第二节 城乡二元结构下我国城市化的路径选择

一 我国社会的城乡二元结构

如前所述，20世纪50年代后期，我国制定并开始实施户籍管理制度，将城镇居民户籍和农村居民户籍划分为两类即城镇户口和农村户口，进行城乡分治。户籍制度与计划经济体制结合，衍生出一系列城乡分割的政策和制度安排，给我国经济和社会发展带来了消极负面的影响。首先，用严格的户籍制度和各种政策将农村居民锁定在土地上，严格限制农村人口迁入城市，招工、招干的指标也主要面向城镇人口和服转军人。农村居民除了务农别无他途，因为在改革开放之前的相当一段时间内，政策是限制农民从事非农产业的。在党和政府的动员下，亿万农民被组织起来从事集体生产劳动。这虽然在一定程度上缓解了人口流动给城市带来的压力，但这又是以农业生产的边际收入递减和社会活力的降低为代价的，也延缓了城市化的进程和社会现代化的步伐。其次，国家凭借行政力量和指令性计划，对农产品实行统购统销，为城市居民供应粮食、副食品，压低农产品、原材料、劳动力的价格，利用工农业产品“剪刀差”，为工业发展提供积累。这种农业支持工业，农村支持城市的政策，短期内有利于推进工业特别是重工业的快速发展，但也严重损害甚至牺牲了农民的利益。有专家测算，仅农产品价格剪刀差一项就从农村和农民那里提取了8000多亿元。这些政策的推行，就导致了我们所不愿意看到的结果。我们在理论上主张消灭“三大差别”（工农差别、城乡差别、脑力劳动和体力劳动的差别），但导致的结果是：第一，由于单向度从农村汲取资源支持城市和工业发展，城乡、工农之间的差别不仅没有缩小，反而不断拉大；第二，由此形成了“城乡二元分割”的社会结构，并逐步固化下来；第三，在差别化的政策和制度安排下，城乡居民国民待遇不公平，福利、社会保障和公共服务权益不平等。以城镇职工为主体的城镇居民和农村居民在就业、医疗、住房、子女入学、社会福利等方面都是区别对待的。受生产力和经济发展水平的制约，国家采取了面向少数人群的高福利、高保障的政策，城镇职工自然被优先纳入医疗、退休、工伤等保障范围内，并在住房、子女上学甚至就业方面享受国家和单位提供的政策优惠。而农村居民却几乎无法享受政府提供的福利。城镇基础设施和公共服务都由国家出资并建设，而国家财政对农村基础设施和公共服务的投入很少。在农村，多数公共服务和道路等基础设施建设需由村集体经济或农民集资自力更生解决，或采用“统筹”“提留”等行政性手段向村民收取费用。由于上述和其他方面的差别对待，城乡居民便有了不同的地位和身份。城乡二元结构不仅导致了城乡居民的社会隔离，而且事实上形成了“城市人”和“农村人”两种不同的社会身份，农村人也因此失去了与城里人平等的权利和发展的机会，实际上成为“二等公民”。

进入改革开放新时期以来，家庭联产承包责任制在农村迅速推行，极大地激发了广大农民的生产积极性。之后，商品经济的洗礼特别是20世纪90年代市场经济大潮的涌动，吸引了大批农民工进入城镇务工或经商，城乡之间的壁垒被打开了缺口，城乡之间的经济联系日趋密切，农村人口的总体生存状况得到了明显改善。但由于既有政策和制度的刚性约束依然存在，城乡差距并没有缩小，反而随着市场经济的拉动和以城市为中心的改革的深化，差距进一步扩大。1995年城乡居民收入比为2.47∶1，2000年达到2.79∶1，2005年扩大为3.22∶1。面对长期存在制约我国经济社会进一步发展的“三农”问题，国家先后实施了一系列减轻农民负担的政策措施，如先是取消了“三统筹、五提留”，此后又逐步取消了农业税，并于2006年1月1日起废止了《中华人民共和国农业税条例》，还推出对种粮农民直接补贴等措施，并积极倡导和推动社会主义新农村建设与农村社区建设。这些政策和制度的实施，使得城乡二元结构开始弱化。与此同时，一些地方开始放开小城镇户口，允许在城镇购置房屋并持有房屋产权证的农民在房屋所在城镇落户，重庆等城乡一体化综合试点城市还开始建立城乡统一的居民户籍制度。近年来，中央政府进一步提出“城乡一体化”的发展战略，得到全国上下的响应。但是，总体而言，户籍、就业、土地、社会保障、教育、医疗、公共财政等方面的城乡二元化政策和制度依然程度不同地存在，城乡二元结构尚未根本消除。