二 中国的工业化和城镇化

（一）中国城市化进程的简要回顾

近代鸦片战争以后，中国一步步沦为半殖民地、半封建社会，在西方工业文明的刺激和国内资本主义因素的驱动下，中国的城市特别是沿海、沿江的城市开始向近代工商业转型，也由此开启了近代中国的城市化过程。但是，由于受帝国主义、封建主义和官僚资本主义的长期打压，再加上社会的动荡和战乱，中国的经济社会发展缓慢，城市化水平一直较低。1949年新中国成立时，全国的城市化水平只有10.6%，但当时全世界城市化的平均水平为29%，欧美发达国家的城市化水平已经超过60%。当时，不仅城市人口在总人口中所占比重偏低，城市发育程度也低。可见，我国是在一个起点极低的基础上开展城市化建设的。

新中国成立后，中国的城市化开启了新的一页，但城市化的进程也不是一帆风顺的，而是经历了曲折，是在探索和总结中发展的。回顾新中国成立以来城市化的历程，我国的城市化发展大致可分为四个阶段。

第一阶段（1950～1957年），这是新中国城市化的起步阶段。新中国成立之初，国家经济尚在恢复之中，还不可能吸收大批农村劳动力进入城市就业，但当时国家对户口迁移的控制还比较宽松，1952年8月政务院《关于劳动就业问题的规定》，也只是提出“必须做好农民的说服工作”。在其后的第一个五年计划时期，随着大规模的工业建设，大批农村劳动力转移到工业部门，相应提高了城市人口的比重。1957年全国的城市化水平达到15.4%，城市数目也由1949年的136个增至1957年的176个。但是，城市人口增长也给城市带来了压力，再加上优先发展重工业的战略需要，1957年12月，国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”。“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”

第二阶段（1958～1978年），这一阶段是我国城市化出现严重的波折甚至停滞阶段。1958年全国人民代表大会常委会颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例对农业和非农业户口作了划分，对农村人口向城市迁移作了严格的限制：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或城市户口登记机关的准予迁入证明，向常驻地户口登记机关申请办理迁出手续。”但随后出现了“大跃进”，这一政策未立即得到贯彻。伴随着大规模工业化建设的刺激，3000万农村人口进入城市，城镇人口迅速增长，到1960年达到19.7%。人口对城市的压力进一步凸显出来。面对“大跃进”的失败和接踵而来的自然灾害，国家开始严格执行限制农村人口迁移的政策，并将1958年以来从农村招收的职工及其家属遣返农村，1963年又作出调整市镇建制、缩小城市郊区的指示。1965年，城镇人口比重回落到16.8%。与此同时，城乡分割的户籍管理制度进一步固化，城镇居民和农村居民被分割为待遇、地位、身份有着明显差别的两大封闭性人群，广大农村人口基本上被排除在工业化和城市化之外。“文化大革命”期间，经济建设陷入停止甚至倒退的局面，面对城市人口的巨大压力，国家不仅严格控制农村人口转为城镇户籍，而且采取了“知识青年上山下乡”等反城市化的措施，致使城市化的进程停滞。1978年城市化水平仅为17.92%，在长达20年的时间里，城市人口的比重只提高了2个百分点。城市化水平也长期滞后于工业化发展水平，1978年城市化水平落后于工业化水平27个百分点。

第三阶段（1979～1992年），这一阶段是我国城市化的恢复和发展阶段。1978年12月，中共十一届三中全会召开，使我国进入改革开放和社会主义现代化建设的新时期，知青及其他人员落实政策回城，高考、企业招工恢复，以往控制城镇人口的政策开始松动。1980年，全国城市规划工作会议提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。此后，费孝通等人发展小城镇的观点得到重视和支持，国务院在贯彻城市方针的最后加了第四句话“优先发展小城镇”。1984年国务院批准调整建制镇的设置标准，小城镇由此进入发展的快车道。1989年《中华人民共和国城市规划法》又将城市发展方针修改为“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”。国家一方面希望推动工业化和经济的快速发展，另一方面，面对改革开放初期城市人口带来的压力，依然要控制农村人口向城市特别是大城市流动，发展小城市尤其是小城镇和乡镇企业便成为政府主导的优先选择。政府提倡“进厂不进城，离土不离乡”，鼓励农村富余劳动力就地就近进入乡镇企业。乡镇企业正是在这一政策背景下异军突起的。可见，这一时期我国的城市化进程重新起步，但尚未迈出大步。城市化与工业化的差距开始缩小，但依然明显。

