第一章 总则

1 本章说明

本章共有9条，规定了本条例的立法宗旨、社会保险制度的方针和社会保险水平、用人单位和个人的权利义务、社会保险财政保障和基金监督以及工会的责任等内容。

第一条 立法宗旨

为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。

■解读与应用

● [制定和实施社会保险法的作用]

制定和实施社会保险法，对于规范社会保险关系，促进社会保险事业的发展，保障公民共享发展成果，维护社会和谐稳定，具有十分重要的意义。

（1）规范社会保险关系。社会保险关系是指社会保险主体在社会保险活动中所形成的权利义务关系。社会保险关系比较复杂，包括政府与公民之间、社会保险费征收机构与用人单位和个人之间、用人单位与职工之间，社会保险经办机构与参保人员之间等多重关系。社会保险法的立法目的之一，就是要规范它们之间的关系，明确相互的权利和义务。

（2）维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益。公民参加社会保险，主要权利就是享受社会保险待遇，此外还有参与社会保险监督。社会保险法主要是一部权利法，它需要确定参保人员应当有哪些权利、享受什么待遇，这些权利和待遇如何保障、如何救济，这是社会保险立法的主要目的。公民依法参加社会保险并享受社会保险待遇，是宪法规定的获得物质帮助权利的具体体现。本法分别对公民参加基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险作了规定，并对享受社会保险待遇作了原则规定。

（3）使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。在市场经济条件下，经济规律发挥着基础性的作用，在社会财富的初次分配中，效率处于优先地位，可能会产生贫富分配不均的后果，加剧社会矛盾。社会保险具有社会财富的再次分配功能，包括年轻人向年老人，收入高的人向收入低的人、健康的人向患有疾病的人的再分配，具有社会共济的性质，体现了发展成果共享的价值观。建立强制性的社会保险制度，使所有人老有所养，病有所医，实现社会再次分配的公平性，为社会提供“安全网”，解决人们的后顾之忧，有利于实现社会和谐稳定。

第二条 建立社会保险制度

国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。

■解读与应用

● [社会保险的功能]

社会保险具有以下功能：（1）社会保险具有防范风险的功能。风险主要分为两大类：人身风险与工作风险。人身风险包括：年老、疾病、工伤、生育风险。工作风险包括失业风险。这些风险具有不可避免的特性，当风险来临时，个人往往难以凭自力救济的方式应对风险，因而对生活造成重大损失。社会保险制度的最基本作用，是在风险发生时对个人提供收入损失补偿，保证个人在暂时或者永久失去劳动能力以及暂时失去工作岗位从而造成收入中断或者减少时，仍然能够继续享有基本生活保障，将个人风险转化为社会风险。（2）社会稳定功能。社会保险是社会稳定的“调节器”。一方面，能使社会成员产生安全感，对未来生活有良好的心理预期，安居乐业；另一方面，能缓解社会矛盾，构建和谐的社会环境来实现整个社会的稳定。（3）有利于实现社会公平。由于人们在文化水平、劳动能力、资本积累等方面的差异，形成收入上的差距，差距加大，就会造成贫富悬殊的社会问题。社会保险可以通过强制征收保险费，聚集成保险基金，对收入较低或失去收入来源的个人给予补助，提高其生活水平，在一定程度上实现社会的公平分配。（4）有利于保证社会劳动力再生产顺利进行。市场经济需要劳动力的正常再生产，而市场竞争所形成的优胜劣汰，必然造成部分劳动者暂时退出劳动岗位，这就使部分劳动者及其家庭失去收入而陷入生存危机，而社会保险则确保了这部分成员的基本生活需要，使劳动力的供给和正常再生产成为可能，为维持市场经济正常运行提供劳动力后备军。（5）实行收入再分配，适当调节劳动分配，保障低收入者的基本生活。

■关联参见

《中华人民共和国劳动法》第70条[社会保险制度]（P111）

第三条 社会保险制度的方针和社会保险水平

社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。

■解读与应用

● [社会保险制度的方针]

健全和完善社会保险制度，是构建社会主义和谐社会、实现国家长治久安的重要保证。社会保险制度必须坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的十二字方针。

