第五节 公职人员禁止性行为制度规范分析

公职人员行为规范一直是中国共产党和政府的重要工作内容，为此也颁布实施了很多党内规范条例和规定。据中央党校统计，光是“不准”就有156个之多。中国共产党早在成立之初，就曾进行过严厉的反腐行动，如中共中央于1926年8月4日向全党发出的《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》，这是中国共产党第一个反对贪污腐化的文件。《通告》联系当时的革命形势，强调了坚决清除贪污腐化的必要性。

建党后的90余年来，反腐败一直是中国共产党的重要任务。十六大以来，中国共产党反腐败的制度化进程明显加快，制定颁发了《中国共产党党内监督条例（试行）》，修改并颁发了《中国共产党纪律处分条例》。中央的目标是建立起能够适应新时期党的建设和全面建设小康社会需要的中国特色的党风廉政建设和反腐败法规制度体系。

除了党的规范性文件外，国家也出台了一些法律法规对公职人员的行为进行规范。下面将从两个视角来分析中国公职人员行为规范的主要相关规定：一是党的文件和政策视角，二是国家法律法规的视角。

一 公职人员禁止性行为政策文件分析

党内规范公职人员行为的规范性文件较多，这里只分析主要且具有全局性的一些文件和规定。

（一）《中国共产党纪律处分条例》

2003年12月31日，中共中央颁布了《中国共产党纪律处分条例》，这是中国共产党最重要的纪律规范文件之一。此条例是在1997年2月颁布的《中国共产党纪律处分条例（试行）》基础上修订而成的，修订的原因是“试行条例”颁布实施近7年来，国家的政治、经济、文化建设和社会形势发生了很大变化，党的纪律维护和党员行为规范面临了新的问题，为了维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律，纯洁党的组织，保障党员民主权利，教育党员遵纪守法，维护党的团结统一，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律、法规的贯彻执行，颁布了此条例。新条例在以下两个方面有所调整。第一，在保留了原条例的主要内容的基础上，根据社会形势的变化增加了新的内容。例如，随着中国证券交易管理方面的法律、法规逐渐完善，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》已经有限制地放宽了对党政机关工作人员买卖股票的禁令，在一定条件下允许党政机关工作人员个人依法投资证券市场、买卖股票和证券投资基金，因此，《中国共产党纪律处分条例》删除了“试行条例”第91条关于违反廉洁自律规定买卖股票应受党纪处分的规定。

第二，《中国共产党纪律处分条例》在维护国家法治精神方面迈出了重要一步。《条例》在有关条文的设置方面注意与国家法律、法规的原则规定保持衔接，同时又注意使其具有党内法规的特点，使之符合从严治党、加强和改进党的建设的需要。

（二）《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》

2003年6月19日颁布的《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》是对提拔任用干部进行监督的一项重要规定。《检查办法》共7章25条，较为详尽地规定了如何对党政领导干部选拔任用工作进行全过程的监督，防止和纠正选人用人上的不正之风，以保证党的干部路线、方针、政策能够得到全面正确的贯彻执行。

在实际工作中，干部考察和任用存在不少问题。任人唯亲、裙带关系、师生关系、同学关系仍然有着非常大的作用。在一些地方甚至存在逆向提拔干部的现象，使一些惯会钻营、善拍马屁、喜拉关系、素质差、能力弱的人混进党和干部的队伍，真正有才华、真正能为人民服务的人不能得到提拔和重用，造成党和干部的队伍鱼龙混杂，对党的事业和政府带来了极大的危害。

体现一个党和一个政府宗旨的最关键环节是执行党的政策和国家法律的人的素质，因此干部的选拔和任用极为重要。如何在干部选拔中，从人的品质和能力入手，像伯乐寻千里马那样找出最优秀的人才，需要“不拘一格降人才”，更需要制度性的保证，不如此，则难以排除党和干部队伍里混进坏人的可能性。

