第四节 严格规定公职人员禁止性行为是廉洁从政的基本要求

一 廉洁从政的基本含义

从语言学上说，廉洁最早出现在战国时期伟大的诗人屈原的《楚辞·招魂》中，“朕幼清以廉洁兮，身服义而未沬”。东汉著名学者王逸在《楚辞·章句》中注释说：“不受曰廉，不污曰洁”，意为不接受他人馈赠的钱财礼物，不让自己清白的人品受到玷污，就是廉洁。廉洁是对公职人员的要求，希望公职人员代表人民的利益行使权力时，不贪不腐，为国为民。

廉洁从政即廉洁行政。行政是治理、管理和执行事务的意思，其和施政含义相似。《左传》中就有“行其政令，行其政事”之说。行政是行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动。行政有广义和狭义之分，狭义的行政是政府公务，即不是一切国家权力都是行政权力，只有行政机关或者政府的权力才是行政权力，议会的立法权和司法机关的检察和审判权不属于行政范畴。本书讨论的是公职人员的行为规范，因此采用广义的行政概念，即包含司法权和立法权在内。行政的规范要求为：一是必须依法行政，依法行政更多强调的是按照法律的规定行使职权；二是必须廉洁从政。这包括廉洁执政和廉洁从政。前者是对执政党的要求，后者是对政府的要求。廉洁执政是对执政党的必然要求。中国共产党是执政党，其宗旨是全心全意为人民服务，法律的宗旨则是保证最大限度地实现人民的利益，二者的大方向是一致的。在中国现实条件下，廉洁执政应该表现为两个方面，一个是作为执政党，中国共产党也应该依法执政，在法律的框架内活动；另一个是，中国各政府部门中的绝大多数公职人员都是共产党员，公职人员的行政能力和行政效果直接体现为中国共产党的宗旨的实现水平和程度。廉洁从政能够保证共产党的宗旨的实现和法律得到有效遵守。

依法行政和廉洁从政二者有相似之处，也有不同之处。依法行政是指公职人员按照法律规定的内容和程序办事，各级行政机关依据法律规定行使行政权力，管理行政事务。廉洁从政是指公职人员在履行公务时，不贪赃不枉法、刚正不阿。公职人员廉洁从政是政治理论和实践的基本要求，也是依法行政的重要前提。廉洁从政既是对公职人员个人的要求也是对政府机关及司法机关的要求。没有廉洁从政，依法行政、公正司法是不可能实现的。

对各级政府而言，依法行政是现代政治文明的重要标志。2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，推进依法行政，建设法治政府，标志着中国政治体制改革迈出了重要一步。2010年8月全国依法行政工作会议将纲要实施6年来中国在依法行政、推动法治政府建设方面取得的重要进展归纳为以下几个方面。一是建立健全了工作规则。国务院两次修订《国务院工作规则》。2003年提出“实行科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督”三项准则，2008年增加了“推进政务公开、加强廉政建设”两项准则。二是加快了推进法制建设的步伐。国务院向全国人大及其常委会提出法律议案47件，制定行政法规167件，各部门和地方政府制定规章5208件。在政府建设立法方面，国务院提交全国人大常委会审议通过了《行政许可法》《公务员法》，制定了《政府信息公开条例》《行政机关公务员处分条例》等。三是加强了科学民主决策。各级政府不断完善重大事项调查研究和集体决策制度，重大决策专家咨询制度、公示制度、公开征求意见和社情民意反映制度，决策跟踪反馈和责任追究制度，进一步健全了科学民主决策程序。四是切实规范了行政行为。广大公务员依法行政的自觉性和能力得到了提高。2004年开始实施的《行政许可法》，就是一部规范政府行为的重要法律。近年来，国家大力推进行政审批制度改革，推动政府职能转变，解决权力过于集中又得不到有效监督的问题。在行政执法方面，进一步加强了对执法行为的监督管理。五是进一步加强了行政监督。近年来，政府加大了行政问责制度的实施力度，对滥用职权、失职渎职、决策失误、行政违法等问题加强了责任追究的力度。政府还大力推进政务公开，《政府信息公开条例》在保障人民群众对政府工作的知情权、让人民群众直接监督政府方面取得了很大的进步。尽管政府法治取得了一定的成就，但不可否认的是，前进的道路仍然曲折。