（1）广覆盖。就是要扩大社会保险的覆盖面，使尽可能多的人纳入到社会保险制度中来。公民在年老、疾病、失业、生育等情形下，享有从国家和社会获得物质帮助的权利，这是宪法赋予公民的权利。社会保险是社会保障的重要组成部分，坚持广覆盖的方针，是维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，是构建社会主义和谐社会的内在要求。从我国保险制度的建立和发展看，我国社会保险范围是逐渐扩大的：从城镇人口到农村人口，从国有单位到非国有单位，从就业相关人员到非从业人员。基本养老保险和基本医疗保险的覆盖范围最广，其目标是做到“老有所养，病有所医”。工伤保险、失业保险、生育保险是与就业相关的保险制度，其覆盖范围限于职工和与职工相关的其他人员。

（2）保基本。我国社会保险待遇以保障公民基本生活和需要为主。较低水平的社会保险待遇，是由我国经济发展水平相对落后决定的。除了客观条件的制约外，“保基本”还有两个功能：一方面可以防止高标准的社会保险造成国家财政、用人单位和个人的负担过重；另一方面就某些保险而言，如失业保险，可以避免有劳动能力的人过分依赖社会保险，而放弃以劳动为本的生存方式。

（3）多层次。社会保险的多层次表现在除了基本养老保险、基本医疗保险外，还有补充养老保险、补充医疗保险，以及补充性的商业保险。

（4）可持续。就是建立社会保险可持续发展的长效机制，实现社会保险制度稳定运行。主要是社会保险基金收支能够平衡，自身能够良性运行。在人口老龄化来临时基本养老保险制度能够持续，不给财政造成过大的压力，不给企业和个人造成太大缴费压力。

● [社会保险水平的确定]

社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。宪法第14条第4款规定，国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。经济社会发展是社会保险赖以存在的基础，社会保险不可能超越经济社会发展阶段。经济社会发展水平制约着社会保险发展水平。这两者的关系是只有经济社会持续发展，社会保险才能有发展的基础，社会保险水平必须与经济社会发展水平相适应；反之，社会保险能够为经济社会发展创造稳定的环境，减少个人的后顾之忧，提高消费预期，从而扩大内需，促进经济社会发展。

必须把握适当的社会保险发展水平。一方面有利于劳动保护并推进经济社会持续发展；另一方面如果保障水平超过适度上限，就会导致政府、用人单位负担加重，制约经济社会健康发展。就目前来看，我国社会保险水平还比较低，我国社会保险事业滞后于经济社会发展水平，并成为制约经济发展的瓶颈。要真正建立和谐社会，必须在发展经济的同时，不断促进社会保险事业的发展。

总之，社会保险事业的发展和经济社会发展之间是相互依存、相互协调、相互补充、相互促进的关系。社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。

■关联参见

《中华人民共和国劳动法》第71条[社会保险水平]（P111）

第四条 用人单位和个人的权利义务

中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。

■解读与应用

● [社会保险关系中用人单位的权利和义务]

（1）用人单位的权利。用人单位可以向社会保险经办机构查询、核对其缴费记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

（2）用人单位主要有以下义务：一是缴费义务。职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险的缴费义务由用人单位与职工共同承担；工伤保险、生育保险的缴费义务全部由用人单位承担。二是登记义务。用人单位应当自成立之日起30日内凭营业执照、登记证书或者单位印章，向当地社会保险经办机构申请办理社会保险登记；用人单位应当自用工之日起30日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。三是申报和代扣代缴义务。用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴，用人单位应当按月将缴纳社会保险费的明细情况告知本人。

● [社会保险关系中个人的权利和义务]

（1）个人主要有以下权利：一是依法享受社会保险待遇。二是有权监督本单位为其缴费情况。三是个人可以向社会保险经办机构查询、核对其缴费和享受社会保险待遇记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

（2）个人主要有以下义务：一是缴费义务。职工要承担职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险的缴费义务；无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险（基本医疗保险）的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险、职工基本医疗保险，由个人缴纳基本养老保险和基本医疗保险费；农村居民参加新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗，要承担缴费义务；城镇居民参加城镇居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险，要承担缴费义务。二是登记义务。自愿参加社会保险的无雇工的个体工商户、未在用人单位参加社会保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，应当向社会保险经办机构申请办理社会保险登记；失业人员应当持本单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明，及时到指定的公共就业服务机构办理失业登记。

