第一章 社会性突发事件的理论与类型

第一节 概念与内涵

近年来突发事件在我国时有发生，趋于常态。对突发事件及相关的紧急事件、危机、灾难、事故、风险的研究也在日益深入。但在研究中存在许多概念交叉、概念内涵阐述不清晰或不准确的现象，笔者将对这些概念作一厘清。

一 突发事件的基本含义

突发事件，在我国是一个约定俗成的概念。在英文文献中，就没有这一概念；它不是对外来词语一对一的意译。“突发”一词，顾名思义就是突如其来、出乎预料的、令人猝不及防的状态；“事件”一词，按照《辞海》的解释，则是指历史上或社会上发生的大事情。学术研究中的突发事件是一个描述影响到整个社会的大事件的概念，而不是个人生活中的小事件。“广义的突发事件泛指一切突然发生的危害人民生命财产安全、直接给社会造成严重后果和影响的事件。”本书中的突发事件是指广义的突发事件。大多数学者都按照这种思路给突发事件进行定义。如我国的学者郝国庆认为突发事件是指那些突然发生、带有异常性质、人们缺乏思想准备的事件。秦启文认为突发事件是指在某种必然因素支配下出人意料地发生，给社会造成严重危害、损失或影响且需要立即处理的负面事件。李明强和岳晓则认为突发事件是一个模糊但非常重要的概念，在不同国家具有不同的含义和分类。在国内我们讲突发事件，通常是指在一定范围内突然发生、危及公众生命财产、社会秩序和公共安全，乃至影响到国家利益和全球稳定，需要政府立即采取应对措施加以处理的公共事件。沈正赋认为突发事件是指突然发生并呈现为异常状态，大众对此缺乏准备却普遍予以关注的新闻事件。可以说，突发事件就是人们尚未认识到的在某种必然因素支配下瞬间产生的、给人们和社会造成严重危害、损失且需要立即处理的破坏性事件。《国家突发公共事件总体应急预案》中，对突发事件的定义是“本预案所称突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件”。我们以此作为对突发事件的定义。

在《澳大利亚突发事件管理术语表》（The Australian Emergency Management Glossary）中，突发事件（Emergency）是指“真实发生的或者即将来临的，危及或者将会危及生命、财产或者环境的事件，它需要一个重大的或者合作的回应”。这一概念把尚未发生、尚未产生破坏的事件也列入了突发事件中，尽管这样显得宽泛，但有利于做好对突发事件的预防和预警的工作。Abrahams认为除了突发性事件这一概念，其他三个概念要同时引起注意，这有利于突发事件的管理：危险（Hazards），即潜在伤害的来源，或者对财产或环境造成损失、破坏的潜在形势；脆弱性（Vulnerability），即社区和环境对危险的易感性和弹性的程度；风险（Risk），即从危险与社区、环境互动中产生损害后果的可能性。Morin相信，危机变成了一个如此陈腐和平庸的概念以至于实际上变成了该词原希腊语义的相反的一极，Morin尝试着辩证地综合危机这个概念内在的两极，而不是把它看作一个决策的时刻，一个优柔寡断的境地，或者是事情进展不顺的观念。默顿的研究告诉我们，事物在具有显功能的同时，也可能具有一些潜功能。我们应该承认，危机和灾难的负面功能是主要的，但是我们也坚持以辩证的思维看问题，危机带来极大的挑战之时，也给人们带来了一些机会，它使我们的社会反思自己的行为方式，重构更加符合人类需求、自然要求的社会制度。

为了更深刻地理解突发事件的含义，我们来看一下与突发事件这一概念相近的或相似的概念以及它们的异同。

紧急事件（Emergency Events），就是突然发生、具有不确定性、需要响应主体立即做出反应并使其得到有效控制的危害性事件。通过阅读西方已有研究成果，我们很难找到一个完全符合中国特定情境意义的与“突发性事件”相对应的翻译。而我国学者在翻译突发事件的时候，通常应用的是Emergency Events来解释紧急事件，这通常将其内涵扩大。但我们必须注意到：第一，英文中的Emergency往往不具有国内突发性事件这一概念本身所体现的大规模的、影响严重的特性，而是指个体的、家庭的或者其他较小单位所面临的即时性的问题。这可能就是突发事件与紧急事件之间的区别。第二，“突发的内涵与外延比紧急狭窄。突发事件属于紧急事件，但紧急事件并非一定都是突发事件”。第三，突发事件与紧急事件的要素是一样的，但突发事件强调的是事件发生在时间上的突然性，紧急事件强调的是主体应对事件的反应时间上的紧迫性。“紧急”总是与事件发生形式的突然性、主体反应时间的有限性、需要立即采取行动密不可分。突发事件与紧急事件这两个概念强调了突发事件的不同侧面，是最相近的两个概念。

