第一节 财政：从根本上摆正了位置

一 财政概念的传统表述

翻开我们使用多年的各类涉及财政问题的教科书，极易找到关于财政概念的代表性表述：

所谓财政，就是政府的收入与支出。或者说，是以收支为主线的政府的经济活动。在我国，由于财政与税务部门在管理体制上分设，并且，出于凸显各自重要性的考虑，举凡涉及政府收支领域的事项，也往往称之财税。所以，在通常情形下，财政与财税同义。

对于财政概念的上述界定，显然是在财政属于经济范畴、财政收支属于政府的经济活动的认识基础上得出的。基于这样的认识，也就有了如下的进一步阐释：

作为一个经济行为主体，政府同企业与居民一样，在履行自身职能的过程中，同样需要筹钱、需要花钱，同样有它的收入和支出。所以，正如企业要有财务收支活动、居民要有家计收支活动一样，政府也要有其自身的收支活动。

有别于企业与居民的收支活动，作为掌握在政府手中的一个重要的宏观经济变量，政府的收支可以改变原有的GDP分配格局，深刻影响企业与居民的消费、投资和社会总供求，进而影响整个经济社会活动的运行。故而，政府的收支是贯彻公共政策意图，调控经济社会运行的重要手段。在政府的宏观调控体系中，财政扮演着重要角色。

二 财政概念的全新内涵

中共十八届三中全会，则在以往关于财政概念的传统表述的基础上，赋予财政概念以全新的内涵。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下文简称《决定》）开宗明义地指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。

由“政府的收支或政府的收支活动”到“国家治理的基础和重要支柱”，关于财政概念的表述发生如此重大的变化，显然是前所未有的，可以说是从根本上摆正了财政的位置。

第一，作为中共十八届三中全会的核心词语，国家治理的概念系首次进入官方话语体系。与之相伴随，财政的概念被引入国家治理领域并在两者的相互联系中加以界定。这样的情形，不仅在实践层的工作中绝对属于第一次，在学术界的讨论中亦十分鲜见。

第二，根据词义，治理不同于管理。管理的主体只是政府，而治理的主体还包括社会组织乃至居民个人，体现的是统一共治的理念。这一变化意味着，政府不仅是治理的主体，而且也是被治理的对象；社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。国家治理既是一个可以包括政府收支的更高层次的概念，也是一个可以囊括政府、社会组织和居民个人活动及其影响的更广范围的概念，更是一个可以将经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有国家生活领域全面覆盖的概念。将财政与国家治理相对接，标志着财政的定位进入了一个新的更高层次、更广范围的平台。

第三，注意到在“基础”前面未加任何修饰语，意味着财政是国家治理的“唯一”基础。即便在“支柱”前面添加了“重要”二字，也意味着财政是国家治理的为数不多的支柱之一。如果把国家治理比作一座金字塔，那么，处于金字塔基座位置且作为整座金字塔骨架的便是财政。这又意味着，财政所支撑的是整个国家治理体系，财政所面对的是所有国家生活领域的需求。

第四，从国家治理的总体角度定位财政，至少说明，财政不是一般意义上的政府职能，而且是一项可以覆盖、牵动所有政府职能的基础性的、支撑性的政府职能。财政绝不仅仅是一个经济范畴，而且是一个事关国家治理和整个经济社会事务，牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有国家生活领域的基本要素。

三 实质是认识深化和定位提升

这样的归纳和表述，昭示了如下一个重要的事实：

在新的历史起点上，我们对于财政的认识深化了：财政不仅仅是政府的收支或政府的收支活动，而且是国家治理的基础和重要支柱。

作为认识深化的一个必然结果，赋予财政的功能定位被极大地提升了：财政不仅仅要作为政府的收支或政府收支活动而发挥作用，而且要作为国家治理的基础和重要支柱而履行使命。