■关联参见

《社会保险费征缴暂行条例》第5条（P133）

第五条 社会保险财政保障

县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。

国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。

国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。

■解读与应用

根据《财政部、国家税务总局关于基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、住房公积金有关个人所得税政策的通知》，个人实际领（支）取原提存的基本养老保险金、基本医疗保险金、失业保险金和住房公积金时，免征个人所得税。

根据《财政部、国家税务总局关于生育津贴和生育医疗费有关个人所得税政策的通知》，生育妇女按照县级以上人民政府根据国家有关规定制定的生育保险办法，取得的生育津贴、生育医疗费或其他属于生育保险性质的津贴、补贴，免征个人所得税。

第六条 社会保险基金监督

国家对社会保险基金实行严格监管。

国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。

县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。

■解读与应用

● [社会保险基金监督的特点]

社会保险基金监督有以下特点：（1）监督主体多元化。国家对社会保险基金实行严格监管。社会保险基金监督管理制度按照主体不同，可以分为：人大监督；行政监督；社会监督。（2）全过程监督。对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况的监督涵盖了社会保险基金事前、事中、事后的全方位运作。（3）监督的目的是保证社会保险基金安全、有效运行。社会保险基金安全是第一位的，只有在保证社会保险基金安全的基础上，才能审慎提高社会保险基金运行效率。

● [社会保险基金监督的主体]

（1）人大监督

人大监督是指人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，代表人民的意志，对由它产生的“一府两院”的行政、执法和工作情况实施的监督。各级人民代表大会常务委员会依据宪法和有关法律的规定，行使监督职权。人大监督是国家监督中最具有权威性和法律效力的监督。本法第76条规定，各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。

（2）行政监督

行政监督是指行政机关内部上下级之间，以及专设的财政部门、审计机关等对行政机关及其工作人员的监督。①财政部门、审计机关按照各自职责，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。财政部门负责拟订社会保险资金的财务管理制度，审核社会保险基金预算、决算草案，组织实施对社会保险资金财政监督。审计是指由专设机关依照法律对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行事前和事后的审查。《审计法》第23条规定，审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。《审计法实施条例》第21条规定，审计法第23条所称社会保障基金，包括社会保险、社会救助、社会福利基金以及发展社会保障事业的其他专项基金。②社会保险行政部门对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行监督检查，发现存在问题的，应当提出整改建议，依法作出处理决定或者向有关行政部门提出处理建议。社会保险行政系统在部、省、市、县四级均设有监督机构。人力资源和社会保障部负责总体部署全国社会保险基金监督工作，对各地监督工作进行业务指导，受理群众举报，直接查处重大案件等。省级以下社会保险行政部门负责本辖区内的基金监督工作，根据当地情况开展有针对性的检查活动。③其他行政机关对社会保险基金的监督。

国务院和省、自治区、直辖市政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。为加强对社会保险基金的监督管理，相关部门依据国家的法律、法规制定了《社会保险基金财务制度》、《社会保险基金会计制度》、《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险审计暂行规定》、《社会保险稽核办法》等一系列规章和制度。这些规范性文件建立了社会保险基金全过程的监督机制，尤其是对社会保险基金使用过程的监督管理，从而建立统一规范的社会保险基金行政监督体系。主要的社会保险基金行政监督管理制度有：收支两条线管理；专款专用；分别建账、分账核算；现场监督和非现场监督相结合；外部审计；透明公开等。

（3）社会监督

①社会保险监督委员会的监督。本法第80条规定，统筹地区政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。社会保险经办机构应当定期向社会保险监督委员会汇报社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计。审计结果应当向社会公开。社会保险监督委员会发现社会保险基金收支、管理和投资运营中存在问题的，有权提出改正建议；对社会保险经办机构及其工作人员的违法行为，有权向有关部门提出依法处理建议。②任何组织或者个人有权对有关社会保险基金的违法行为进行举报、投诉。行政机关对举报、投诉应当予以支持。行政机关对属于职责范围的举报、投诉，应当依法处理；对不属于职责范围的，应当书面通知并移交有权处理的行政机关处理。有关行政机关应当及时处理，不得推诿。

第七条 社会保险行政管理职责分工

国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。

县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。

第八条 社会保险经办机构职责

社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。

第九条 工会的职责

工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。