高速发展。然而，这些租金同时也对政府控制资源产生一定的副作用，诸如政府和企业的寻租活动，进而扭曲资源分配。私营企业是促进中国生产力发展、提高发展潜力的关键。但资源误置导致某些特定行业产能过剩、结构失衡，对私营企业的负面影响也尤为突出。

二 经济转型、国家控制资源和企业

众所周知，在市场经济下，企业通过“创造性破坏”程序来带动经济增长（Carree和Thurik, 2003）。发展经济学认为，企业是促进经济增长和结构转型的动力（Aaude, 2010; Gries and Naude, 2008）。这种观点似乎特别适用于正处于从计划经济向市场经济转型的国家。市场与企业间的关联表明，市场转型与民营经济的产生和演变息息相关。市场改革进程从私营企业的发展和多样的经营形式中可见一斑（Tanas and Audretsch, 2011）。尽管人们普遍认为企业家有些特性大同小异，比如都要把握赢利机遇，都需要创新，并且面临同样的风险（Lu, 1994），但企业的本质却可能大相径庭。这主要取决于经济体制的体系设置。

（一）企业性质和类型

经济合作与发展组织（经合组织）将企业定义为由企业家主导的商业活动。企业家是指以营利为目的，通过创新，扩大经济活动，识别并开发新产品、新工序或新市场的企业拥有者和管理者（Ahmad和Hoffman, 2008）。

经合组织对企业的定义与20世纪初熊彼特的观点不谋而合。熊彼特（1934）认为，创办企业是一种创新过程，在此过程中，企业家作为创新人才，愿意承担风险，开发更具价值的新产品、新工序，以旧换新，提高生产效率，谋求利润。因此，企业通常与价值创造过程息息相关，熊彼特称之为“创造性破坏”，认为这是经济发展的真正动因。此外，引进新产品或新工序也被视为现有市场的均衡性遭到破坏（Lu, 1994）。

熊彼特式企业被称为高层次企业，但其范围很狭隘（Karlsson等，2004），只侧重于新产品或新工序所创造的新价值，忽视了其他非纯粹创新工序同样能够创造价值。卡兹纳（1998）指出，企业只有对市场机遇提高警觉，才能通过生产贸易填补市场需求空缺，达到营利目的。企业家这种平衡作用（Lu, 1994）能够促进货物和服务流通，从而生成更多利润价值。这类企业被称为低层次企业，批发与零售就是其中一例（Karlsson等，2004）。

这两种早期对企业的定义都忽视了一个要点：尽管企业能够给企业拥有者带来一定收益，但并不是所有企业都能给社会整体带来福利。鲍莫尔（1990）阐述了企业的这一特征。他提出，市场条件下特定体制设置的奖励结构不同，企业可分为三种类型，包括生产性企业、非生产性企业和破坏性企业。在考虑国家体制结构的前提下，企业家们充分发挥聪明才智抓住市场机遇谋取利润。这样的市场化经营使企业家为社会创造出更多的财富和价值，就形成了生产性企业。在政治和法律领域中也有吸引企业的获利契机。政治和法律就是企业的竞技场，企业通过改变政府税收和补助政策来积累财富，但这些做法只是对现有财富进行再分配，并不能创造额外的社会财富。这样就形成了所谓的非生产性企业。某些情况下企业的做法还涉及不法活动，造成社会财富流失，这就形成了破坏性企业。市场获利契机以及其他非市场因素决定了企业类型，而国家的体制结构则决定了其获利成果。正如索贝尔（2008年）所述，市场支持型体制结构保障财产权，确保公平、公正的司法体系和有效的合同执行，推行合理的商业管理条例，有效控制政府权力，更适合生产性企业的壮大。

鲍莫尔理论的其中一个要点是企业数量的增加并不等同于经济的增长，企业的健康成长壮大取决于体制健全的激励制度。鲍莫尔对企业的认识对分析像中国这样的转型经济国家的企业发展有良好的借鉴意义，市场经济的制度变迁对转型过程至关重要。一种过渡体制结构或许能够创造许多非市场获利契机，吸引有经济头脑的商人对体制漏洞加以利用，从而成为市场转型下的企业家。此外，从中央计划经济转向市场经济产生了大量寻租契机，进而促进非生产性企业的发展。

（二）市场转型和企业演变

市场转型需要构建不同阶段的市场规则体系，其间还会涌现出与国企形式不同的各种私营企业，因此需要一个漫长的过程（Kolodko, 2000）。虽然对转型及相应阶段企业的描述过程错综复杂，但我们可以根据转型不同时间段来对相应企业进行分类。埃斯特林等（2008）提出了这样的分类方法。他将不同企业类型分别寓于三个不同的转型阶段。初始阶段，即早期阶段通过原始市场渠道分销商品，舍弃计划资源配置，通过对相关商品价格进行频繁调整以调整供求关系，主要为卡兹纳式企业家创造各种机遇。由于缺少以往的市场信息，宏观经济环境也不稳定，所以这一阶段充满了不确定性。到了第二阶段，由于市场信息越来越多，价格波动极端情况减少，宏观经济环境更加稳定，企业不确定性大大降低。财产权在这一时期得以确立，市场体系基础得以形成，极大地激励了熊彼特式企业家。第三阶段市场制度进一步发展，是资源整合的主要力量，也是为市场参与者提供信息的主力军。合同执行越来越依赖法院。金融机构和市场交易，企业家获取资源变得更加容易。这一阶段的市场转型为熊彼特式企业家提供了制度便利。然而，埃斯特林等（2008）指出，制度变迁具有惯性，市场改革后期也会出现早期企业形式。