二 禁止性行为规范是对公职人员廉洁从政的基本要求

如前所述，政府权力本质上是人民大众所有，但人民大众并不直接行使权力，而需要代理人代行职权。代理人的产生和职权行使都必须得到人民的认可，并依据一定程序运行。权力使用者和权力所有者的分离，使权力具有分离性、可交换、容易异化等特点。权力的这些特点使其具有极大的张力，如果没有相应的制度约束，这些特点就会淋漓尽致且非常夸张地表现出来，成为激化社会矛盾的焦点。

廉洁执政和从政首先要做到预防腐败。预防腐败制度至少应当包括：预防腐败机构的设置；推进政府运行透明度的制度——政府信息公开制度和电子监察制度；规范公职人员行为规范的制度——如公职人员收受礼金礼品方面的制度、公职人员执法中的利益回避制度、公职人员离职后的就业限制、公职人员家庭财产监督制度等；公众参与、反洗钱等相关制度。

上述制度在公职人员行为规范方面具有极其重要的作用。以公职人员财产监督制度为例，由于公职人员手执公权，存在以权谋私的可能，公职人员的家庭财产状况可能关系到公共利益。要求公职人员的家庭财产接受监督，是现代政府管理取信于民的制度性要求，也是公民的权利。公职人员财产监督制度是廉洁从政、预防腐败的最重要的一项制度。中国公职人员财产监督制度的正式出台是在1995年，此后有关部门相继出台了各种领导干部报告个人财产的规定，但是相关规定的实施效果一直不能令人满意。2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议通过了《公务员法》，这部规范公职人员行为的最重要的法律并未就官员财产监督作出明确规定；2007年1月国务院常务会议通过的《政府信息公开条例》，也未将官员的财产等个人情况列为政府必须主动公开的信息。这说明法律和政策之间仍然存在诸多需要协调呼应之处。2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，全文共23条，对当前领导干部的廉洁自律新情况新问题作了进一步的规范。与此同时，1995年发布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》、2006年发布的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》同时废止。《关于领导干部报告个人有关事项的规定》不仅涉及公职人员的财产监督，还涉及需要申报的其他问题，是力图加强规范的努力之一，效果如何，我们会拭目以待。

监督公职人员的财产需要注意几个问题，如公职人员的隐私问题、公职人员财产监督的范围、公职人员财产监督的对象范围、公职人员财产监督的路径、公职人员财产公开的方式、公职人员财产监督的配套制度、瞒报的惩罚措施等。只有对上述问题进行全方位的分析，方能出台行之有效的措施。

上述问题中，公职人员的隐私权问题有较大的争议。隐私权是自然人享有的与公共利益无关的个人信息、私人活动和私有领域进行支配的一种人格权。《侵权责任法》第2条在规定民事权益范围时对隐私权也作了明确规定。一般而言，隐私权应包括以下内容：未经许可，不得获取或公开个人的信息，如姓名、肖像、住址和电话号码；不得非法侵入他人住宅；不得非法跟踪监视他人；不得非法获取或公开他人财产状况；不得非法获取或公开他人的私人文件；不得调查或公开他人的社会关系；不得干扰或公开他人夫妻性生活以及他人婚外性生活；以及不得获取或公开其他公民不愿意向外泄露的个人情况。

上述内容是对公民自然人的隐私权利的保障，但如何界定公职人员的隐私权值得讨论。公职人员作为自然人，其隐私当然应该与常人一样受法律保护，但公职人员的身份和行为是政治生活的一部分，这就决定了其隐私权与普通人有不同之处。公职人员的财产状况、亲属的就业和财产状况可能与权力行使有关，与公共利益有关，因此，公职人员的一部分隐私，如财产状况就不再是一般意义上的隐私，而是应当向社会公布的政府信息。应该说，公职人员选择从事公职就应该接受让渡个人部分隐私信息的要求，因为这是现代国家政治和行政文明的基本要求。

