一 战略谋划：环境、手段与议程

分析奥巴马政府过去五年的国家安全战略，首先需要回到源头，梳理其上任前后的战略设想，也即奥巴马政府“想做什么”，由此我们才能理解并评估其战略的实施，也即“做了什么”。现在看来，奥巴马政府的国家安全战略至少有以下三个逻辑起点。

（一）应对金融与经济危机，纠正国家安全战略失误

从短期看，应对“大萧条”以来最严重的金融与经济危机，纠正小布什政府前八年在国家安全战略上的失误，是奥巴马政府的当务之急。

2008年金融和经济危机对奥巴马政府的执政环境和战略目标产生了根本性影响。到2009年1月奥巴马就职时，美国权力资源严重受损，战略地位可能处于自越战以来的最低点。奥巴马在其就职演说中开宗明义地描述了美国的困难处境：“我们的国家处于战争当中……我们的经济严重受损……房产不保、工作丢失、企业倒闭……人们的信心受损，担心美国衰落不可避免。”在这样的处境下，应对危机、重振美国经济无疑是奥巴马政府面临的首要任务。

此外，奥巴马打着“变革”的旗号上台，迅速改变小布什政府最不受欢迎的政策是其必然选择。在精英层面，小布什政府过度消耗美国权力资源，其单边主义、黩武主义作风广受批评。在民众层面，经过阿富汗战争、伊拉克战争，美国民众表现出明显的内倾倾向。美国皮尤研究中心的调查显示，近年来美国民众的“内顾倾向”十分明显，2013年有高达53%的美国民众认为“美国在世界上应该专注于本国事务，让其他国家自己管好自己的事”，这一比例为1964年以来的最高值（参见图1）。因此，奥巴马、希拉里·克林顿等民主党候选人在竞选期间就主张“休养生息”，尽可能采取多边主义，在使用武力之前要穷尽其他手段。

图1 认为“应专注于本国事务，让其他国家自己管好自己事情”的美国人比例

资料来源：皮尤研究中心。

（二）新的战略理念

在21世纪第一个十年，新保守主义在美国大行其道。但在美国政府之外，逐渐形成了一些不同的战略理念。这些理念的共性是对以国家为中心的现实主义战略观的反动，因而具有较强的自由主义色彩，能被政府外的两党人士所接受。从更深层次和更长时间段来看，美国内部新的战略理念也为奥巴马政府的长远谋划提供了基础。

一是“巧实力”。进入21世纪以来，美国面临的安全威胁日益多元化，美国战略界不同流派基本都接受这一认识。但是小布什政府和共和党主流在“9·11”事件之前，主要将中国等崛起大国看作主要威胁；“9·11”事件之后则主要把恐怖主义及其资助国看作主要威胁。从威胁来源上说，似乎有“一元论”的倾向；更重要的是，在应对手段上，小布什政府体现了现实主义的国家中心主义，“用过时的常规思维应对非常规的‘9·11’事件”，仍然“认为可以依靠军事手段来解决”。与这一思路相反，美国智库“战略与国际问题研究中心”的“巧实力委员会”于2007年推出研究报告《更灵巧、更安全的美国》，很快成为民主党特别是希拉里·克林顿阵营的“宠儿”。报告强调，面对美国实力和影响力下降的现实，美国应灵活使用不同的政策工具，特别是要加强与盟国的关系，强化国际制度，善用发展、公共外交、经济整合、科技创新等途径实现美国的战略目标。奥巴马上任后，美国政府正式接受了“巧实力”的提法。

二是“网络化”世界。普林斯顿大学教授安妮-玛丽·斯劳特被外界普遍认为是希拉里的智囊之一。在担任奥巴马总统第一任期的国务院政策规划司司长之前，斯劳特在《外交事务》杂志上发表文章提出，当今世界不再是民族国家组成的“撞球世界”。“我们生活在网络化的世界里”，战争、外交、商业、社会、媒体乃至宗教都是一个个网络。“在这个世界上，关系的密切程度是衡量实力的标准……拥有最多关系的国家会成为世界事务的主要参与者，能够制定全球议程并推动创新和可持续发展。美国在这方面具有明显的可持续优势。”“不再是相对实力，而是在日益密集的全球网络中的中心地位”，才是问题的关键。正是这一认识推动了奥巴马政府着力加强美国的“联网能力”，强化美国的盟国和伙伴国体系、加强新媒体的运用等都是题中之意。

三是打造“基于规则”的世界。这一思想最集中的体现是普林斯顿大学学者约翰·伊肯伯里与安妮-玛丽·斯劳特共同主持的“普林斯顿国家安全战略计划”最终报告。该报告突出强调要“打造基于法治的自由世界”，提出以积极的干预来打造基于“自由民主”价值观的世界秩序，具有强烈的“自由干预主义”色彩。由于报告完成于金融危机之前，因此其对干预的主张在奥巴马政府上台后显得有些不合时宜，但建立基于法治或者规则的世界秩序的主张在奥巴马政府的国家安全战略中有明显体现。事实证明，自由干预主义在利比亚战争以及叙利亚危机中仍有相当市场。

（三）奥巴马团队将其战略议程与偏好带入政府国家安全战略

奥巴马本人在担任伊利诺伊州参议员时，就对两个外交议题表现出特别的兴趣，即核裁军问题和巴以和平问题。除奥巴马个人外，他身边所谓的“奥巴马族”的决策小圈子也有比较明显的外交偏好。先后担任美国驻联合国大使及国家安全事务助理的苏珊·赖斯对非洲问题、“保护的责任”情有独钟；先后担任国家安全委员会多边事务和人权问题高级主管、驻联合国大使的萨曼莎·鲍尔同样是一个“自由干预主义者”。她们的偏好对奥巴马政府在利比亚战争中的立场产生了重要影响。与此同时，值得注意的是，奥巴马第一任期外交和国家安全团队是一个“对手团队”，曾经的竞选对手希拉里·克林顿担任国务卿，小布什政府的国防部长盖茨留任。这些力量特别是希拉里团队的理念对其后几年奥巴马政府的国家安全战略也产生了重要影响。除“巧实力”外，希拉里的主要外交助手、后来担任负责亚太事务的助理国务卿的科特·坎贝尔非常强调亚洲的重要性，他与其他一些战略界人士一直强烈批评小布什政府因专注反恐战争而忽视亚洲。而以汤姆·多尼隆为代表的奥巴马政府中的现实主义者则十分强调美国需要将战略重心从中东转移到亚太，这一判断对奥巴马政府的亚太战略走向产生了重大影响。

正是从以上逻辑起点出发，混合了不同的理念，奥巴马政府制定了其国家安全战略，并在实施过程中逐渐调整、演变。以下将从三个层次梳理和分析奥巴马国家安全战略的实施。