（三）企业类型的决定因素

在分析企业发展框架时，艾哈迈德和霍夫曼（2008）指出，国家企业发展道路的决定要素有六个：规管框架、市场条件、文化、获取资金或资本、技术水平和企业家能力。前三个要素能够为企业的产生和演变创造良好的整体环境。规管框架包括规范业务活动准入和运作的法律法规，主要涉及进出口业务、产品标准、税收、社会保健和保障、安全、卫生和环保问题。市场条件实际上就是市场经济的建立和演变所创造的市场机遇。而市场机遇则由竞争、国内外市场准入以及政府参与（提供公共物品和采购）等要素所推动。企业成长文化涵盖社会对企业的态度以及人们对企业所有权的欲望。

如果缺乏资金、技术和企业家能力等决定要素，可用资源就会短缺，企业也就无法成长壮大。企业供给首先取决于企业能力，企业能力的形成和累积则依赖于企业家的经验和受训程度、企业相关业务人员的受教育程度以及企业家对这些知识的迁移能力。企业家致力于研究和开发（R&D），加上先进技术，为其业务创造蓬勃发展的机遇。技术水平促进研发投资、企业间技术合作、技术扩散、信息技术和专利制度的发展。但是，要想抓住商机成功创办企业，获得资本才是关键。而资本则取决于企业家是否能够获取金融资源，如银行体系、股票市场以及其他金融机构。

上述分析框架对研究已有市场经济体系下企业的本质、特征和绩效确实有所裨益，但就转型经济而言却忽略了部分要素。企业绩效分析需要考虑两个重要进程：一是设置和构建市场体系，其中包括制定法律法规，承认和保障私有财产权，规范市场交易；二是同时进行所有权转型。下文将会说明为何把这些进程纳入企业绩效分析会如此重要。

（四）政府控制资源和转型中的企业发展

从根本上来看，市场化改革其实就是调整国家和市场在产品整合以及交换分配活动中的相对角色，以提高效率，促进经济增长。如其他中央计划经济国家一样，中国市场化改革始于“只有政府、没有市场”（Zhang, 2002）。起初的中央计划经济，小到工厂、建筑、机械、设备，大到土地和其他自然资源等生产资料都由国家控制，国家采取独资形式，通过国有企业和农业集体化实现。尽管没有市场参与，只靠政府在中央计划下协调商品分配交易节省的财政资源有限，国家还是通过设定农业和工业、农村和城市地区之间的贸易条款，解决产品过剩问题。因此，市场化改革的关键是国家遵循市场规则和秩序，改造公有资产所有权，减少国有企业份额，改变政府干预产品和交易活动的方式，转变国家对资源的控制。这样一来，一方面，市场化改革创造市场机遇，确保私有财产权作为激励措施，为企业的产生营造了良好的环境；另一方面，市场转型使国家减少对资源，尤其是物质资本和金融资本、土地及其他自然资源的控制，并且改变控制模式，使企业得以崛起。

市场条件下改变国家对资源的控制就会引出国家和市场相互干扰的基本问题。虽然人们普遍认为国家干预范围会减少，人们却发现在经济过渡阶段，国家在建立市场体系过程中扮演着不可或缺的引导角色，这也为各个企业提供了公开竞争的机会。市场改革其实就是一个制度变迁的过程，所以国家引导必不可少。制度变迁是一个长期过程，需要时间来构建全新的市场体制，并在经济体系中加以巩固（Murrel和Wang, 1993；世界银行，2001）。具体说来，埃罗（2001）将国家的市场导向作用解释为：尽管在健全经济体系中政府对经济活动的指导作用是有限的，但就转型而言也是不可或缺的。国家是唯一能为经济提供全局引导的根本力量。不可否认的是，适当的政策和引导能够大大促进转型。

鉴于国家在经济转型中的指导作用，市场自由化与国家控制资源的相互作用会对企业活动产生强烈的影响。如上所述，由于国家主导所有经济活动的所有权，企业不仅在取得生产要素（资金、土地和其他自然资源）上依赖国家，甚至在基本投入（如能源和公共事业）上也是如此。不管是在中国还是在其他经济转型国家，都是市场改革带动这些资源市场的发展。如果国家不减少对资源的控制，不减少对资源的访问限制，企业就不可能诞生。因此，民营企业的活力和绩效很大程度上取决于国家对主要资源的放权程度和放权方式。此外，国家通过独资或国有企业的优势占领市场意味着对市场的垄断，这就揭示了市场的扭曲，也隐含了大量的租金。租金和寻租表明，市场改造过程中政府干预产生租金是不可避免的，有些特定租金一方面促进经济增长，另一方面又摧毁经济（Khan, 2004）。这里有一个非常关键的问题：国家是否真的能够对这些租金加以管理和利用，并促进经济发展？例如，国家可以通过市场准入和参与，把这些租金转给企业，从而鼓励私人投资，或者用来筹措公共物品供给。此外，租金的存在还引出了另一个关键问题：怎样才能公平分配和使用这些租金？我们将会在中国市场转型和私营企业演变的背景下加以探讨。