第四阶段（1992年至今），这一阶段是我国城市化的快速推进阶段。以邓小平南方谈话为标志，以建立社会主义市场经济体制为目标，经济领域的改革进一步向纵深推进。市场经济条件下资源配置形成的农村的推力和城市、城镇的拉力，促使大规模的农村人口进城务工或从事经营活动，人口由农村向城镇、城市的流动源源不断。放眼世界，世界各国在工业化过程中一般都要经历一个城市化快速发展的阶段。从世界城市化发展的一般规律来看，城市化水平达到30%一般就进入快速发展时期。1995年，我国城镇人口的比重达到29.0%，2000年，我国的城市化水平提高到36.1%，但与工业化进程仍然不相称。从产业结构角度看，世纪之交，我国产业结构已发生了明显变化，并已大体上完成了传统工业化过程。但是，在社会从业人员总数中，第一产业中从业人员的比重（2001年为50%）仍远远高于第一产业在GDP中的比重（2001年为15%）。这一现实表明我国农业生产水平总体还比较低，农民生活水平的提高不能不受到制约。要使农民富裕，一是要大力发展农业，提高农业生产效率。二是要走城镇化的道路，减少农业人口的数量，实现农村劳动力向城镇和城市转移。2002年党的十六大报告提出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平。”这是基于我国经济社会发展的实际情况特别是城市化的实际水平作出的战略决策。此后，我国城市化步伐加快，城市化水平也以每年接近1%的速度快速推进。2011年4月国家统计局公布了第六次全国人口普查数据，我国城镇人口占总人口的49.7%。同年末，城镇人口占总人口的比重超过一半，达到51.3%，标志着以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转[6]。2012年城镇化率上升为52.6%。此外，目前正在广泛征求意见并抓紧修改完善的“国家中长期新型城镇化规划”对城市规模划定标准进行了重新设定。未来我国城市规模划分将打破行政等级限制，根据城市所具承载力、人口集聚能力等方面进行认定。城市规模认定标准根据市区常住人口规模进行认定。与20世纪90年代的城市划分相比，小城市人口认定从20万以下提升至50万以下，中等城市认定从之前的20万至50万上升为50万至100万，大城市从之前的50万至100万上升为100万至500万。此外，增加对超过500万人的城市认定为特大城市[7]。城市化已成为我国现代化和新型工业化发展的助推力量，其积极意义是十分突出的。

通过以上回顾分析不难看出，我国城市化进程四个阶段的特征与各个时期的政治经济以及各种相关的社会政策或制度有着密切的关系。城市化是工业化等一系列经济因素和其他非经济因素综合作用的结果。只是在市场经济条件下，工业化等经济因素的作用才凸显出来，工业化与城市化的关系也更为直接。即便如此，工业化也不是独立起作用的因素。有的学者就曾指出：“绝大多数学者都强调工业革命或工业化的巨大作用，认为工业革命是城市化的动力，工业化是城市化的发动机。粗略地看，这种认识基本上是正确的。然而，如果做更全面、深刻的考察，就会发现作为社会现代化重要标志的结构转换的城市化之发展受经济、社会、政治、文化等多方面诸多因素的影响。在诸多影响城市化发展因素中，产业结构的非农化转换、经济要素在不同产业及地域间的流动、相关的制度安排与创新是影响乃至决定城市化发展的关键要素。”[8]

（二）“城镇化”与“城市化”概念的一致性

“城镇化”一词的出现要晚于“城市化”，它是由我国学者创造的。很多学者主张用“城镇化”一词来替代“城市化”。在我国的官方文件中，也是使用“城镇化”来分析说明中国城市化的，并将“加快城镇化进程”作为国家战略之一提出。在我们看来，由于我国人口多，再加上城市的设置标准与其他国家不一致。中国的一些建制镇的人口在美国等西方国家已是城市人口的规模了。而在我国经济较发达的南方地区，由于大量外来务工人员进入，有的镇如广东省东莞市下属的镇，常住人口三四十万甚至更多，但镇户籍人口比例又很小，到现在依然为镇的建制。另外，城市化梯次推进也有一个由小城镇到小城市、由小城市到中等城市再到大城市的过程。城市化进程重新起步以来，面临的主要任务还是吸纳农村剩余劳动力。已故著名社会学家费孝通先生20世纪80年代就指出“解决农村剩余劳动力要以小城镇为主，大中城市为辅”，并认为“加强小城镇建设是中国社会主义城市化的必由之路”。可以说，城镇化是一个更能确切表述我国发展实际的概念。但是就其本质而言，“城镇化”和“城市化”是一致的。“城镇化”概念中的城镇本身就涵盖了城和镇，而不能将城镇理解为就是小城镇。因此，不能把“城镇化”理解为就是发展小城镇。那样，就将“城市化”概念原有的丰富内涵简单化了，也不利于深入全面推进我国的城镇化。如前所述，城市化是人类生产、生活由以农村为主向以城市为主转变的过程，也是城市特质不断生成并向农村扩散的过程。在这一过程中，小城镇不仅是连接城市和农村的过渡形态，也是城市特质和城市文明向农村扩散和传播的中间环节，但中国要实现工业化进而走向经济、政治、科技、社会、文化以及人的素质等全方位的现代化，更要发挥城市的引领和辐射功能。

三十年来，我国的城镇化取得了巨大的成就，人口向城镇、非农领域的持续快速转移，标志着中国正迈进以城市为引领以工商服务业为主导的现代社会[9]。当前和今后一段时期，中国依然处于城镇化的快速推进时期。但是，我们在看到城镇人口比重上升、城镇数目增加、城市规模扩大等积极进展的同时，还必须清醒地认识到城市化的本质内涵和根本目标。城市化具有多方面的丰富内涵，但其根本目标是要通过城市特质和城市文明的建构与扩展，全方位提高城乡居民（包括身份转变中的居民）的生活质量，增进他们的福祉。因此，不应将城镇化或城市化简单化为只是户籍或居住地点的变更，更不能以牺牲进城农民工群体和“村改居”失地人群的利益为代价换取城镇化或城市化，也不能为了城市化率的指标而人为地搞运动。在城镇化或城市化问题上，我们也必须坚持“以人为本”的科学发展观，必须把增进城乡居民的福祉作为我国城镇化或城市化建设的出发点和归宿，而不能见“物”不见“人”，或只见“社会”不见“人”。城镇化或城市化是手段，城乡居民的福祉才是目的。2013年新任国务院总理李克强多次强调，“新型城镇化，是以人为核心的城镇化”，“以人为核心”就是要富裕农民、造福人民。