第2章 公共政策公信力的基本理论问题

公共政策公信力是公共政策得以有效贯彻执行的前提条件，提升政府公共政策公信力是提高政策效率、降低政策执行成本、维护政治稳定和实现政府职能的重要途径。因此，公共政策获得公信力对一国的政治生活来说是至关重要的。要对公共政策公信力进行系统阐释，首先要对公共政策、公共政策公信力相关概念及理论进行分析与探究。

一 相关概念界定

公共政策过程是在公共权力机关产生之后才出现的。伴随着公共政策的具体实践推进，也就有了人们对于公共政策的关注和思考。近代以来产业革命和科学技术的发展，也为人们开展公共政策理论研究提供了条件。同时，哲学思想的进步和一系列社会、人文学科的诞生和发展，为开展公共政策研究提供了方法论指导。

（一）西方学者对公共政策的界定

自哈罗德·拉斯维尔（Harold D.Lasswell）和丹尼尔·拉纳（Daniel Lerner）于1951年发表《政策科学：范围与方法的新近发展》以来，公共政策分析作为一个新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话题之一。但人们对公共政策的理解和解释却并不完全一致。关于公共政策本质内涵的代表性观点，大致有以下几种。

第一，“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）认为：公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”。[10]在威尔逊看来，公共政策主要是一些法律和法规，这些法律和法规又是由政治家制定并且只是交给公共行政人员去执行的。这个定义带有明显的政治行政二分的特征，而且从某种意义上减少了公共政策的范围和制定主体。

第二，政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔（Haroad D.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）在《权力与社会》中指出：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[11]这个定义既包含公共政策的工具性（策略），又注意到公共政策的价值性（目标和价值），但宽泛地把公共政策等同于计划则将政策的范围缩小了。计划当然可以是政策，但政策并不天然地就是计划，它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他文本。

第三，托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）在他的《理解公共政策》中指出，公共政策是涉及大量人力和资源或关系很多人的政府决定，认为“凡是政府决定做或者不做的事情就是公共政策”。[12]从这一定义中我们可以清楚地看到对政府的“为”与“不为”的强调，把政府执行政策的行为等同于公共政策本身，这显然是不妥的，它模糊了公共政策本身与公共问题的重要解决之道之间的界限。

第四，罗伯特·艾思顿（Robert Eyestone）的定义则最为宽泛。他指出：“从广义上讲，公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。”[13]这个观点显然受到行政生态学的影响。这个概念虽然指出了公共政策本身的一些基本特征，即公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求，但对于环境界定的不明使公共政策的概念模糊了。

第五，政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）从政治系统分析理论出发，认为“公共政策就是对全社会的价值做权威性的分配”。[14]换句话说，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”。[15]这个观点揭示了公共政策的核心——它所具有的价值分配的功能。但在对价值的理解、价值的可分配性和价值分配对象的选择性等问题的论述上并不充分。

从上述关于公共政策含义的表述，我们可以看到西方学者对公共政策的大致看法，主要涉及几层含义：（1）政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；（2）政策是一系列活动组成的过程；（3）政策具有明确的目的、目标或方向，不是自发或盲目性的行为；（4）政策是对社会所做的权威价值分配。[16]

（二）中国学者对公共政策的界定

西方学者有关公共政策的研究成果引入中国以后，中国学者综合这些学术成果，对公共政策作出了自己的界定。例如，孙光在《政策科学》中把公共政策定义为国家和政府为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。王福生在《政策学研究》中的定义是：人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略，政策就是治党治国的规则和方略。陈振明在《公共政策分析》中的定义是：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，这是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。张金马在《政策科学导论》中的定义是：党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则和指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。台湾中兴大学张世贤教授的定义为：“公共政策乃政府为解决公共问题，达成公共目标，经由政治过程，所产生的策略。”他还认为，可以从以下三个不同角度对公共政策进行界定：一是以目标取向来界定：公共政策是为达到公共目标所采取的策略；二是以问题取向来界定：公共政策是政府解决公共问题的决策；三是以过程取向来界定：公共政策是政治过程的产出。[17]综合上述观点，我国学界在“公共政策”的认知上既有共识，亦存在一定分歧，各学派从不同角度理解公共政策，但始终没有形成统一定论。笔者比较认同学者陈振明的观点。

关于公共政策的本质的分析，在综合许多学者不同观点的基础上，笔者认为，公共政策的本质在于：首先，“问题”是公共政策的存在根源和逻辑起点。人类社会文明史表明人类的每一次进步，都是基于社会问题的解决。公共政策作为政治系统的输出，其含义和功用也在于及时有效地解决社会公共问题。所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距”。[18]简言之，问题即应然与实然之间的差距。而“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，发现问题比用一个完整而优雅的方案去解决一个正确的问题重要得多”。也就是说，公共政策是解决“关切某种共同的人类需求的问题”。

其次，公共政策是社会利益和统治阶级意志的集中体现。任何国家和统治阶级在制定公共政策时，首先考虑的是如何巩固自己的政治地位，如何维护自身的利益，这是制定和执行公共政策的根本出发点。但是，任何阶级在制定和维护公共政策时又不得不考虑现实的政治力量和阶级关系力量的对比。因此，公共政策在一定程度上就是特定的社会各阶级政治力量对比变化的反映。