三 政府控制资源和改革初期（1978～1992年）的私营企业

中国改革初期的一个关键特征是局部市场自由化导致的双轨价格体系。继人民公社制度下农业合作社迅速成功转型为家庭生产经营体制之后，工业企业合同责任制投入使用，市场交易逐渐能够通过规划渠道，占有比以往更大的份额。产品市场从消费品到工农业生产原料和投入，逐步更加自由化。计划体制下商品供不应求矛盾突出，渐进式市场正好填补供求空缺，为非国有私营企业的壮大创造了大量机遇（Garnaut等，2001）。通过跳出国有企业来观察私营企业诞生方式，Lu（1994）总结道，这一时期新兴的私有企业带有许多卡兹罗式企业特征。多余的市场机遇虽然很有限，但政府为打开国内市场、走向世界，最初的政策重点在于吸引外商直接投资（FDI），特别是吸引香港、台湾等的直接投资。1979～1985年的六年时间，外商直接投资总数达到74亿美元，而1986～1991年的六年时间里，外商直接投资增加到了186亿美元（Wu, 2009）。20世纪70年代香港企业兴起，对外商直接投资开放伊始就促进了内地企业家和香港企业家之间的贸易往来（Tsai, 2007）。

20世纪80年代，中国非国有企业迅速壮大，为提高产出和促进就业做出了巨大贡献。宋（2014）指出，1978～1992年，国有企业在工业生产总值中的份额从78%降到了48%，而非国有企业份额则从超过22%相应增加到了52%。值得注意的是，在非国有企业的份额变化中，集体所有制企业变化最大，而私营企业只增加到了近10%。在改革的第一阶段，制度体系并未正式承认私营企业及其业务活动的地位。中国政府的经验主义认为它们只不过是经济的从属或补充，私营企业家是资本家和剥削者的说法更是盛行（Garnaut等，2001）。更严重的是并未对私人财产权做出规定（Huang, 2008）。非国有企业迅速壮大，制度上却处于劣势，这成为多数经济学家面临的一大难题。从体制的角度来看，Huang（2008）指出，保障财产权并未制度化；企业人才愿意从商的动因是定向自由主义，即政府领导层的政策保障及象征性行动，以表明政府的改革意图。此外，为了应对意识形态和规管障碍，许多私营企业都注册为集体所有制企业，导致20世纪80年代到90年代出现了“红帽子”企业现象（Garnaut等，2001）。

生产绩效是整体绩效的体现者和贡献者。从表1中可见，在转型早期阶段，尤其像乡镇企业这样的非国有企业比国有企业生产绩效要好。可将1980～1988年的8年时间分为1980～1984年以及1984～1988年两个阶段，集体所有制企业的全要素生产率增长率几乎是国有企业的两倍。学者们普遍认为，作为经济的市场化部分，集体企业面临更大的竞争，预算约束也更大。然而，在转型早期阶段，就提高非国有企业产量和生产率而言，政府在资源分配中的作用也同样重要。这可见于以下三个方面。

首先，国有企业改革工业策略重点并不明确。相反，各级政府改革着重在于为管理者和工人开创激励措施，提高现有国有企业生产效率。这种循序渐进进行试验的方法形成了计划轨迹与市场轨迹并行的双轨价格体系。重要的是，如此一来，双轨价格体系为资源转移开创了渠道，尤其促进了国有企业、工业企业的原材料通过计划分配和市场渠道向非国有企业流通（Jefferson和Rawski, 1995）。此外，计划经济下普遍存在的商品短缺问题（Kolodko, 2000）更加剧了市场对工业产品的过度需求。市场供不应求，加之获取材料途径得以改善，就能为非国有企业创造高额赢利机会。如杰弗逊和罗·斯基（1995）所指，商品短缺问题形成高额差价无疑会生成准租金，其中部分租金进入非国有企业的口袋。然而，如lu（1994）所说，双轨价格体系也有副作用（即寻租行为的证据），那就是导致了国企管理人员和政府官员腐败活动的猖獗。

