关于理顺规划环评管理体制，落实规划环评制度的建议案

【提案缘起】

和上一提案一样，这个提案也是在我的好友汪永晨女士的支持和指导下完成的。当时他们正在想方设法阻止怒江建坝，刚颁布不久的《中华人民共和国环境影响评价法》是一个重要的武器。他们和当时国家环保总局的官员一起，呼吁贯彻落实这项重要的环境法。我在邀请他们前来座谈的清华NGO沙龙上，了解到这方面的一些情况后，就着手搜集资料并与国家环保总局的多位官员取得了联系，进一步了解了有关情况。在此基础上起草完成了这一提案。感谢永晨和环保总局的几位朋友！

【提案正文】

环境影响评价（以下简称“环评”）制度是我国一项重要的法律制度，是实现“保护生态环境、保证社会经济可持续发展和社会和谐发展”目标的重要手段。我国在20世纪70年代末确立此项制度，主要针对一些建设项目进行环评。根据中国特色社会主义建设发展的实践，政府对社会经济发展主要实施宏观调控，因此中央政府及其有关部门制订的区域、流域和产业发展规划，实施后对环境及生态的影响更大、时间更长久、范围更广泛。2003年9月1日起实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）将环境影响评价范围由项目扩大到有关规划，包括国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门编制的土地利用规划，区域、流域、海域的建设、开发规划，以及工业、农业、渔牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，在规划的编制阶段都要进行规划环评。这对落实科学发展观，从源头上预防或减轻环境污染和生态破坏，实施环境与发展综合决策具有重大的战略意义。

《环评法》颁布以来，虽然陆续出台了一些配套法规，但总体上看，工作进展缓慢，举步维艰。政府及有关部门不重视，规划环评实施和管理机制不顺，是制约规划环评开展的重要障碍。主要有以下几个方面：

1．规划环评的作用尚未引起足够重视

从发达国家的经验来看，规划环评是保证可持续发展以及社会和谐发展的最有效手段，其功能是项目环评所无法取代的。特别是我国实行的是政府对社会经济的宏观调控，所以更有必要从全局战略发展的高度，分析评价规划区域内各项发展与生态环境的协调性，并根据环境和资源承载能力，就规划内容对生态环境影响进行评估，从可持续发展的角度对规划的目标、范围、实施强度、生产力布局、产业结构等进行优化，并提出资源、能源合理开发和有序利用的对策建议。

但是，由于有些部门和地方政府对规划环评重要性认识不够，积极性、主动性不足，规划环评工作进展缓慢。如国家高速公路网规划，长江口、珠江口、环渤海港口布局规划以及国家铁路网中长期发展规划等有关规划都是《环评法》实施后通过的，均未同步执行规划环评制度。沿海地区LNG在短短几个月已有几十家立项，甚至出现不同业主在同一城市、同一港区建设完全相同项目的重复建设和盲目建设现象，势必导致资源能源紧缺、环境容量无法承受的局面。2005年初国家环保总局叫停的30家违法开工项目中，也有相当一部分根本就没有进入有关规划盘子，更谈不上规划环评。有关部门及地方正在组织编制的三峡库区渔业发展规划、重大煤炭基地开发规划等规划环评工作也未提到议事日程。从全国来看，除上海等少数地方外，地方政府及其有关部门的规划环评工作也进展不力。

2．缺乏体制上的刚性约束和硬性配套措施

由于规划环评是规范政府行为的手段，需要体制上的配套，但是现行管理体制并没有赋予有关部门相应的权限；同时规划环评本身尚存在一定技术层面上的缺陷，除了法律上的原则性规定外，具体执行中缺乏硬性的强制措施，与执行多年的建设项目环评之间也缺乏必要的关联要求。根据《环评法》规定，规划环评的主体是编制规划的国务院有关部门、设区的市级以上人民政府及其有关部门以及规划的审批机关，作为主管环保工作的各级环保部门缺乏独立依法行政的体制环境，环保部门干部的帽子抓在各级政府领导手里，环保部门虽然也是政府的一个部门，但也不得不看政府主要领导的脸色行事，在各方面都要承受极大的压力。同时，环保部门对监督实施规划环评缺乏必要的手段，也很难协调政府及其有关部门。规划编制单位作不作环评，作了能不能落实都不得而知。因此，规划环评在执法上缺乏体制上的刚性约束，政府及相关部门执行规划环评的外在硬性制约乏力，这是目前规划环评开展不力的重要原因之一。

3．规划环评的实施细则尚不完善

尽管《环评法》对规划环评的编制、报批、审查等作出了原则规定，但是关于规划环评的经费、介入时段、审查组织、相关部门职责、公众参与、跟踪监督等具体管理细则，仍然不明确。特别是政府审批规划的环评管理，由于《环评法》并没有明确规定环保部门的统一组织、协调的职能，从目前有关的实际操作来看，已经出现各自为政、各搞一套等现象，不利于规划环评的深入开展。

4．规划环评的实践中存在一些问题

首先，承担环评的机构和业主往往是同一系统或行业的，而且环评也是业主拿钱找环评机构来做，一方面是自己人评自己人，另一方面拿了人家的手软，吃了人家的嘴短，难以保证环评的公正与科学。其次，规划环评还受到“权大于法”的挑战，主管部门的长官意志有时被强加到环评工作中，出现所谓“以权逼评”的现象，公然违反《环评法》的规定。

当前，全国各地和各行业都在制订各类“十一五”规划，这些规划直接涉及区域生产力布局、产业结构调整、资源能源利用和城市发展等战略问题，而规划的实施与资源、环境承载能力是否相适应仍是各类规划的薄弱之处。因此，建议采取如下举措，依法推进规划环评的开展：

第一，建议国务院尽快制定《发展规划中环境评价管理条例》，依据法律规定，健全规划环评“政府审批，环保部门统一组织，有关部门对规划环境影响负责，公众广泛参与”的管理机制，推动涉及生产力布局和生产要素配置的各项“十一五”规划环评的开展。同时，也借此推动地方政府和国务院有关部门负责审批规划的环评工作，促进全国规划环评的健康、有序开展。

第二，依法执行规划环评条例。规划环评与规划同步进行。规划未依法进行环评的，应依法补作环评。已经开展了规划环评的，项目环评可以简化，如只提交环评表。凡未列入规划的项目，一般不能进行项目环评。

第三，推广已有的规划环评经验，促进地方规划环评工作开展。对已经开展区域、流域以及能源、交通、电力等专项规划环评工作的，要及时总结经验，及时制定规划环评相关标准和指标体系，为规划环评的实施提供基本理论和可行方法。

第四，开展《环评法》执法检查。对《环评法》实施以来有关部门和地方政府开展规划环评的情况进行检查，推动规划环评的落实。对在检查中发现的违法违规进行工程施工者，应加大处罚力度，处以和造成的破坏规模相匹配的罚款，同时应追究责任人的法律责任。

第五，环境评价制度中的“公众广泛参与”是《环评法》所规定的重要措施之一，建议制定的《发展规划中环境评价管理条例》中对“公众广泛参与”应有明确具体的规定，保证利害相关者和环保民间组织对环境评价的参与权和知情权。环评的过程与结果，也应努力向社会公众和舆论公开，努力建立并切实履行公示、听证、质询、问责等程序。

【提案结果】

这一提案提交后，绿家园等环保NGO继续开展反对怒江建坝的宣传。当时的国家环保总局给我作了回复，对提案中的建议给予了高度评价和支持。我后来专程赴怒江进行调研考察，向当地政府有关负责同志详细介绍了提案的思路并得到他们的理解和支持。