（三）《中国共产党党内监督条例（试行）》

2003年12月31日颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》是中国共产党历史上一部十分重要的党内法规，因为其标志党内监督进入了规范化、制度化的新阶段。与亚洲很多国家一样，中国在较长时间内基本上是依靠领导人的决心和意志来反腐败，是典型的权力反腐败模式。权力反腐虽然能取得一定的成效，但由于其经常是依靠运动式方法，而非依靠制度惯性，公职人员行为规范和反腐败的效果时好时坏。而且，对结果的解读也具有逻辑悖论，即因反腐败落马的公职人员是多一些好，还是少一些好？落马的公职人员多，说明反腐卓有成效，但也说明腐败现象严重。与以往的反腐文件不同，此《条例》在制度上有所创新。例如，《条例》规定，中央政治局必须向中央委员会全体会议报告工作；监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是领导班子的主要负责人。《条例》还规定：凡是向党组织检举党员或下级党组织严重违纪违法问题的以及党员控告侵害自己合法权益行为的，党组织应该按照有关规定及时调查处理；党员有权申诉、控诉、检举、揭发有关部门和人员。《条例》明文规定了党的最高领导人也应当接受监督，而且加大了普通党员的监督权利。因此，可以说，《中国共产党党内监督条例（试行）》是中国共产党建党以来第一个全面、系统的自我约束与促进自我发展的党内规范制度，由于中国共产党是执政党，其为中国的制度反腐规范公职人员的行为提供了广阔的空间。

（四）《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》

2005年1月，中央在科学全面地总结反腐倡廉基本经验的基础上，提出了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，强调构筑教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的重要性。《纲要》以“思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制”为内容，强调“教育是基础，制度是保证，监督是关键”。《纲要》总结了共产党开展党风廉政建设和反腐败斗争的基本经验，明确提出了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、基本原则和工作目标，在如何建立思想道德教育的长效机制、反腐倡廉的制度体系、权力运行的监控机制方面作了详细的规定，提出了一些新措施、新办法。

从理论上说，《纲要》试图建立一种三位一体的较为科学、全面的预防腐败的理论，希望标本兼治、惩防并举、预防优先，从源头上治理腐败，改变传统的“头痛治头，足痛治足”的治理模式，代之以系统综合的方法与腐败行为做斗争，是一个综合治理性较强的文件。《纲要》的出台引起了一阵欢呼，实施几年后，因效果难尽人意，雀跃之声亦然淡去。非文件本身不具有高瞻远瞩之力，实因缺乏可操作的实际措施。

（五）《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》

公职人员行为规范是执政党关注的重要内容。2010年1月，中共中央颁布实施了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《廉政准则》），其可视为党内的公职人员行为规范，也是中国共产党廉洁执政的最重要文件之一。此《廉政准则》是对原《廉政准则（试行）》进行了较大的修改后出台的。《廉政准则》全文分3章18条“52个不准”，系统规定了党员领导干部的禁止性行为及其实施与监督办法。禁止性行为分为八类，基本上涵盖了党员领导干部以权谋私的行为。由于它是中国共产党第一次出台党员领导干部的行为准则，因此在反腐倡廉斗争中具有极其重要的作用。

为了保证《廉政准则》贯彻和执行，2011年3月22日，中国共产党中央纪律检查委员会还发布了《〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则〉实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》为《廉政准则》的顺利实施提供了重要的保障，同时为公职人员廉洁从政行为的规范和监督提供了重要的制度依据。《实施办法》共3章58条。第一章“总则”明确了《实施办法》的目的、依据以及领导干部主动纠正问题的政策适用。第二章“廉洁从政行为规范”，一是对《廉政准则》中的相关概念下了定义；二是以概括和列举的形式明确《廉政准则》中有关“违反规定”的表述的含义；三是采用了《中国共产党纪律处分条例》处理违规行为的规定；四是规定了对违规行为的组织处理方式。第三章“附则”规定了《实施办法》的解释权和生效时间。