其次，地方政府利用土地、工厂、当地公共事业服务及税收手段，在促进乡镇企业发展中发挥了积极作用，尤其是乡镇政府更多地参与了非国有企业活动，财政改革起到了极大的推动作用。20世纪80年代的财政改革是把分配预算收入和支出的责任分摊给中央政府和地方政府（省、县、市）。地方政府有更多的自主权来积累收入、计划支出。我们可称之为财政订约制度、第三方合同责任制（世界银行，1992），也即“政治集权下的财政联邦主义”（Zhang, 2002）。国家鼓励地方政府因地制宜增加收入。因此，财政订约制度创造激励措施鼓励地方政府和官员促进当地经济发展（Bouckaert, 2007）。由于现有体系设置不利于私营企业发展，所以地方政府增加了它们在当地集体所有制企业中的名义股份。地方政府的参与在获取土地、工厂和公共服务上加大了对乡镇企业的支持力度，为乡镇企业创造了与国有企业相对平等的机会。举例来说，与乡镇企业相比，1985年私营企业不得不支付更昂贵的电费，税收也是乡镇企业的2.5倍（Chang和Wang, 1994）。这也进一步解释了私营企业常常采取红帽子策略的原因。

最后，在信贷限额、部分银行体系商业化背景下，地方政府在为乡镇企业获取信贷过程中发挥着积极作用。20世纪80年代，银行业开始改革，初步形成了以中央银行为核心，国有商业银行、股份制商业银行为主体的金融体系。另外，还有庞大的农村和城市信用合作社网络。乡镇企业与地方政府紧密联系，使其占据有利地位，更易于从农村信用合作社获取资金（Huang，2008）。城镇集体企业情况也很相似，地位不高，又面临着敌对的营商环境，私营企业采取红帽子策略来克服最致命的重要资源制约也就无可厚非了。可见，在后期改革中，乡镇企业将会是私营企业成长壮大的重要平台。

显然，在市场条件下，私营企业的有效参与以及地方政府对企业获取资源的支持使乡镇企业比国有企业表现得更加出色。

双轨制改革对原本完全由国有企业掌控的生产资料进行部分放权，无形中为私有企业的兴起增添了活力。更重要的是，非国有企业中的劳动密集型产业在促进工业结构的调整过程中功不可没（Lin等，1996）。“计划外增长”（Naughton, 1995）这一意外结果给国有企业造成了巨大的竞争压力（Jefferson和Rawski, 1995）。这也成为国有企业性能恶化的重要因素。20世纪80年代末，各大国有企业亏损，促成了1992年以后国有企业综合改革课题的提出。

四 国家控制资源和私营企业全面市场改革阶段：1993年至今

自1993年起，中国就着手进行了一系列的市场化改革，在各领域经济活动中建立了市场机制。然而，经济成分不同，市场规则和竞争情况也大相径庭。其中一个重要方面就是市场规律在资源配置中的作用，这可见于越来越多的私营企业公司体系构成。在体制改革的整体框架下，政府控制资源方式的转变是促使私营企业演变和发展的决定性因素。

（一）日新月异的体制环境和私营企业的市场机遇

政治意识形态和法律体系发生主要转变，承认私有企业是在1992年邓小平南方谈话之后了。其间，他多次发表重要谈话，公开表明国家领导人承认私营企业在促进国家繁荣过程中的重要作用（Naughton, 2007）。此后，国家对待私营企业的政治态度有了根本性的转变。例如，1992年9月，中国共产党第十四次全国代表大会报告正式提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。中共十五大承认私有制是经济的重要组成部分。这标志着国家在支持民营企业的态度上发生了翻天覆地的变化。法律体系也随之做了相应的变更。1999年修订宪法承认私营企业在中国经济中的重要地位（Qian和Wu, 2000），接着又颁布了相关法律对私营企业的经营进行管理。

领导阶层持续致力于市场经济改革，从三个方面加强了市场化进程的实现。第一，进一步实现国内商品市场和产品市场自由化。1992年市场化改革方兴未艾，1993～1994年就开始贯彻价格自由化。到了1997年，85%的农产品、95%的零售产品以及96%的生产原料都是以市场价格出售的（Zhang, 2001）。

第二，中国的外贸自由化。中国在2001年加入世界贸易组织（WTO）之前，集中精力改革外贸体制以扭转畸形局面，与国际贸易体系接轨。其中部分重要措施包括统一外汇，汇率贬值；增加国内生产商的外贸途径；授予制造企业贸易权以消除进出口活动的准入壁垒；增加关税，逐渐减少贸易壁垒；其他进口替代和刺激出口的贸易政策手段（Naughton, 2007）。2001年中国加入世贸组织标志着国内企业将迎来一系列市场商机，其中包括外国市场准入、技术转让以及外商投资的准入。尽管中国得到世界的广泛认可，获得了来自世贸组织的大量福利收入，深化贸易一体化还是给国内企业带来了巨大的竞争压力，国有企业尤为突出。加入世贸组织促使中国政府开展更多的内部改革，以使国家商业规则和条例与国际标准接轨。21世纪国有企业重大改革也由此展开。此外，世贸组织所规定的国民待遇进一步使国内私有企业在中国经济中的地位得以提升（Song, 2014）。

