四 研究目的、研究对象和研究方法

（一）研究目的

公职人员权力规范的核心在于人的行为规范问题，无论什么制度、什么理论最终也是要解决人的问题。毛泽东在“进京赶考”的时候，意识到了“糖衣炮弹”的威力，但未意识到有如此猛烈的程度。毛泽东的“两个务必”更多只是从道德层面要求党的干部“不要学李自成”。今天，中国共产党党员近8000万，同老一辈共产党人相比，一些党员，特别是党员领导干部缺少的不是知识和技能，而是理想和信仰。在没有理想和道德约束失灵的状况下，制度约束不得不提上议事日程。苏共在拥有20万党员的时候，建立了苏维埃政权；在拥有200万党员的时候，战胜了希特勒；在拥有2000万党员的时候，却失去了政权。这说明，对一个执政党而言，党员的数量固然重要，党员的质量更重要，人的问题也更为关键。

30多年前，邓小平提出，好的制度能约束坏人。好制度必须是行之有效的制度，是具有普遍认可度和权威性的制度，是人人遵守而不得侥幸规避的制度。然而，从权力规范和反腐败的现状来看，好的制度屈指可数。大多数制度“看起来很美”，然而很难发挥实际的作用。因此，本书将沿着这个思路，研究人的问题、人和制度之间的关系，以及公职人员的管理和规范问题，即制度如何制定并发挥作用的问题。

长久以来，如何定位公职人员，理想和现实一直处于冲突之中。理想的公职人员是全心全意为人民服务、摒除个人利益的群体，现实的公职人员却是有着七情六欲的、有着各种利益要求的活生生的人。有学者将具有这种利益要求的公职人员定位为理性“经济人”，即是说，公职人员不一定是一个品德非常高尚、具有强烈为人民服务思想的人，而同样也是一个在市场中追求个人利益最大化的理性经济人。中共十八大选举产生的新任总书记习近平在其就职演说中，提出中国共产党要全心全意为人民服务，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。习近平无疑对中国共产党提出了一个很高的道德要求，值得佩服，但对作为理性经济人的公职人员的规范似乎不能简单地以传统的为人民服务、无私奉献的道德理想来要求，而需要配之一整套的制度安排。这些制度安排是随着中国革命和经济建设的进展、中国改革开放的深入而不断完善和拓展的。尽管在干部选拔时，道德高尚也是一个重要的指标，但这些制度不再将公职人员看成一个品德高尚的群体，而是将公职人员看成一个具有七情六欲的普通人，只不过这个普通人因为执掌着人民赋予的权力必须接受一定的制度约束，而不能恣意妄为，背离权力行使的目的和宗旨。从这种意义上说，本书更关心的是制度安排和公众的意志的协调，其是否反映了公众意志，以及什么样的制度能够使公职人员恪尽职守、廉洁从政，这也是本书希望达到的目的。

（二）研究对象

本书的研究对象是公职人员的禁止性行为，其实公职人员的行为还有一种类型是限制性行为，即该行为要取得合法性，必须满足一定的条件，否则就是禁止性行为。公职人员行为规范与公职人员的职责密切相关。对公职人员而言，腐败行为和行为失范是禁止性行为，另一些行为如收受礼品行为等则是限制性行为。在讨论公职人员的禁止性行为时，有一种观点值得注意，即有人将新兴国家的公职人员腐败行为分为政治性腐败和行政性腐败。政治性腐败是指政治行为，特别是选举活动引发的腐败行为，表现为因选举的需要，政治精英和经济精英结成联盟，合伙制定对己有利的法律和政策，这种行为比较隐蔽，不易为社会知晓。行政性腐败是指公职人员利用公共权力和其他资源为个人或小集团谋取私利的行为。行政性腐败大多发生在公职人员与行政相对人之间，容易为社会公众知晓，并引起社会的强烈反响。分析中国当前公职人员行为失范的形式和走向，不难看出，行政性腐败是其主要的形式，也是本书关注的内容，严格地说，本书关注的是与腐败有关的更为专门的领域——公职人员禁止性和限制性行为，以及如何规制。当然，需要区分的是，腐败行为肯定是公职人员禁止性行为，但限制性行为不一定是腐败行为。

