第三节 党的民族政策体系分析

要弄清党的民族政策在西藏的实践情况，就必须先厘清党的民族政策体系的形成和分析其架构。

我们党和国家的民族政策，实际上就是有关55个少数民族的政策，是我国政策体系的重要组成部分。党的民族政策是党和国家机关及相关部门在马克思主义民族理论指导下，结合我国多民族的基本国情和民族问题长期存在的客观实际，在一定历史时期为实现或服务于民族平等、民族团结和各民族共同繁荣发展，而在政治、经济、文化、社会等发展目标上所采取的政治行为或规定的行为准则，它包括一系列的法律法规、规章制度、实施方案与措施等。扼要地说，民族政策就是指国家和政党为调控民族关系、处理民族问题和促进民族进步而采取的相关措施、规定等的总和。

新中国成立后，中国共产党根据社会主义革命、建设与改革开放的需要制定了一整套调控民族关系及有效解决中国民族问题的民族政策体系。民族政策体系主要包括五个方面的来源。

一是相关重要会议制定的民族政策。如1949年召开的中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》明确规定：中国是一个统一的多民族国家，实行民族区域自治是解决国内民族问题的基本政策，并用法律形式确定中国境内各民族的平等地位和平等权利。“文革”结束后，1979年召开的全国边防会议，1992、1999、2005年先后召开的三次中央民族工作会议都根据当时的历史条件与历史任务提出了一些加强民族工作、促进民族地区经济社会发展的政策和措施。特别是专门为促进西藏和新疆发展与稳定，中央前后召开了五次西藏工作座谈会和一次新疆工作座谈会，提出了许多重要方针政策。

二是出台的重要文件。以党中央、国务院的名义下发文件（包括通知、指示、决定、意见等多种形式），对涉及面较广的民族事务或较长一段时期内的民族工作进行部署、指导，这是民族政策的一个非常重要的来源。如1952年4月，政务院颁发《关于建立民族教育机构的决定》，要求在中央人民政府以及有关各级地方人民政府的教育行政部门中，设立民族教育行政机构或设专人负责民族教育事宜。2002年7月，国务院颁发《关于深化改革，加快民族教育发展的决定》，对民族教育发展进行了系统规划。对于一些内容较为具体，但对其他地区或其他方面工作有指导意义的政策，还经常采取党中央、国务院（或中央办公厅、国务院办公厅）批转文件的决策形式。如1981年，中共中央书记处先后批转了《云南民族工作汇报会纪要》《西藏工作座谈会纪要》等文件，对其他民族地区的工作同样也起到了重要的指导意义。1983年1月，国务院批转由国家计委和国家民委起草的《经济发达省、市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会纪要》，明确了对口支援的原则、重点、任务等问题。1987年4月，中共中央、国务院批转了国家民委等部门起草的《关于民族工作几个问题的报告》，对当时民族工作产生了较大的推动作用。对于民族工作中一些比较具体的业务性工作，一般由民族工作部门或其他主管部门下发文件。

三是制定的法律法规。通过法律法规确立的民族政策是我国民族政策体系中的核心部分。如1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》、历次《宪法》等都对民族政策做了明确规定，以及1952年下发的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》、1984年《民族区域自治法》和2005年《民族区域自治法实施方案》。

四是制定的相关规划。以规划的形式，对较长时期内的具体工作进行统筹、指导，也是民族政策制定与实施的一种方式。通过编制国家专项规划，还可以将部门工作提升为国家行为。如，1984年9月，卫生部和国家民委联合召开第一次全国民族医药工作会议，制定《民族医药事业“七五”发展规划和意见》。2000年中央组织部、中央统战部、国家民委制定了《2000～2009年选派西部地区和其他少数民族地区干部到中央、国家机关和经济相对发达地区挂职锻炼工作规划》。2000年党中央和国务院开始实施的西部大开发战略，以及国家民委负责编制的《兴边富民行动“十一五”规划》、《扶持人口较少民族发展规划（2005～2010）》和《少数民族事业发展“十一五”规划》，通过国务院的批准及实施，都对少数民族和民族地区产生重要影响。

五是民族区域自治地方根据自己实际情况在遵守宪法与基本法律的基础上通过地方人民代表大会审议批准的相关政策，以及一些在落实中央政策时加以变通的规定等。

来源于这五个方面的民族政策构成了一个完整又富有层次性的体系。已有研究成果主要从民族政策的适用范围、民族政策的内容和调整对象、民族政策的层次性和稳定性、民族政策制定的主体等方面进行了分析与归类。