第三，外商投资纷至沓来，这与政府明确致力于市场化改革、循序渐进地促进贸易自由化的努力是密不可分的。陈（2009）指出，1992～1993年，中国外商投资额急剧增加，而1997～2000年，亚洲金融危机爆发，外商投资增长缓慢，开始下降。中国加入世贸组织使年度外商投资从2001年的330亿美元急剧增加到2008年的800亿美元。值得注意的是，外商投资总数的63%都集中在制造业（Chen, 2009）。大量的外商投资涌入加剧了国内竞争和对生产要素禀赋的需求。

显然，私营企业发展的体制环境日新月异。市场化和贸易自由化创造了大量的市场机遇，同时更加剧了竞争。

（二）基于市场的资源控制和私营企业的演变

从计划经济向市场经济的转变可以看作一个放权过程，政府将生产资料的决定和指导权交给市场规则，这一点一直以来都颇受争议。国有企业改组是其中的一部分。此外，随着所有经济领域市场自由化的实现，市场化改革也得以推进。尽管中国主张循序渐进，但还是能够体现出国家在市场自由化的方向和速度上处于积极主导的作用。人们已经认识到，完全自由化只有在产品市场，而非要素市场，才能实现（Huang和Wang, 2010）。要素市场指的是政府通过加强控制来对资源流通和经济增长模式施加影响。

（三）国有企业改制和私营企业壮大

20世纪90年代到21世纪，国有企业改制与私营企业发展同步进行。20世纪80年代以来国有企业经营业绩日益恶化（尤其是赢利能力和产量增长情况）。1995年，国有企业开始了彻底性变革（钱和吴，2000）。通过多年摸索，国有企业逐渐找到了改革方向。例如，1993年11月，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出了国有企业改革的方向是强调财产权、所有权与企业管理的分离，允许所有权的私有化和多样化。2003年10月，中共十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，旨在通过关注股份制所有权和国有企业的公司化来深化国有企业改革。值得一提的是，这一时期的国有企业改革与以往的所有制改造（我们称之为改制）和范围广泛的国有企业改造并不相同。改革从破产、清算、上市、出售给私营企业到拍卖，各种措施应有尽有（Song, 2014）。到了20世纪90年代后期，由于乡镇企业是集体所有权，竞争力微弱，经营管理体制和决策僵化，正面临巨大损失，因此开始逐步向私营企业转变（Qian和Wu, 2000）。此外，政府对私有财产权的官方认可和对私有企业的支持促使许多民营集体企业脱下“红帽子”，成为真正的私营企业（Song, 2014）。

改制过程实际上就是政府释放对资产的控制权，减少国家对经济的直接干预范围，允许市场机制扩大运作范围。值得注意的是，20世纪90年代后期及21世纪私营企业迅速壮大，改制过程功不可没。从表2中可以看出，私营企业在整个国民经济中的数量保持持续快速增长。与此同时，乡镇企业数量却急剧减少。这样一来，国有企业的总产值继续下降，让位于迅速崛起的私营企业。图1表明，1999～2010年工业领域中私营企业数量呈现急剧增加趋势；国有企业和乡镇企业数量则继续呈现下降趋势；外资企业数量逐渐增加。2010年私营企业的工业生产总值超过国有企业30%（Song, 2014）。

从资源再分配的角度看，国有企业改制可以说是很成功的。改制利用市场机制，完成了国有资产向私有企业的重大转移，减轻了国有企业亏损给国家造成的财政负担。此外，国有企业改制还成功地为私营企业的壮大腾出空间（Xiao等，2009），利用私营企业的活力和能力，提高资源（资产）使用效率。但改制会对国有资产造成损失，也会滋生腐败问题。从某种程度上来说，与非生产性企业相关的寻租活动难题是不可避免的。然而有证据指出，如果私有化后地方政府能够提供就业保障，损失就会很小了（Garnaut等，2006）。此外，研究发现，私有企业数量的增加在解决国企改制带来的失业问题上发挥着重要作用（Song, 2014）。

（四）产业战略和不均匀的国有企业和非国有企业分布

20世纪90年代国有企业改革的一个重要特点是政府引进了产业战略。1994年，国务院批准了《90年代国家产业政策纲要》。《90年代国家产业政策纲要》将机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业确定为“支柱产业”。随后，汽车工业等具体支柱产业政策进一步得到发展（Lu, 2000）。该政策为国有企业改革响应中共十五大提出的“抓大放小”口号奠定了重要的基础。1000人以上的国有企业被定义为大型企业，所有权仍归国家所有（Song, 2014）。随后，国家又确定了一批关键领域，涵盖能源、电力、公共事业、电信、航空、航运。自20世纪90年代起，支柱产业群列表发生了变化，目前包括设备、汽车、电子、信息技术、建筑、钢铁、金属以及化工（Baston, 2014；世界银行和国务院发展研究中心，2013）。表3显示了1994年、1999年、2001年和2005年我国私营企业的分布情况。

