二 韩国北极政策的主要内容

韩国“北极综合政策推进计划”秉承使韩国成为“开创可持续发展的北极未来的领先国家”的理念，确定了建立北极合作关系、加强北极科学研究、开发北极新产业的三大政策目标，以及加强与北极圈地区的合作、推动北极地区的科研活动、在能源和资源开发等方面探索新的商业模式和机会、夯实政府北极政策的法律与制度基础等四项战略任务。

（一）加强北极圈区域的国际合作，构建北极区域合作框架

在韩国的北极蓝图中，构建北极区域合作框架包括两方面内容：一方面是与北极理事会成员国建立多边、双边合作体系；另一方面是与中国、日本等新的理事会观察员国以及其他非北极国家建立合作关系，以加强北极管理。

作为非北极国家，韩国深知北极地区的特殊性决定了国际合作的必要性。在国际法方面，北极的地位与南极完全不同，目前北极理事会8个成员国占据了北极区域80%以上的陆地面积和水域以及油气资源开发利用主导权，同时北极国家及其所成立的国际组织在北极事务中占据天然优势。韩国等非北极国家则因缺乏直接进行北极活动的立足点和支撑点而必须与北极国家进行合作以开展北极活动。韩国海洋水产部部长尹珍淑坦言，开发北极地区受制于北极周边国家的专属管理，因此，在北极开发活动中与北极周边国家保持紧密合作就显得尤为重要。同时，北极事务极为复杂，目前这一区域海域界限还存在较大分歧，其他诸如极地科学考察、资源勘探开发等也远非单个国家所能完成，再加上北极理事会内部存在一定的矛盾，也致使北极国家也希望在一定范围内让非北极国家参与北极事务。

在与北极国家的合作中，韩国采取的措施灵活得当。挪威、丹麦等北欧国家因在北冰洋沿岸国家中与加、俄相比处于弱势，从治理的目标和平衡大国垄断的需要出发，在其颁布的新北极政策中明确提出加强与非北极国家的合作，以弥补其在北极之争中的弱势地位。目前，韩国同挪威等北欧国家的合作最为紧密。美国主张北极航线属于公海领域、外国船舶在某些航段享有无害通过权和自由通行权，这些主张符合韩国的利益，另外在应对气候变化方面美韩较一致，因此在北极问题上韩国与美国合作较为默契。俄罗斯和加拿大皆为北极大国，俄罗斯控制的能源、资源最多，航道最长，加拿大在北极的地位同样举足轻重，韩国也很重视与两国的合作。与俄罗斯方面，2013年8月，韩国与俄罗斯签署了韩俄港湾开发合作谅解备忘录，参与俄罗斯北极重要港口的开发，另外，在造船、极地搜救、极地人员培训方面韩俄也展开积极合作。与加拿大方面，韩国不仅重视同加政府合作，也很重视与加拿大北极原住民合作，并赢得了原住民的好感。

与日本、中国等北极理事会正式观察员国及欧盟等对北极富有科考经验的非北极国家及组织进行合作也在韩国北极计划中得到了体现。北极气候变化涉及全人类利益，而且北极高纬度海域属于国际社会共享海域，非北极国家在北极存在着合理的国家利益。为维护在北极的合法利益，防止在北极事务中被北极国家排斥在外，与其他非北极国家的联合必不可少，而且某些共性的存在使合作具有很大可行性。

（二）积极推动北极地区科学研究活动的开展，扩大北极研究领域

北极科研实力的强弱在某种程度上决定着一个国家在北极事务上的发言权和影响力，同时，由于北极问题的特殊性，非北极国家介入北极事务的最佳方式就是科学考察。北极国家近几年纷纷推出北极战略，虽然各国北极战略的定位和侧重点不尽相同，但无一例外强调北极科考的重要性。美国强调与其他国家的国际合作，以继续在整个北极地区的科学研究活动中发挥领导作用；加拿大则强调科考是其北极政策中优先领域的重要基础，并在其北方战略中明确提出“成为北极科学全球领导者”的口号；俄罗斯注重资源、能源与北极航道的开发，强调应用技术的发展，如极地矿产开采新型技术、可推动经济发展的生物技术及与北极航道相关的通信网络技术等；挪威的北极战略提出“知识是北方政策的核心”，其战略突出了依靠先进科研成果加强对北方环境和资源的使用和管理，尤其是对巴伦支海油气资源的勘探和海洋生态系统的研究，以确保对该海域资源的管理和利用。其他如瑞典、芬兰、冰岛也极力试图通过加强北极科研活动，维护自身的北极利益与提升在北极国家中的影响。

韩国对北极的关注和研究起步不仅晚于上述北极国家以及其他一些西欧国家，即使与邻国中国与日本相比，韩国也属于后来者。从目前研究现状来看，韩国仅有一艘破冰船，茶山站的规模也有限，当前，有关北极资源的数据以及研究成果大都来自欧美国家的科考，韩国自己有关北极科考的数据资料及研究成果仍很少。

为进一步提高韩国北极科研水平，韩国北极综合推进计划推出了一系列措施：建造第二艘破冰船；扩大北极茶山科考站规模；探索开辟北极新航路；扩大北极研究领域，加大极地气候变化和气候变化对海洋环境和生态的影响的研究。海洋水产部发言人朴光烈已宣称韩国在2013年下半年开始建造一艘耗资1000亿韩元的破冰船，以助推韩国北极计划。拥有高科技、高续航能力的极地破冰船将有利于韩国勘测北极地区的资源、绘制北冰洋航线资料图、完善北冰洋信息库。另外，扩大科考站规模、拓宽北极研究领域也利于弥补韩国北冰洋水文、气候、地质、环境、人文等方面的信息储备的不足，以为韩国参与开发北极航道和资源奠定深厚基础。