《实施办法》明确了违反52个“不准”行为的具体处理依据，主要分为三类。一是对《中国共产党纪律处分条例》中有规定的违规行为明确了应当适用的条款。二是对《中国共产党纪律处分条例》中没有规定的违规行为，中央、中央纪委制定的专项法规中有具体处理依据的，适用此类的专项法规。比如，对于违反《廉政准则》第4条“违反规定选拔任用干部”8个“不准”的行为，《实施办法》规定应当依照《中国共产党纪律处分条例》第64条和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》的有关规定处理。三是根据《廉政准则》第13条关于处理措施的规定，结合其他有关法规的要求，对于领导干部“违规经商办企业”、“配偶子女违规经商办企业”等行为，除规定应当给予党纪处分外，还明确了相应的组织处理措施；对于领导干部“违反规定多占住房”、“兼职取酬”等行为中涉及的物质利益，根据有关规定明确了追缴措施。

尽管中国共产党的这个《廉政准则》具有开创性意义，但毕竟是对党内领导干部的行为规范，不具有普遍适用性，且相关规定采用列举式，不仅内容繁杂，也不能适应形势的变化和发展，具有一定的局限性。

（六）《关于领导干部报告个人有关事项的规定》

2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，要求党政机关县（处）级以上领导干部报告个人收入、房产、投资、本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业等事项。与其他规范性文件相比，因为要求所有副处级以上干部都必须进行申报，没有“试点”或者“只在某些部门实施”的限定，也没有“部分重要领导岗位”“新提拔干部”必须申报的要求，这项规定显得更严厉。此外，这个规定不仅要求中国共产党党员公职人员申报主要事项，还要求民主党派、人民团体以及在国有企业任职的人员申报，即只要是公职人员，无论其属于什么党派什么单位都应该申报其重要事项。

《规定》细化了领导干部报告个人有关事项的制度，但是，要使《规定》得到落实，尚存在许多难题。首先，该项规定要求申报的内容如何查核，以及对不实申报的如何处罚还需要有关部门认真研究对待。其次，申报仍然是一个内向型的制度，即只对内申报、对上级申报。如其规定，领导报告事项按照干部管理权限由相应的组织（人事）部门负责受理：中央管理的干部向中共中央组织部报告，本单位管理干部向本单位的组织（人事）部门报告，非本单位管理的干部向上一级党委（党组）的组织（人事）部门报告。这种申报实际上很难真正起到监督作用，而要想真正使公职人员的行为得到规范，必须使这项制度成为外向型的制度，向社会公示，让人民大众真正参与监督。最后，此项规定的适用对象仍然是处级以上（含副处级）领导干部，虽然将非行政部门的领导干部也纳入了申报范围，但是与庞大的公职人员群体相比，仍然是少数人。

（七）《中国共产党巡视工作条例（试行）》

2009年7月中共中央出台《中国共产党巡视工作条例（试行）》（以下简称《巡视条例》），对巡视制度作了详细的规定。2003年中国共产党中央纪律检查委员会就开始实施巡视员制度，《巡视条例》为巡视工作提供了明确的依据。《巡视条例》规定中国共产党中央纪律检查委员会、中组部有权向地方派遣巡视小组，参加各省领导机构的党委会议、查阅档案文件、获取开支经费数据等。巡视制度是中国共产党在权力规范方面的一个创新，目的是加强对地方政府官员的了解，特别是加强对党政一把手的监管。

二 公职人员禁止性行为法律规范分析

（一）刑事法律

公职人员禁止性行为的极端形式就是犯罪，如贪污受贿、渎职等行为。《刑法》是惩治犯罪的实体法，是剥夺犯罪分子权利——政治权利、财产、自由和生命——最多的法律，也是最严厉、最具有震慑作用的法律。《刑法》第八章规定了贪污贿赂罪及其处罚；第九章规定了渎职罪及其处罚。《刑法》在公职人员禁止性行为规范方面的作用在于，明确规定了哪些行为是腐败犯罪，以及惩罚标准。刑罚是惩戒公职人员禁止性行为的最严厉的强制方法，其要依靠国家强制力来保障。不过，应该明确的是，《刑法》虽然是规范公职人员禁止性行为、反腐败的最强有力的保障，但也是最后的手段。只有在其他法律都不足以防止公职人员禁止性行为的社会危害性时，刑法方能发挥其最后手段作用。用刑法来惩治公职人员的腐败行为，体现了党和政府的反腐败决心和意志，可以使后者引以为戒。