第一，在适用范围上可划分为一般民族政策和特殊民族政策。一般民族政策是普遍适用的民族政策，而特殊民族政策是就某些特殊地区特殊事项、解决特殊问题而制定的政策。从民族政策的层级和效力上可划分为全国性的民族政策和地方性的民族政策等。

第二，从民族政策的内容和调整对象的角度，又可划分为根本政策、基本政策、具体政策三个层面。根本政策就是中央确立的关于解决民族问题的总方针和关于重大事项的原则规定，这是中国共产党处理民族问题的基本指导思想，是制定基本政策、具体政策的依据。如坚持民族平等、维护民族团结，实行民族区域自治，促进各民族的共同发展和共同繁荣，团结教育少数民族上层爱国人士。根本政策多为指向性的大政方针和一些原则性指导思想，更多体现的是那些需要较长时期才能实现与完成的长远目标与任务。这一过程中还需要制定相应的基本政策与具体政策。基本政策是为实现某个领域或某个部门在一定时期内的目标与任务而规定的基本行动准则，是连接根本政策和具体政策的中间环节。如，培养选拔少数民族干部政策、发展民族经济政策、发展少数民族科教文卫等事业政策、使用和发展少数民族语言文字政策、尊重少数民族风俗习惯政策、尊重和保护少数民族宗教信仰自由政策等。民族基本政策具有稳定性和普遍适应性等特点。又如，党的十一届三中全会以来，党和国家在民族工作方面制定并实践的一些新的方针、原则和政策：国家帮助和先进地区支援与少数民族艰苦创业、自力更生相结合的方针；坚持国家利益和当地少数民族利益结合起来的原则；大力培育民族地区市场经济体系，发展商品生产，繁荣民族经济，促进民族现代化的措施；沿边开放的政策，鼓励和支持中西部及民族地区发展乡镇企业的政策，帮助少数民族贫困地区脱贫致富的政策；东部和沿海地区与民族地区对口支援的政策；民族地区财政税收政策、边销茶政策；保障散杂居区少数民族的平等权利政策；对民族团结进步先进集体和个人给予表彰的政策；等等。具体政策是实现根本政策和基本政策的手段和方法，是它们的具体化、明细化，具有很强的操作性。其内容极其广泛，每个领域，每项事业，甚至每项工作，都有具体政策指导。因此，按照政策作用的领域，它还涉及少数民族的政治、经济、文化、教育、科技、卫生、体育等社会生活系统的各个方面，形成了民族政策各个子系统纵横交错的网状体系。在发展民族经济的基本政策中，国家根据民族地区的实际情况，采取了一系列特殊措施，帮助、扶持民族地区发展经济的政策，例如财政转移支付政策；国家在制定国民经济和社会发展规划时，有计划地在少数民族地区安排一些重点工程，加大基础设施建设力度，动员和组织发达地区支援民族地区的政策；调整少数民族地区的经济结构，发展多种产业，提高综合经济实力的政策；国家加大对少数民族地区的投资力度，在开发民族地区资源时，给予民族地区适当照顾的政策；给予民族地区税收和金融优惠政策的待遇等。在发展少数民族科教文卫等事业的基本政策中，就包括赋予和尊重少数民族自治地方自主发展民族教育的权利，重视民族语文教学和双语教学的政策；加强少数民族师资队伍建设，在经费上给予特殊照顾，积极开展内地省份对少数民族地区教育的对口支援等具体政策。这些政策不是彼此孤立的，而是互相联系、互相影响、互相作用的。

第三，从民族政策制定主体角度来讲，主要包括执政党——中国共产党和国家——中央人民政府，以及根据党和国家政策精神制定相关具体政策的部委和民族自治地方的党政机关及部门。从学理上分析，这里面存在两套政策制定系统，一是党系统，二是政府系统；但从实践和本质上看，其实都是一个来源，其中并无根本性区别，作为执政党的中国共产党总是通过其领导地位，通过国家政权力量，把党的意志转化为国家意志，把党的政策提升为国家的政策。这在西藏体现得尤为明显。

由上可见，民族政策是一个纵横交错的立体性政策系统，有中央级、地方级政策，有全局性、区域性政策等。一般来说，中央的民族政策是涉及全局的、全国都要执行的政策规定。但中央的民族政策并不能也不可能包揽一切，地方政府可以根据当地的民族构成、民族的经济社会发展情况制定相应的区域性或地方性民族政策。这些政策既要体现中央的政策原则，同时又要有地方特色，二者在基本精神上要始终保持一致。党的民族政策对地方具有重要的指导作用，地方的民族政策是党的民族政策在具体环境中的具体运用，两者相互衔接，使民族问题的每一个方面都能得到政策的有效调控。