（三）积极开发北极新产业，在北极开发中探寻新的商业模式和机遇

韩国北极综合推进计划与目前朴槿惠政府“参与北极航路和北国海开发”的国策相配合，突出了开拓北冰洋航线与拓展新商机的重要性。具体措施包括：培养北极航海专业人员，这一方面已经与俄罗斯达成合作协议；减免经过北极航路船舶的港口使用费；北极航路试航；培育新的北极产业；制订水产业进军北极方案。

随着北极航线的开拓和北极资源的开发，与之相关的北极旅游、破冰船、北极航运等“北极产业”的商机浮现，这也是近年来国际“北极热”不断升温的主要原因。仅北极航路开发而言，可带动北冰洋沿岸港口、道路、仓储、管道、炼油基地、冰区船舶等一系列基础设施的大规模建设。但北极环境的脆弱使得北极地区的开发必须确保以环保的方式进行、走可持续发展的道路，所要求的技术标准很高，这种模式可以说是代表着世界未来的工业体系和发展模式。2013年5月15日，北极理事会签署的《基律纳宣言》进一步强调可持续利用资源、经济发展及环境保护的重要性，并宣称2015年前制订一份“具有法律效力的”协议，以期达到节能减排的长期目标，进一步控制温室气体排放对全球产生的影响。这给传统发展模式带来挑战的同时也带来了新的发展契机，意味着谁在北极开发中占据优势，谁就在未来世界经济格局中占据制高点。

作为海洋强国的韩国实际上已经从北极开发中探索出一些经验，尤其是在极地船舶制造、港湾建造等方面，以三星重工、现代重工、大宇造船海洋等为代表的韩国企业已在世界上占据垄断地位。由于韩国是一个临海国家，管辖海域面积达44.4万平方公里，是韩国陆地面积的4.5倍，大陆架面积也超过陆地面积的3倍。海岸线长达11542公里，岛屿多达3153个，沿海港口共1300多个。海洋开发一直备受历届政府重视，已形成以海运、造船、水产、港湾工程四大支柱产业为主体的海洋经济体系。以三星重工为例。三星重工对极地船舶制造的研发起步于20世纪80年代末，当时世界各能源供应商认为开发深海油田耗资过大，对研发极地破冰船前景一致不看好，而三星重工坚持不懈，目前在极地船舶制造方面保持世界领先地位。2000～2008年，全球投产的各种破冰船有32艘，三星重工研发了其中的23艘，占七成以上。在三星重工带动下，近年来现代重工、大宇造船海洋也将重心放在环保型的北极产品开发上，如现代重工的极地液化天然气船的浮式液化天然气生产储卸装置开发、大宇造船海洋的北极油船与北极钻井船的研发。以三星重工为首的韩国造船企业以技术创新为支撑，致力于发展高端、高附加值、前瞻性、节能环保的新型和特种船舶，尤其是开发北极钻井船、液化天然气船、破冰集装箱船等新概念船，已经成功抢占了北极破冰船和冰区油气开发高端装备市场。2005年，三星重工的总裁宣称，“对我们而言，极地地区的破冰油轮市场如同广袤的蔚蓝色海洋，我们将进一步加强在破冰液化天然气船舶建造市场的领先优势，以代替传统油轮的建造”。凭借技术创新优势，在全球造船业滑坡情形下，2011年头10个月韩国却拿下了378亿美元的订单，占全球新船订单总量的40%，稳居世界首位。另外，韩国还试图在北极拓展诸如IT、船舶修理、可再生能源、石油与天然气等领域的商机。

（四）设立专管北极事务的部门，加强对北极研究活动的立法规范

韩国“北极综合政策推进计划”将加强北极立法列为四个战略课题之一，力图设立专管北极事务的部门，加强对北极研究活动的立法规范。

目前，韩国仍缺乏一个对北极事务进行综合管理的专门机构以及有关北极活动的综合的法律法规。北极事务涉及领域广泛，如能源、运输、贸易、安全、外交、环境等。虽然从表面上看，韩国的北极事务归海洋水产部管理，但实际上韩国的北极事务都是由各相关职能部门负责的。如海洋水产部负责北极研究五年计划与年度计划的制订以及提供基础设施，外交通商部则在国际北极事务论坛上代表韩国，其他如环境部、国土交通部、教育部、未来创造科学部也牵涉其中。鉴于单个职能部门无法管理庞杂的北极事务，一些北极国家如俄罗斯为管理北极事务在联邦层面专门设立了北极特别委员会，由其协调各职能部门处理北极事务，美国则是由国务院出面协调各职能机构实施北极政策。因而，韩国的北极战略计划中也有设立一个专门的北极事务协调机构的规划，其将负责领导协调、处置和应对北极事务重大事件，制定北极发展战略，协调涉及北极事务各部门之间的矛盾，并监督协调有关北极各项法律、法规的制订与实施，以改善目前北极管理力量分散、管理多头、各自建设、低层次重复建设的弊端。同时，韩国政府决定制定极地相关法律法规，通过这些法律法规来规范管理与北极事务相关的各项活动，以使韩国的北极活动有法可依、对韩国北极活动实施最有效的管理、推动韩国北极考察和相关事务的快速发展、保障韩国北极综合计划的有效推行和实施。