《刑事诉讼法》是惩治腐败的程序法，任何实体法都必须通过程序法才能够得以实现。中国《刑事诉讼法》在反腐败斗争中有着重要的作用，但是由于存在立法缺陷，反腐败难以形成合力，表现在反腐败侦查和调查力量分散，全国检察系统的反贪局仅是检察机关的内设机构，在法律中没有相应地位等。此外，根据《联合国反腐败公约》，现行《刑事诉讼法》有许多需要完善的地方。例如，在腐败人员外逃的情况下，对涉外管辖、引渡、国际联合调查、被判刑人的移交、刑事诉讼的移交、资产的追回和处分，以及关于司法协助中的调查取证、检查、辨认和协助出庭、证据制度等方面，都缺乏明确的规定。

（二）《行政监察法》

1997年颁布的《行政监察法》明确规定了中国监察机关的性质、工作原则、领导体制、管辖、职责、权限、监察程序和法律责任等内容，是监察机关行使职权、履行职责的基本法律依据和保障。《行政监察法》实施10年后，为适应形势变化，2006年初，监察部开始研究修订《行政监察法》，2010年6月25日，十一届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》，自2010年10月1日起施行。修改后的《行政监察法》共7章51条，在法律上明确了组织协调、检查指导政务公开和纠风工作是监察机关的职责，确定了监察机关派出机构统一管理体制；明确了泄露举报信息行为要承担法律责任；公众可望获知更多涉及切身利益的专项检查、重大案件等情况。

新《行政监察法》适应行政管理体制改革需要，加强对行政权力的监督，进一步明确了监察对象范围，增加了监察机关的职责与义务，完善了举报等相关制度，理顺了派驻机构管理体制，体现了依法治国的基本方略和反腐倡廉战略方针，为政令畅通、维护行政纪律、改善行政管理、提高行政效能、深入开展党风廉政建设和反腐败斗争提供了重要的法律保障。

（三）《公务员法》

《公务员法》是规范公职人员权力和保障其权益的重要法律。《公务员法》于2005年4月由第十届全国人大常委会第十五次会议通过，2006年1月1日起施行。《公务员法》分18章107条。《公务员法》对公务员的范围作了限定，明确规定公务员的内涵为：依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。这意味着，公务员不再局限于政府机关工作人员，而扩大至符合上述三个条件的所有工作人员。下列七类机关中除工勤人员以外的工作人员都属于公务员：中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关。本书所涉及的公职人员范围更广一些，还包括国企领导人员。

《公务员法》对公务员的权利和义务、保障以及法律责任作了全方位的规定。这是新中国成立50多年来中国第一部干部人事管理的综合性法律，具有里程碑式的意义，标志着中国干部人事管理进入了一个依法管理的新阶段，为科学、民主、依法管理公务员队伍提供了重要依据，为提高广大公务员依法执政、依法行政、依法办事的能力提供了重要保障。

特别值得注意的是，《公务员法》对领导干部引咎辞职制度作出了严格规定，成为行政问责制度的一部最重要的法律。2008年9月，山西襄汾尾矿库溃坝、三鹿奶粉事件、深圳龙岗区大火、登封市煤与瓦斯突发事故等导致19名有关高级公职人员引咎辞职或遭问责免职，2008年因此也成为中国的“行政问责年”。行政问责制度对规范公职人员行为具有重要作用，但在现阶段，问责制度还有许多需要完善的地方，主要表现在法律法规不完善、问责环境不利、机制不健全、主客体界定不清晰、范围过于狭窄、程序不规范等方面。此外，民众对问责制也存在诸多误解。