产业政策已成为引导政府控制分配关键资源的主要工具，尤其是对生产要素的控制和分配。政府已准备采取各种政策手段推进产业战略的实施。第一，在国有企业改制的同时设置了各种壁垒以阻止非国有企业的进入，或是限制非国有企业的竞争力，尤其是阻止和限制私有企业的渗入。除了那些具有天然垄断特征的行业，还通过行政措施形成的寡头垄断或者垄断产业，生成“行政垄断”。行政壁垒包括许可证和商业法规，如行政检查，监督公司注册业务活动，地方政府从特定公司采购货物或定制服务（世界银行和国务院发展研究中心，2013）。第二，政府控制银行业等金融体系，使信贷向特定领域倾斜，尤其是向国有企业倾斜。因此，引进支柱产业和战略性产业对私营企业和经济领域中的其他各类企业都具有重大的影响，结果就形成了产业的交错分布。表3显示了私营企业主要集中于制造业、服务及餐饮业。尽管如此，在指定为“支柱产业”的制造业中，私营企业可能并不多见。相比之下，电力、建筑业、金融保险和地质水利等这些为其他行业提供产品的公共事业领域中私营企业就更少了。这种情形从国有企业改革开始到深化改革阶段一直如此。下面将会进一步对国有企业和私营企业分布不均衡模式加以讨论。

（五）受控制的金融体系和私营企业获取资本的途径

市场自由化使国家退出引导经济领域和地区间货物流通的舞台。而价格自由化也使国家不可能再扭曲不同领域和工业化地区间的相对价格（Zhang, 2002）。市场化带来越来越多的家庭和企业收入，对金融资源的配置已成为国家控制资源的主要形式。一方面，市场改革的同时，中国政府逐步推进金融体系，包括推进银行业、股票市场以及非银行金融公司以拓宽经济增长投资需求的储蓄渠道；另一方面，政府通过国有商业银行和金融公司设置严格的准入壁垒和法规，在金融体系中处于垄断地位。实际上，在计划经济时期，政府就已经一手发展市场经济金融体系，一手继续巩固自己在金融体系中的主导地位。主要的国有金融体系有国家商业银行和农村及城市合作社。20世纪90年代，政府才允许股份制商业银行和外资银行等非国有金融部门参与市场（Bonin和Huang, 2002; Song, 2005）。非国有商业银行的参与从21世纪开始兴起，那时国有金融机构已在金融市场上占据主要位置。显然，政府控制金融体系，从而为支柱产业和战略性产业提供资金渠道，承接大型基础设施投资项目。这样私营企业获取资本的途径就更有限了。例如，1999年私营企业从国有银行中贷款不足0.5%，远远低于其1998年将近35%的产量贡献（Song, 2005）。因此，私营企业不得不更依赖非正式融资。

政府在金融市场上的垄断地位使其能够推行金融抑制政策。利用对国有商业银行的垄断，政府就能压低银行借贷利率（Riedel等，2007）。此外，“银行利率持续放低使国内储户和投资人都很难看到资本的真正价值”（Song, 2005）。廉价信贷用来维持亏损国企的运作，造成了臭名昭著的银行体系不良贷款问题（Riedel等，2007）。

通过压低借贷利率上限，政府创造了大量的租金，即实际利率和市场结算利率之间的差价。如将私营企业赢利项目的潜在价值考虑在内，租金还会更高。众所周知，资本市场的扭曲程度终会显露出来（Young, 2000; Zhang和Tan, 2007; Huang和Wang, 2010; Brandt和Zhu, 2010; Brandt等，2013）。Huang和Wang（2010）声称政府干预造成的扭曲不仅仅局限于资本市场，劳动市场和自然资源市场也是如此。值得注意的是，这样的扭曲数量还不可小觑。例如，有人估算2008年要素市场扭曲值约达21000亿元，相当于国民生产总值的7%。此外，资本市场扭曲占总数的比例达到2000年以来的最高值（Huang和Wang, 2010）。这样就出现了一个很重要的疑问，这些扭曲在促进经济增长的同时，我们又该怎样正确看待呢？

（六）国家主导土地市场的发展和私营企业的准入

在中国，城区土地由地方政府持有和管理，而农村土地则归集体所有。由于政府代表全体人民，是土地所有权的唯一持有者，因此政府掌控土地供应和土地使用权的转让权（Wang和Huang, 2010）。

就私营企业而言，土地市场准入与资本市场准入形成了鲜明对比，这使政府在土地市场中同样处于垄断地位。地方政府通常有权决定和收取土地使用费（Huang和Wang, 2010）。许多地方政府将土地使用权作为促进工业发展和经济增长的主要手段。地方政府积极推动工业用地的土地发展。为了吸引制造企业，许多地方当局压低土地使用费。许多情况下，土地使用费与土地开发成本（包括对现有土地使用者的赔偿、清理土地成本和基础设施建设费用）相当，甚至还会更低。在过去的二十年里，由于地方政府竞相追求经济快速增长，许多地方政府都试图降低土地开发成本，打造低价土地使用费。因为大多数土地转让都涉及农业用地和农村土地，因此主要方法就是给当地农户支付低廉的土地赔偿费。许多地方低廉的土地使用费已然被认为是促进工业快速发展的重要因素；然而，工业用地的开发同时也引发多起土地纠纷及群体性事件。强占土地越来越成为中国政府的一大隐患。从土地市场发展这方面来看，各级政府已通过独资垄断，将土地资源低价转给工业企业，其中也包括私营企业在内。从概念上讲，扭曲的工业用地价格有隐性政府补贴，相当于隐性的租金。否则，工业投资就会使土地需求日益增长，从而造成土地价格不断上涨，使工业发展受到限制。