危机事件（Crisis Events）。危机是对社会系统的基本结构或者基础价值和规范的一系列威胁，在时间的压力和高度不确定的环境下需要做出重要的决定。虽然危机（crisis）的研究在国内起步不久，但在国外已经非常发达，并根据对危机认识的不同发展出相应的危机管理模型。对于危机，大部分人认为它是消极的、具有破坏性的，给社会结构的稳定和人们的健康生活带来巨大的威胁。国外的学者对突发事件的探讨往往与危机并列，在对危机的阐释中叙述突发事件。Hermann对Crisis做出了如下经典的定义：“所谓危机就是这样一种情境，它威胁着决策单位的优先目标，限制了决定改变之前回应的可用时间，它的产生出乎决策单位成员的意料之外。”这一定义强调了危机的三个特征：突袭、决策时间的短暂和对被重视的目标的威胁。在任何一个危机中，这三个特征都必须同时具备。这个概念把危机看做一种状态，视为对决策者的应变能力的挑战，这种概念的界定对后来形成的危机过程的决策理论有很大的影响。有人把诸如灾难（disaster）、暴动（riot）和恐怖行动（terrorist actions）等视为危机，也有人把危机视为“需要做出决定的场合”。危机这一术语包罗万象，经常作为一个包括各种非常事件的概念。它被用于描述不受欢迎的、不被期待的、不能预期的和几乎无法处理的以及广泛的不信任和不确定性。Rosenthal和Kouzmin认为从表面看来，Hermann的定义十分合适，但是通过进一步的检验，这一定义是需要作一些调整的。为了使这一概念适合社会的、政治的和更加广阔的环境，有必要在更广泛的意义上阐明威胁的参照点（the reference point of threat），其实并不仅仅是“对目标的威胁”。威胁要比紧急逃生更为复杂；然而危机的决策情境的确是以需要做出重大决定为特征的，这特别适用于那些久拖未决的危机（protracted crisis）或者蔓延性的危机（creeping crisis），特别是那些一定时间之后通常被称为紧急的或者剧烈的社会、政治甚至包括环境的危机。这一概念的第三层特征是危机情境，这带来了另一个危机的定义：危机是对社会系统的基本结构或者基础价值和规范的一系列威胁，在时间的压力和高度不确定的环境下需要做出重要的应对措施。

Keith Michael Hearit和Jeffrey L. Courtright从社会学建构主义的角度出发，认为突发事件实际上是只有人类社会才会出现的一种情况，是只有人类这种生物才会面临的情况，人类所从事的种种活动导致了种种突发的危险并对人类生存与福利造成威胁；Coady认为突发事件是一种人们不可预料的情形，它往往对人类社会的道德伦理构架形成冲击；Brennan Day等学者则通过对SARS案例的分析，指出突发事件是一种人类需要调用非常规手段来应对的特殊情形，它需要人类打破以往的某些陈规，需要在社会机制上进行创新。我国学者张成福认为，危机是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。但是，突发事件与危机事件的区别在于：（1）危机多指涉人为造成的、已经或者将会置较多人于不利处境的事件，即指事物具有高度危险性和高度不确定性的情形。而促使突发事件形成的既有人为的，也有自然性的因素。（2）突发事件的负面影响一般是显性的、现实的，是人们可以感觉得到的。而危机事件的负面影响既可以是显性的、现实的，也可以是隐性的、潜在的，人们可能一时还无法感觉得到。（3）突发事件强调即时性，危机的概念不强调即时性，而是强调即将到来的某种可能性、某种压迫性的后果，强调事件可能带来的负面的结果，是个比突发事件更有弹性的概念。赵士林等人将两者作为一个共同的逻辑起点来阐述，危机是正隐伏，或已露端倪，或已呈爆发的状态，而突发事件是指已经爆发的危机，突发公共事件包含在危机事件中。