公职人员财产监督的范围较广，除了工资性收入外，其他动产和不动产收入、馈赠礼品、讲学、股票等也应纳入监督范围。此外，期权收益、非物质性收益如何评估，以及是否应纳入监督范围，值得分析。

关于公职人员财产监督的对象范围也存在不少争议。根据1995年《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，应当申报的人限于一定级别的领导干部，人员范围较窄。但财产监督显然不能只局限于该官员个人的财产。实践中，由于其配偶、子女与其共同生活、共享财产，他们的财产状况也应被纳入监督的范围之内。有的学者甚至认为，应当将其父母和岳父母，成年子女、兄弟姐妹都纳入财产监督的范围。如何划定监督的对象范围，显然是一个难以操作的问题。对象范围小，则可能存在监督无效问题；对象范围过大，难免有株连侵权之嫌。

公职人员财产监督的路径是目前讨论较多的问题，大概存在以下几种思路。一是从高级别公职人员开始，实行财产监督制度，逐步扩展到全部公职人员；二是由低级别公职人员开始，逐步推广到全体公职人员；三是在腐败高发的重点领域进行试点，该领域的全体公职人员均应申报个人财产。试点成功，推向全体公职人员。例如，有人建议，在法院系统实施法官财产申报制度。在全国法院系统试行财产申报制度，对申报的主体、申报财产的范围、申报方式和申报受理机构等作出具体明确的规定，可以有效预防司法腐败的发生，使司法的公正与权威建立在法官整体的公正与廉洁的基础之上。司法机关代表国家行使司法权力，对保证法律实施和维护社会公平正义负有责任，其自身的公正与廉洁关系到党和国家的安危，从其先行“试刀”未尝不可。

当前中国公职人员财产申报制度是最令人诟病的制度之一。现有的规定几乎都要求处级以上党员领导干部向各自单位的组织人事部门、纪检、监察机构报告，同时报上级人事部门、纪检、监察机构备案。显然，这是一个内部运行的制度设计，其执行情况因其私密性而难以为公众所知晓，更谈不上监督，执行的效果就可以想象了。因此，应当改革现有的财产申报方式，改财产申报为财产公开，实行多路径同时进行，如增加公告栏、网络公开、公众查阅等方式将使相关制度焕然一新。

就公职人员监督配套措施而言，有以下的难题需要破解：一是金融实名制覆盖不了现金交易；二是身份信息仍需要更加准确；三是不动产登记制度不完备；四是境外资产、珠宝、古董等财产的核查。

公职人员瞒报的惩罚措施不明确是现行制度效果不尽如人意的重要原因。现行公职人员财产申报制度已经实行多年，成效如何令人质疑。相关制度的实施应了一句话，那就是“只听楼梯响，未见人下来”，这说明制度存在不足和较大漏洞。最大的漏洞应该是发现不了、制裁不力。例如，新疆阿勒泰地区此前经大胆试行官员财产申报，却因为种种不足，被称为“形式大于内容的官员财产申报”。阿勒泰地区纪委于2008年5月出台《县（处）级领导干部财产申报的规定（试行）》，提出公开官员财产，这在全国是尚属首次的创新行为。2008年的最后一天，阿勒泰地区将55名初任副县级干部的财产申报表放在了当地廉政网上，55人申报并公开的财产总额为1754263.04元，人均31895.69元。这个数字引起了公众的广泛质疑，面对这一困境，阿勒泰地区的有关领导承认对申报财产的审核比较粗，“还不可能去银行审查账户，也不可能去有关部门核查不动产。”由于不具备核查财产的能力和手段，只凭拟提拔人员自行申报，结果是此项财产公示行为的可信度大大降低，几乎沦为笑柄。不过，尽管如此，我们仍然应承认阿勒泰地区的领导干部财产公示是破冰之举，具有先行的意义。