土地市场发展的另一个方面是城市化和住宅用地扩张。工业化迅速发展，吸引了成千上万的农民工进城，从而促进城市化。城市化进程得以推进，收入水平增加，创造了新住宅用地的巨大需求量。由于政府控制土地供应，城市用地及工业用地需求过剩引起土地价格飙升。意识到快速增长的土地需求量，地方政府积极管理城市和工业用地。对土地供应的控制使地方政府得以确定土地使用价格，收取不菲的收入用于财政预算。同时，随着工业化和城市化的快速扩张，许多地方土地价格飙升产生大量的租金，这里定义为市场价格和政府供应土地成本之间的差价。此外，如果土地的实际市场价值高于政府决定的价格，还可能会出现额外租金。从土地市场扩张的方面看，政府垄断土地供应所得来的租金都用来公共投资了。

除了土地，政府还对能源和公共事业等其他自然资源实行垄断权。有争议认为，政府为了促进工业发展控制关键领域（煤、电、油和水），已扭曲了市场。Huang和Wang的估算（2010）指出，这些扭曲现象在2000～2008年期间尤为突出，占GDP的3.6%～6.4%。当然，政府对资源的控制也同样创造了大量的经济租金，用来支持工业化发展。

（七）市场改革期间政府控制资源的优点

政府控制资源生成的基础设施会促进私有企业的发展。Xiao等（2009）表明中国在基础设施建设中取得了令人瞩目的成就。其中，铁路网络从59700千米增加到了77100千米；移动电话用户从800万人大幅增加到了6.10亿人。就价值而言，Zhang等（2012）指出，1997年度开支金额为732亿元，到2010年降低到12.7亿元，2005年达到恒定值。这一结果与诺顿（2010）对中国的态度一致：“公有制可以利用市场的力量为投资和公共物品创收。”中国政府在促进市场转型中起到了积极作用。从某种程度上来说，Khan（2004）认为，一个具有较强能力的国家能够生成并管理租金，促进经济增长，似乎正适用于中国的经验。

从另一个方面来看，政府控制资源市场所创造的租金，除掉扭曲市场的缺陷外，已作为强大的激励措施来吸引和支持非国有企业的投资。许多研究表明，这已经成为中国投资拉动型经济增长模式发展的重要因素。

（八）资源控制的不利影响是什么？什么时候会恶化？

1．扭曲的投资模式

尽管国家持续压低资源价格会为经济增长增加投资，但也造成了制造业投资过剩（Blanchard和Giavazzi, 2006），致使投资回报更低。过剩投资逐渐积累，造成中国经济增长结构失衡（Huang和Wang, 2010）。在某些具有自然垄断特性的产业中，政府干预固然有一定的理论依据，私营企业的发展及其良好的业绩让政府开始担忧自身在这些行业中的主导地位。图2显示了2011年国有企业在大量工业领域中总资产及总产出所占份额。图中显示，国有企业的总资产份额与总产出份额之间有明显差异。产出份额等于或大于资产份额的领域只有核加工和石油物资、供水和烟草（这些行业是国有垄断企业）。在其他领域中，国有企业的产出份额要比资产份额小得多。也就是说，由于国有企业固有的弱点和竞争环境，只要有非国有企业的参与，政府对资源（资本或资产）的控制效率就会降低。这表明，进一步减少对这些行业的资源控制会促进产出增长。

图2与图3的结果大同小异。2000～2013年，工业领域的国有资产和产出持续下降。此外，资产份额总是高于产出份额，两者之间的差距一直存在。因此，如果进一步减少某些工业领域的国有资产持有率，经济将得到进一步发展。

2．资源获取、寻租活动及非生产性企业

私营企业要在市场中取得成功，最重要的就是获取信贷或资本。虽然产品市场赢利商机越来越多，但由于缺乏资源和银行信贷途径，私营企业发展已受到限制，严重阻碍了起步或壮大过程中对商机的把握。深化国有企业改革已迫使国有商业银行运作商业化，寻找有利可图的私营企业，为它们提供借贷（Firth等，2009）。然而，我国支持国有企业的传统从未改变，也就意味着获取银行信贷是私营企业的一大挑战，尤其是中小型企业，它们是构成私营企业的主要形式（Shen等，2009）。金融市场长久以来就存在着矛盾：一方面总有大量的过度需求，另一方面企业信贷供应又很受限。因此，如果市场清算水平和规定利率差距很大，租金差异就可能会异常显著。如果把企业家放弃市场机遇的机会成本考虑在内，租金差异还会更大。