灾难（Disaster）。在英语中，与灾难一词相对应的有三个单词：Disaster指不可预测的意外事件所造成的灾难或不幸；Calamity指巨大而严重的不幸或灾难；Catastrophe指突然造成极严重的灾难或异常的灾祸，含最终结局无法补偿之意。灾难的源泉主要来自于自然界或人为的事故（如空难、海难事故等），其发生具有不可预测与不可抗拒的含义。灾难强调的是事件具有的悲惨性的后果，并没有强调时间上的紧迫性。突发事件比灾难的外延宽泛多了，突发事件除了突出时间的短暂性外，其事件发生的原因与类型还具有多样性；它不仅在人们的生产、生活之中出现，还涉及政治、经济、文化、军事、外交等领域，发生的领域更加宽广。灾难是由外在因素决定的，先于人为决断所给定的损害，与人的意志抉择无关，人们在灾难面前往往表现得被动无助。灾难对人类来说是一个被动性的概念，比突发事件的内涵狭窄。

风险（Risk），意思是面临危险，即将到来的危险。乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》（Risk Society）一书中认为风险是个指明自然终结和传统终结的概念，换句话说，在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具备可预见性，从而控制不可控制的事情。显然，贝克把风险概念看作是一个与自然和传统概念具有明显区别的概念，更表明了现代社会的风险已经不再是传统社会中人们所认可的自然灾害等传统威胁的意义了。风险概念在人们的认识世界中具有主动性的含义。灾难与风险有着重大的语义差别。第一，灾难侧重于表示一种自然或客观力量造成的灾害、危险，比如地震、火山爆发、台风、洪水等灾难现象；而风险更侧重于表征社会或人为因素所造成的灾害危险，比如金融危机、核危机、疯牛病、SARS病毒等。第二，灾难强调那种已经对人类造成严重后果的灾害，比如地震、洪水泛滥所造成的严重后果；而风险则强调一种潜在的威胁，一种正处于酝酿过程之中并有可能产生危害的征兆，是一种可能的灾难。第三，在传统意识中，灾难代表了一种不可抗拒、难以为人类所控制的危险（人类在灾难面前所能做的只是如何减少灾难给我们造成的损失），这种状况表征了人类认识力与自然规律之间的永恒矛盾；而在现代社会中，尽管人类不断遭受风险的威胁，但是我们在应对像SARS病毒等问题的过程中，从理论上讲，如果能够合理地利用手中的科学技术，建立有效的预警机制，很多风险还是可以从根本上预防和消除的。第四，人们对灾难的发生是一种无可奈何的悲观意识，在无情的灾难面前，考验的是人类自强不息、永不屈服的抗争精神。突发事件和风险事件都具有不确定性，但风险更加强调的是未来的时间中危险发生的可能性。而突发事件强调的是当前已经发生的危险事件。风险是人们有意识地探索未来，并对未来加以控制，使不可预见的后果可以预见，使我们本来无法控制的事情变得可以控制。我们引入风险观念与风险意识，对许多突发事件就可以未雨绸缪，化被动为主动。

紧急事件、危机、灾难、风险这些与突发事件相近的、相似的概念，可以说已经全面地涵盖了突发事件的各种含义。在许多论述突发事件的文章中，并没有将这些概念与突发事件作严格的区别，而是混用。即使对突发事件概念本身，由于学者受到自身的专业背景的影响，往往强调突发事件概念中某一方面的特质而忽视了其他方面的特质。如管理研究者强调突发事件造成的危机与风险，强调它的难于管理；新闻学者强调突发事件的新奇性、爆炸性和可报道性；而社会学者则会分析突发事件对于社会行动和社会结构的冲击。所以在各种定义之间难免会出现不尽一致，甚至是冲突的情况。另外，对比国内外学者对突发事件的定义和分析，可以发现国内学者比较强调突发事件的突发性、异常性和破坏性，往往就事论事，而国外学者则具有较强的发散思维，将突发事件放到更大的社会背景中去，认识到危机也是机遇，注意到突发事件定义与范畴的可变性，以及在突发事件的各个环节中都有创新的可能性。