（三）研究方法

做研究忌讳缘木求鱼、生搬硬套。学习他人的经验非常重要，然而更重要的是知己知彼，掌握适当的研究方法就显得格外重要。

1．定性分析和定量分析结合

长期以来，对公职人员行为规范的研究多数是定性分析，定量分析较少。本研究引入了社会调查和统计学方法，丰富了公职人员行为规范研究的方法，如采用了问卷调查方法、文献梳理方法、座谈访谈等多种方式。有关部门在制定各项权力规范措施时，一般都会以权力运行的现状为基础，因此对现状了解的程度决定了政策可能深入的程度。从现有的政策和法规来看，许多政策的出台对现实的关注非常有限，因此缺乏可操作性。问卷调查可以在一定程度上了解人们对廉洁从政和权力规范的认识，特别是对一些具体措施的认识。

为了使问卷调查具有科学性和相对准确性，问卷的指标经过了反复研讨，并广泛地征求了专家意见，与此同时，课题组梳理了党和国家的法规和政策，因此指标具有现实性和合规性。另外，出于制度研究的考量，还具有一定的引导性和前沿性。

基于上述指导思想，围绕公众意志下的权力规范和权力失范预防，课题组设计了针对公职人员和公众的两套问卷，两份问卷基本内容相同，只是略有差异。问卷的第一部分是调研对象的基本情况。在此部分，公众问卷与公职人员问卷不同之处在于，公众问卷部分的问题有就业状况和月收入状况变量，就业和月收入变量对于了解公众对公职人员廉洁从政的意识具有一定的作用。公职人员部分则涉及了所在单位以及所在单位的级别问题。设计这个问题是希望了解不同国家机关以及不同行政级别的公职人员对预防腐败措施的看法。

问卷的第二部分内容是公职人员财产公开，涉及以下几个方面：政府机关工作人员财产状况是否应当公开；需要公开财产的公职人员级别；除工资、奖金外还应当公布公职人员的什么财产；需要公布的公职人员亲属范围；公职人员的财产应该向谁公开；公职人员财产公开的方式；完善领导干部重大事项报告、收入申报等制度的其他措施。公职人员问卷比公众问卷多一个问题，即公职人员财产监督的范围和路径。

问卷的第三部分的内容为公职人员的禁止性和限制性行为。公职人员禁止性和限制性行为的问题涉及：公职人员是否可以从事获利性兼职（如在企业兼职、自办企业等）；公职人员在履行职务之外不能为之的行为；不同级别公职人员配偶拥有外国国籍或者外国永久居留权；不同级别公职人员的未成年子女拥有外国国籍或者永久居留权。

问卷的第四部分内容是“三公消费”。主要包括以下几方面的内容：应配专车的领导干部级别；领导干部专车的用途；公费宴请的情况是否应当公开；国外公务考察的情况是否应当公开；国外公务考察应公开的内容；您认为应该如何完善公务消费制度（开放性问题）。

2．规范分析与实证分析结合

规范分析是对事物现象和运行状态进行推理和判断，分析事物的本质和价值。政策和法律都存在应然与实然的问题，规范分析方法需要在应然和实然两个层面上进行。一是分析政策和法律规范的内部结构以及背后的逻辑，二是分析政策和规范运行的效果。因此，本研究的规范分析更多是分析规范的合法与非法状况、规范运行的效果、权利和义务之间的关系等内容。这里的规范分析不只是对法律进行规范的分析，而且也包括对政策文件的分析。任何一种法律法规或者政策文件中都包含价值定位，都有“良法”或“恶法”的选择。法律不仅应具有形式或程序合法性，而且应具有实质合法性。因此，法律制定的过程应是一个广泛征求人们意见、追求多数人利益最大化的过程。

这里的实证分析也不是前面所说的量化研究，而是对制度本身进行的分析。制度应包含三方面的内容：制度的价值内涵、规范体系以及实施成效。首先，规范分析是对政策文件和法律规范承载的价值进行分析。其次，是对文件和法规的体系、法条、文字进行分析，此即法律注释，这是法律解释学的任务。由于背景和立场的差异，人们对同样的法条有不同的理解，因此，解释是重要的规范实证分析。最后，是对实施效果的分析。法律同时是一种实践理性。法律在实施中，背后的逻辑秩序和价值理性与实践现实之间存在博弈，结果是使法律更加趋于良善和有效。具有实效是政策和法律规范的目的，而实现社会正义是其最终目的。政策和法律的实施效果一直是法社会学关注的范围，但政策和法律预期的效果如果不能转化为实践秩序，政策和法律就只能是文字堆砌、纸上谈兵。社会从“实然”现状向法律“应然”逻辑的求证过程，也是检验政策和法律法规的逻辑和价值是否合理的过程。权利和义务是法律的核心要素，法律是调整人们权利义务关系的规范体系。只有规范分析与实证分析相结合，才能考量政策和法律在利益保护、权利和义务关系方面的真实内容。