为了克服信贷限制，很多私营企业已经开始使用非正规渠道，尤其是人脉关系网去获取贷款（Liao和Sohmen, 2001）。由于银行信贷及其他很多资源都由政府控制，政府官员和资源管理者获取资本和资源就会更加便利。因此，就有传闻认为私营企业试图通过政治关系获取银行信贷或者取得政府补贴（Zhou, 2009; Bai等，2006; Wu和Cheng, 2011）。此外，还有证据显示与政治有关联的私营企业确实比没有政治关联的企业表现突出（Choi和Zhou, 2001; Faccio, 2006）。在某种意义上，有些企业家会将投资集中在政治关系领域，以获取赢利机会。这就是非生产性企业。由于政府在房屋和住宅用地需求量大的地区控制土地供应，而市场又有投机的性质，所以对于土地等资源来说，国家控制也很可能会产生非生产性企业。

（九）国有企业和非国有企业的财务绩效

国有企业改制在促进国有企业绩效增长方面发挥了重要作用，国有企业绩效增长对经济增长和政府收入增加依然至关重要。鉴于在许多行业，尤其是关键部门和支柱产业领域中固定资产份额较大，那么，与其他非国有企业相比，国有企业绩效到底如何？

图4显示的是2000～2013年国有企业和非国有企业收益率。在2008年全球金融危机前，国有企业收益率比非国有企业收益率高得多，增长也快得多。一种解释是可能得益于21世纪初国企改革以及廉价的银行信贷。但也有人认为，国有企业靠其他的政策目标足以支撑它们良好的业绩。然而，2008年后，它们的业绩迅速恶化，几乎与非国有企业收益率持平。

图5显示了2000～2013年国有企业和非国有企业资产回报率（ROA）业绩。2008年以前，国有企业资产回报率显著提高；然而，国有企业资产回报率似乎一贯低于非国有企业。2008年以后国有企业的资产回报率业绩恶化，收益率也有类似的趋势。国有企业和非国有企业的资产回报率差距逐渐拉大。巴斯顿（2014）指出，2008年国有企业业绩呈恶化趋势表明，尽管深化国有企业改革通过公司化，改进公司治理方法已促使许多国有企业业绩得到改善，但国有企业亏损是结构问题，这表明国家在重组效率低下的国有企业，并减少对资产的控制以便允许更多私营企业参与。

（十）资源控制变化和生产效率

对国家控制资源的进一步评估可见全要素生产率和财务绩效。正如公司业绩研究所指，全要素生产率与赢利能力指标呈正比（Zhang等，2002）。此外，国有企业改革对企业本身生产效率和赢利能力等业绩都有积极影响。如图6所示，与1988～1998年十年相比，1999～2007年这一阶段加快国有企业改制增加了国有企业年利润增长率，国有企业平均全要素生产率急剧增长，从接近0增长到14%以上。

基于劳动生产率和增长率而进行的计算模拟，Brandt和Zhu（2010）提供了论据，在国家控制资源的条件下，分别对国有企业和非国有企业生产率产生的影响进行比较，如表4所示。1988～1998年，非国有企业的劳动生产率几乎是国有企业的两倍（分别是6.17%和3.46%）。就全要素生产率增长而言，非国有企业影响更大。值得一提的是，数据显示资本扭曲在促进国有企业生产力上起着更大的作用，而对促进非国有企业生产力的作用要小得多。

与之相比，增加投资无论是对国有企业还是非国有企业影响都不大。因此，继全要素生产率之后，资本控制是提高国有企业劳动生产率的一个重要因素。

1999～2007年，国有企业的劳动生产率增长明显高于非国有企业。这可能得益于国有企业改革深化，获取信贷更加便利。在此期间，非国有企业的全要素生产率对其他领域劳动生产率的影响与国有企业大同小异。投资对非国有企业劳动生产率增长的影响要小于对国有企业的影响。与1988～1998年这十年相比，1999～2007年国有企业全要素增长率显著提高，主要促进的是劳动生产率的提高，而非投资的增长。更重要的是，资本市场扭曲对非国有企业劳动生产率增长产生了极大的负面影响。相比之下，国有企业无疑从资本市场扭曲中获利。因此，随着要素市场的发展，国家对资源的控制对非国有企业，尤其是私营企业业绩显然产生了负面影响。

总体来看，国有企业和非国有企业的财政和生产绩效考核表明，尽管政府控制资源、干预要素市场对国有企业有利，相比之下，却对私有企业产生不利影响。这意味着国有企业结构调整和国家资源控制重心的变化提高了国有企业业绩，其代价却是牺牲非国有企业中私营企业的效率。

五 结论

本文利用企业发展框架对过去30年市场转型过程中政府控制资源模式和影响力的转变对私营企业的兴起、演变以及所取得的成果进行了分析。

国有企业改革及国家对资源控制的转变表明，私营企业在中国市场化改革背景下迅速发展壮大。不仅私营企业的发展环境得到改善，而且在对待关键生产资料上政府也转变了控制方式，这都对私营企业业绩有着深远的影响。近年来，产品市场均已开放，国家对要素市场的干预对私营企业愈加不利。鉴于私营企业大量的市场份额及良好的业绩，未来国家只有减少对关键资源的控制才能提高生产力，促进经济增长。

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（胡世平 译）