二 突发事件的特征与类型

突发事件的构成要素与一般特征：

突发事件爆发点和爆发形式的偶然性。突发事件发生的地点和时间是带有一定偶然性的随机现象，通过偶然的契机以独特的形式突然地表现出来。突发事件本身的发生状况如发生的具体时间、实际规模、具体形态和影响深度，是难以完全预测的。突发事件发生后，人们一时难以把握其发展方向，对其性质也一时难以做出客观的判断。实际上这是因为，突发事件是事物内在矛盾由量变到质变的爆发式飞越过程，是通过一定的时空契机诱发的，而这个契机又是偶然的。偶然性表现的是一种不确定性，通常超出了人的控制与社会管理的幅度及范围，仿佛是没有规律可以遵循的。这不是说突发事件就不可认识了，只是说对突发事件的认识比较困难，能够以常规的方式被人认识的事物就不是突发事件了。但某个事件的产生总是有条件的，这个条件的产生需要一个酝酿的过程，这是突发事件的必然性所在。

突发事件产生的瞬间性与发生周期的短暂性。从发展速度来说，突发事件进程极快，从预兆、萌芽、发生、发展、高潮，到最后结束，周期非常短暂，有时就是以迅雷不及掩耳之势的速度爆发的，而且事件的蔓延速度快。突然爆发是突发事件的第一要素，它可能会有某些征兆，但爆发点完全出乎人们的意料。在突发事件出现时，人们对与其相关的信息知之甚少，因而难以判断事态并做出正确的反应。难以预料是指突发事件的发生和人们的意识之间有一段空白。从个体或群体的心理准备来说，突发事件的含义是人们未曾预料到的、未曾预期到的事件的突然降临，人们完全没有思想准备与心理准备，因而来不及对事件做出任何判断，而在心理上产生恐慌。行为主体也没有应对这种突然事件的能力准备，在行为上的表现则是慌乱、不知所措。正是因为突发事件的难以预料性，产生事件与人的认识的严重脱节，在突发事件爆发之时，人们往往在心理上惊恐万分，在行为上不知所措。这就增加了控制与处理突发事件的难度。

突发事件趋势的危机性。突发事件和风险事件都具有不确定性，这种不确定性包括：事件的发生不确定、事件发生的时间不确定、事件发生的状况不确定、事件的后果及其严重程度不确定。在一定的外界条件下，突发事件可能会进一步恶化，发展成为局部地区甚至全社会的危机事件。也就是说，突发事件往往成为危机的先兆和前奏，或充当引发危机爆发的主要变量。从逻辑上讲，危机事件往往是由突发事件引发的，但突发事件未必就会发展成为危机事件。这完全看对突发事件的处理是否得当。许多突发事件本身就是危机的一部分，并且是关键的一部分。当突发事件因处理不当而导致失去控制，朝着无序的方向发展时，危机便会形成并开始扩大化。在这种情况下，突发事件就等同于危机。突发事件常常暴露了社会管理的薄弱环节，呈现出管理体制的脆弱性。如果某些突发事件处理得及时、得当，就有可能把它们消灭在初级阶段，它们也就不会演变为危机，因此突发事件之中往往也孕育着机遇。

突发事件的后果对主体与社会具有危害性。总体上，我们称突发事件是一种具有负面性质的事件，而不是中性意义上的突发事件。突然降临的事件对主体来说可能有多种后果，有的具有积极性的意义，对主体具有一种正功能，可能是一种喜出望外的结果。对于这类突然降临的事件，人们求之不得，如意外地获得了大奖。而有的可能是中性的后果，对主体来说，既没有很大的好处，也没有很大的坏处。对这种突然事件，人们会不很在意。而带来破坏性、灾难性后果的突然事件，就是我们现在讨论的突发事件。突发事件的扩散非常快，容易引起连锁反应，使事件本身不断扩大。宏观上给社会，中观上给社区、组织，微观上给家庭、个人带来一定程度的损失。这种损失包括物质层面的人力、物力、财力甚至生命的损失，精神层面会给社会秩序与人们心理造成伤害。

为了便于研究突发事件，学者们从不同角度对突发事件、紧急事件、危机、灾难、风险进行了分类。这里的分类是用某个标准或几个标准，将具有共同特征的突发事件归为一种类型，以便于研究。具有代表性的观点有：

1．自然的与人为的

把危机、灾难分为自然的和人为的两类是最为常见的划分方法。“自然的”包括洪水、飓风、热浪、林区大火、地震、山崩、龙卷风、火山爆发、流行病（慢性的）、沙漠化等。“人为的”包括交通汽车碰撞、建筑失火、建筑倒塌、矿难、危险物质泄漏、辐射事件、恐怖事件、战争、复杂的人道主义事件等。Hewitt观察到洪水、干旱和其他的自然灾害经常是因为技术的误用产生的。同时我们也应该注意到，一些自然灾害的发生事实上可能比很多社会的和政治的发展趋势更容易预测。2005年的印度洋海啸，看似完全是自然灾害，但是却与人类活动造成的全球气候变化有着一定的关系。我国学者刘建军把突发事件分为两大类，“一种是自然性突发事件，即由不可抗力造成人们难以预料的天灾人祸；另一种是社会性突发事件，在社会生活中突然发生的严重危及社会秩序、给社会局部或整体造成重大损失的事件”。这是从危机产生因素的性质来划分的，标准是视导致某种突发事件的直接原因是否有人为的因素，即突发事件是由自然力还是由社会力导致的。表1-1就是按这样的标准划分的。

Hewitt观察到洪水、干旱和其他的自然灾害经常是因为技术的误用产生的。同时我们也应该注意到，一些自然灾害事实上可能比很多社会的和政治的发展趋势更能够预期。当然，有充分的理由认为技术是人为的，但是它们引起的灾难最终看起来好像完全排除了人为因素，如几年前的印度洋海啸，看似完全是自然灾害，但是却与人类活动造成的全球气候的变化有着一定的关系。

我国持两分法观点的学者薛澜认为，“从基本动因的角度，紧急事件可以分为两大类：其一主要是针对自然灾害和人为因素引起的突发事件；其二是由于社会中对抗的统一体引发社会冲突行为而导致的失衡和混乱。”这也是两分法，但划分的标准与前者不同，这不是从事件引发的原因来划分的，而是以引发事件的主体来划分的，第一种是自然灾害与事故，第二种是社会的集团性冲突，主要是指集体行为。显然这种划分由于自身的标准不统一，显得不够科学。

2．国际的、全国性的、地方的、组织的危机

这一划分是根据突发事件影响的范围来划分的。“国际危机是指一个国家的内部的或者外部的环境产生的使决策者感觉到基础价值受到威胁、回应时间有限以及卷入军事敌对的可能性的情境”，如美国“9·11”事件后引发的全球性的恐怖主义危机、亚洲金融危机等。全国性的、地方的或者组织的危机，是指系统内所发生的危机。但是，这种危机通常会相互作用，一个大型组织的危机可能把整个地方甚至更大的区域卷入到他们所陷入的危机中，而国际上的危机，也会影响到国内。如SARS危机由中国的广东发展到许多国家。各个层次的危机是可以转化的。

参照这类划分，《国家突发公共事件总体应急预案》中，各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。具体的内容没有解释，按照笔者的理解，特别重大是指突发事件对社会核心价值体系形成冲击，威胁到政府执政的合法性，造成重大生命财产伤亡，需要动员政府和全社会力量乃至国际力量施行救援的事件。重大事件是指对社会和公众正常生活、生产秩序、社会财富及公众人身安全等造成严重损害，需要动员、调动诸多职能部门和多方面的社会力量予以救援处置的突发事件。较大突发事件是指在局部地区造成人财物损失的事件。一般突发事件指造成较小损失的突发事件。

3．政治的、经济的、社会的、生产的、自然的

郭研实从突发事件发生的领域将其分为五大类：（1）政治性突发事件。指涉及一个国家政体、国体以及政府合法性的突发事件。具体表现有战争、重大国际事务的冲突、革命、政变、政治剧变、大规模恐怖主义活动、国内外敌对势力的破坏活动。（2）经济性突发事件。指经济方面发生的突然的比较大的波动。主要包括恶性通货膨胀或紧缩、国际汇率的巨幅变动、股本市场的大幅震荡、利率的大幅度变化等。（3）社会性突发事件。指对社会造成比较大伤害的突发事件。包括罢工、罢课、集会、游行、示威、暗杀、骚乱、暴乱、群体性械斗、哄抢、抢劫银行等严重的社会骚乱和群体性事件，重大公共卫生事件等重大公共事故。（4）生产性突发事件。这是发生频率很高的事件。主要指由于技术、防护性措施不足，质量管理不善以及其他偶然性因素造成的突发事件。生产性突发事件包括煤矿瓦斯爆炸、透水、垮塌等工矿企业发生的事故；空难、轮船沉没、火车颠覆、严重的公路交通事故等交通安全事故；火灾、危险化学品事故等。（5）自然性突发事件。指因自然因素引发的对人们的人身财产安全产生比较大的影响的突然性灾害，即天灾。如强台风、风暴潮、大地震、海啸、山体滑坡、森林大火、严重的旱灾、蝗灾、水灾、江河水库堤坝决口等。这一分类较为周全，但有的分类有交叉，从直观的感受来看难以对两种性质的事件作出区分，如社会性突发事件的表现形式有罢工、罢课、集会、游行、示威等，这些同样也是经济性突发事件的表现形式。

4．共意性的和冲突性的突发事件（Consensus and Conflict Emergencies）

这是根据冲突发生时群体在目标上的一致性来划分的。这种分类对于突发事件管理具有重要的参考意义。在共意性突发事件与冲突性突发事件过程中，人们的心理状态、参与程度都会有很大的不同，因此在解决过程中要具体问题具体分析，采取不同的管理方式。为了获得更加全面的认识，Rosenthal和Kouzmin二人在前人研究的基础上提出了危机的新的类型学（见图1-1）。

上述类型图里的分类依据是建立在两个变量之上的：与威胁本身相关的因素和与危机解决参与者相关的感知。从威胁本身来看，首先，危机是根据基本威胁的对象来划分的；其次，威胁的影响范围可以按地域来划分，即在一定的组织或者建筑物内、地方的、区域的、国家的和国际的等五个层次；再次，威胁的来源可以分为内部的和外在的。在危机参与者的感知方面，另外两个区分使危机的分类更加完整：（1）危机参与者可能因感知到回应的必要性而产生表现的不同。这涉及众所周知的危机维度的主观和客观的问题。危机存在于亲眼目睹到的人眼里，加入个体（和媒体）把一个情境界定为危机，那么它的结果也是一个危机。然而，必须注意到，在社会上一些团体看来是危机的很可能被其他的团体看成是产生变革的机会。一个团体的危机经常是另一个团体的机遇。（2）即便当所有的派系都或多或少同意情境的严重性，在面对解决危机的合适的执行策略时分歧也可能产生。价值冲突成为决策平衡的基础。如果所有参与者就危机解决的某一特定执行策略达成共识，那么这个危机以团结性反应为其特征。这样的危机发生在各社区面对着共同的外部危机之时，比如大规模的自然灾害。然而，人们早已经注意到很少有危机能够以这种模型呈现出来。当危机回应策略和战术冲突盛行之时，冲突性的突发事件就产生了。

当SARS出现后，危机概念进入管理者视野，我国的管理层对突发事件的重视程度大为提高，并公布了以突发事件发生的领域和其性质为标准划分的四类突发事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下四类：（1）自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。这一分类是权威性分类，是在总结了诸多学者分类观点基础上采纳的一种较为全面而科学的分类，我们认同这一分类。自然灾害突发事件来自于人类还无法完全抵御的自然破坏力，这是由完全的自然因素导致的。这些自然性突发事件不在人类的掌握控制之中。事故灾难类突发事件，主要是由人的主观因素导致的，也不排除客观因素与主观因素相结合而导致的情况，是人类科学技术的副产品，如由于决策失误、管理不善、工作粗心、技术缺陷等人为因素而诱发的原来不该发生的事情。公共卫生类突发事件，通常是由客观因素中的病菌、传染病等引起的。社会安全事件，主要是由人的利益冲突因素与价值冲突因素造成的。在这类事件中，对突发事件的策划者、组织者、参与者而言，突发事件是否发生、发生规模的大小、持续时间的长短、危害和损失的程度及带来的负面影响程度等是可以控制的。就突发事件的管理者、应对者、受害者而言，他们可以阻止突发事件的发生，缩短突发事件的进程，减轻突发事件的危害，降低或消除突发事件带来的负面影响。

三 社会性突发事件界定

笔者提出社会性突发事件，是对《国家突发公共事件总体应急预案》中的社会安全事件作拓展性理解；社会性突发事件是一个大社会的突发性概念，而不仅仅是一个治安型的小案例概念。依据我国突发事件的经验资料，笔者认为社会性突发事件是指在政治、经济、社会、文化领域发生的冲击社会秩序的一种集体行动或集体行为。社会性突发事件主要包括经济利益型（由利益受损、利益冲突引发的集体行动，如征地、拆迁、失业、环境污染等引发的集体行动）；政治抗议型（包括意识形态、民族宗教等方面的集体行动，如正向的反日、反美游行，负向的国外敌对势力挑动和组织的政治抗议、民族骚乱、宗教骚乱等）；文化激情型（由文化体育活动引发的集体行为，如大型文化集会、体育活动等引发的集体行为）；社会骚乱型（由意外事件、治安事件引起的骚乱集体行为）这四大类型。与自然性突发事件相比较，社会性突发事件具有一些鲜明的特点。第一，自然性突发事件与社会性突发事件的区别在于，前者主要是由客观的自然因素或非故意的人为错误引发的，许多突发事件是人力无法抗拒的或是科学技术目前无法解决的，这类突发事件的归因是十分清楚的，也就是说，突发事件发生的责任并不在社会的管理者身上。而社会性的突发事件，引起的原因十分复杂，有些原因可能就是政府的政策、制度漏洞或错误处置造成的，有些是政府的工作作风、管理不到位、处置能力弱造成的。在社会性突发事件中，许多事件的归因可能会指向基层的政府或管理者。因而，这类突发事件本身就会涉及政府的责任。相对于自然性突发事件来说，当地政府有自发地封锁社会性突发事件信息的冲动，以保护自身的形象与政绩免遭诟病。社会性突发事件容易转变为对单位领导或地方领导的不信任，有的涉及政权的合法性问题。第二，自然性突发事件较少冲击规范，政府是以救助者的身份出现的，当事者依赖于政府的帮助。社会性突发事件中会出现参与者的越轨行为，甚至是明显的违法行为，明显地冲击社会秩序与法律法规，时常会产生参与者将冲击的目标转移到政府身上的现象。第三，自然性突发事件较少涉及到社会的核心价值体系，而社会性突发事件的许多行动目标往往涉及社会的核心价值观念，如公平、平等、民主、自由、以人为本等。第四，自然性突发事件往往具有团结社会的作用，凝聚起各种人群来抵制自然灾害造成的伤害。而社会性突发事件往往是不同利益群体之间、群众与政府之间的冲突，其性质往往具有对抗性，其爆发的强度与烈度更大，对社会结构的冲击更大，其后果的危害性也更大。

当前，我国存在的社会性突发事件中，像政治抗议型、文化激情型的突发事件等，不占据主导地位，或者说数量较少。当前，社会性突发事件主要是以经济利益冲突、社会治安冲突引发的群体性事件表现出来。群体性事件是指具有一定规模的人群，为了达到特定的目的，聚集在一起并采取非常规手段行动的事件。群体性事件不等于突发事件。一部分群体性事件如集体上访、游行、集会等，是以群体性突发事件的形式出现的，当地的政府部门没有事先掌握，感到非常突然。群体性突发事件的发育是有其过程的，但其爆发的形式往往有突然性。大多数的群体性事件是因人民内部矛盾引发的，从矛盾的发生到升级，有一个漫长的过程，当地的政府部门有所了解，但矛盾始终无法解决，最终导致矛盾上升，群众以集体行动的方式，希望通过极端的做法引起社会与上级政府部门的重视并予以解决。群体性突发事件对政府管理和社会秩序形成严重冲击，及时、和平、有效地解决群体性突发事件，成为维护社会稳定，缓解人民内部矛盾的重要内容，同时也是当前各级党政部门需要着力解决的重点、难点问题。本书以群体性突发事件作为研究的主要对象，主要研究经济利益型与社会骚乱型这两大类型的社会性突发事件。因此，后文中社会性突发事件的概念，是一个狭义的特指这两种类型的突发事件的概念。

学术界对社会性突发事件的研究是在群体性事件（mass group incidents）的研究框架下进行的。群体性事件在我国是一个比较本土化又区别于国外集体行动概念序列的一个称谓。国内学者对群体性事件的定义和分类有广泛探讨，依据不同的标准可以将群体性事件进行不同的分类。笔者将我国当前主要的群体性事件划分为经济型的直接冲突与社会型的间接冲突两大类。于建嵘根据参与者的身份特征及其所指向的目的、事件发生机制、发展逻辑及社会后果等方面把目前中国发生的群体性事件分为四大类，即维权抗争、社会纠纷、有组织犯罪和社会泄愤事件。童星、张海波认为“群体性突发事件有两个基本的分析维度，一是看其是否有组织，二是看其是否有直接的利益诉求”；依据这两个维度可将群体性事件划分为“有组织——有直接利益诉求”群体性事件、“有组织——无直接利益诉求”群体性事件、“无组织——有直接利益诉求”群体性事件、“无组织——无直接利益诉求”群体性事件四类。本书所谓的社会性突发事件，是指曾有共同利益或者具有相似生活体验，因而具有相同行动动机、目标或理想的人，通过集会、游行、请愿、静坐等示威方式展现集体力量，以引起社会关注、舆论同情，促成政府重视予以解决问题，获取救济补偿或改善社会环境的集体行为或集体行动。本书的社会性突发事件是狭义的，主要研究经济型直接冲突的群体性事件与社会型间接冲突的群体性事件。

目前群体性突发事件的研究集中在集体上访、集体维权等有组织、有明确利益诉求的集体行动，并形成了“依法抗争”、“以法抗争”、“以理维权”、“依势抗争”、“依气抗争”、“草根动员”等各有其适用范围的集体行为的理论。李连江和欧博文提出的“依法抗争”，即“以政策为依据的抗争”，是以利用中央政府的政策来对抗基层政府为特点的土政策。这种反抗形式是一种公开的、准制度化或半制度化的形式，通过诉求上级政府的权威来对抗基层干部的“枉法”行为，进行有关集体具体利益的抗争。就其过程和结果看，依法抗争有可能通过促进国家法律或中央政策的落实而演变成完全的政治参与，而且恰好是处于一般意义上的“政治抵抗”和“政治参与”之间的灰色地带。它在内容上基本属于“政治参与”，但在形式上则明显地兼有“抵抗”和“参与”的特点。于建嵘对工农维权的抗争活动进行了一系列的实证性观察，提出了农民“以法维权”、工人“以理维权”的解释性框架。他认为工农的维权活动是一种议题式的抗争活动，具体的事件与具体的诉求决定了其多发性和分散性，他们一般不直接冲击社会核心理念，而是从传统的政治话语和法律框架内寻找到适合自己维权的依据；其目标不仅表现为针对具体利益的抗争，而且开始从资源性权益抗争向政治性权利抗争方向发展。“以法抗争”与“依法抗争”最大的区别在于，“以法抗争”已经接近于纯粹的政治抗争，是对整个权利格局的挑战。应星通过对四个个案的比较研究，从草根动员的视角研究农民群体利益的表达机制，拓展了对“依法抗争”概念的理解。他认为，草根行动者所进行的草根动员，使农民群体利益表达机制在表达方式的选择上具有权宜性，在组织上具有双重性，在政治上具有模糊性。草根动员既是一个动员参与的过程，同时也是一个进行理性控制并适时结束群体行动的过程。

总体上讲，对社会性突发事件的研究是一个学术研究中的薄弱环节，这与实际的社会管理领域中对社会性突发事件的管理是一个管理中的薄弱环节相对应的。我们应该以理性的、健康的心态正视社会性突发事件的存在。社会管理者的领导才能并不是体现在处理程序化与常规化的事件上，而是体现在处理非程序化的问题上，体现在处理突发事件上。对于转型期的中国社会，如何有效、及时、平稳地处理社会性突发事件已经成为今后一定时期内我国各级政府必须高度重视的重大问题。这是对政府执政能力的一个考验。计划经济时代社会性的突发事件总体上处于低发的状态，在社会转型时期，社会性的突发事件开始增多，但我们应付社会性突发事件的管理机制相对滞后，只是在不断的试错中，在经验教训中开始认识到应对的不足、缺少预防的意识，也没有处置的预案和机制，对社会性突发事件的处理还没有上升到科学的、制度化的程度。在解决社会性突发事件方面，基层党委政府处于孤军奋战状态和自发状态，没有一整套科学的理念与方法指导。近年来，虽然政府成功处置了大量社会性突发事件，但对这些个案，应该用现代社会科学（法学、社会学、伦理学、心理学）来挖掘、整理、研究，上升为理论，并研究出可操作性的解决方案，更好地指导基层管理者化解社会矛盾。启动社会性突发事件的课题研究，需要向专家开放相关信息；出现重大群体性突发事件时，引入专家以观察员和顾问身份参与事件处置，一方面掌握第一手情况，使其研究更具权威性和实践性，同时向基层党委政府提供咨询意见，促进事件平息。