再次，公共政策对社会资源和社会价值进行合理的配置，对社会公共利益进行权威性的分配。公共政策对社会资源的配置，指的是公共政策主体为了实现一定的政策目标而进行的人力、物力、财力资源的调配与组合。这种配置就是政策执行手段的配置，也就是公共政策由方案转化为现实这一过程中的成本投入。公共政策主体制定什么样的政策、确定什么样的政策目标，既取决于其主观认识，也取决于他们能够配置的资源。公共政策对社会价值的分配，指的是作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间的分布。这里的社会价值指的是生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉，地位等。社会资源的配置和社会价值分配的本质是对社会公共利益的权威性分配。公共政策对社会公共利益的分配是一个动态的过程。这一过程主要包括四个环节，即：①利益选择。公共政策有着特定的利益追求与利益取向。②利益综合。公共政策是基于多种利益关系的利益权衡。③利益分配。公共政策体现了社会价值和资源的配置。④利益落实。通过公共政策实践实现利益分配。

最后，公共政策是政府实施公共管理的重要途径，是政治系统运行的具体体现。公共政策是政治系统运用公共权力、实现其自身运行的具体表现。自国家产生以来，政治系统就是人类社会的基本组成之一。公共权力是政治系统的核心内容，集中掌握在法定的公共组织和机构手中的对社会公共事务进行管理的力量就是公共权力。政治系统的环境对政治系统产生影响，主要表现为社会活动主体对政治系统的要求和支持。政治系统与环境之间有着密切的相互制约、相互渗透的关系。政治系统为了维持生存和发展，必须对来自系统内外的要求和支持做出反应。这种反应就是由决策者制定与实施一定的公共政策。环境对政治系统的要求和支持是对政治系统的输入，制定和实施公共政策就是政治系统的运行和输出过程。同时，作为政治系统运行具体体现的公共政策，也是政府实施公共管理的重要途径。政府是政治系统最主要的构成。现代政府负有政治管理、经济管理和社会公共事务管理等多方面的公共管理职能。政府职能的具体履行方式就是制定和实施公共政策。公共政策的质量和实施效果是衡量与评价现代政府的基本依据。公共政策的本质是政府为有效地增进与公平地分配社会公共利益而制定的行为准则。简单地说，它是为增进与分配社会公共利益而设立的规范。

（三）公共政策公信力的内涵

1.公信力溯源

（1）我国古代对“信”的阐述和运用

在《说文》中，“信”从人言，“信”字被列在《说文》的“言”部。在辞典中“信”的意义甚多：①书信、消息，②使者（发信臣），③凭据、特契，④诚实，⑤信用，⑥相信，⑦信任，⑧的确，⑨任凭、听凭。辞典中词意的排列是根据词意使用频率，而我们在生活中是依据从有形到无形的词意逻辑意义排列，其抽象的意思序列是诚实、信用、相信、信任。在古代汉语中一个“信”字可以包括这些意义，读者可在整体语境中体会是哪一种意义。

中国传统把“信”作为执政、处事和与人交往的重要法则，“信”历来备受圣贤哲人推崇，儒家将“信”视为“进德修业之本”、“立人立政之本”。

《尚书》是我国最早的一部历史文献，也是儒家经典之一，被奉为中国文化的元典。在《尚书》中，“信”字出现了7次。除了用“信”字表达“诚信、信任”思想之外，《尚书》还使用“允”来表达“诚信”的意思。概括起来，《尚书》中“信”思想主要包括两个方面的内容。讲信用、诚信，是先哲贤人追求的一种品质与美德；另外，讲信用而保天下，失信而失天下，这是《尚书》中“信”思想所体现的又一个主要内容。

就《论语》而言，仅提到“信”字就达38处之多，包含的内容也相当丰富。在孔子构建的以“仁”为核心的道德规范体系中，“信”是重要的理论范畴。在人际关系上，孔子主张与朋友交往办事要守信用。孔子更把“朋友怀之”，即取得朋友的信任与支持作为自己的为政志向和人生理想之一。孔子看到了道德与政治的密切关系，强调道德在治理国政中的显著作用，提出了“为政以德”的思想原则，同时认为“信”是为政的重要手段之一。认为“信”乃治国为政之重要法则，甚至关系到一个国家的前途和命运，如果执政者达不到取信于民的要求，是不适合治理国家的。当然对于主张仁政的孔子来说，更多的是要君主加强自身道德修养和对民众“信”的统治，而对人民的要求则少得多。但孔子是最早论述“公信力”这一思想的，他说：“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情”，[19]意即在上位的人爱好诚信，百姓就没有敢不以真心待人的。他规劝统治者对老百姓要言行一致，信实无欺，从而博得他们的拥护和爱戴。这也是对政府公信力的要求和论述。

荀子主张王霸之道，但他同时认为“信”在王霸之道中有重要作用。荀子认为，统治国家的人，树立礼义就在天下称王，树立信用就在天下称霸，玩弄权术就会灭亡。荀子向往一个天下统一的政治局面，渴求建立一个强国，“王”与“霸”是荀子时代强大国家的代名词，而荀子认为“信立而霸”，足见“信”在荀子治国理念中的地位。在古代中国，“民无信不立”不仅是思想家的言说，更是政治家的政治实践。春秋时期，晋文公在讨伐“原”国前，曾规定三军准备三天的军粮，若三天打不下来则撤兵。后来，打了三天战事仍未结束，前线将领请求宽限几天，一定会攻占“原”国的，文公不肯，认定“信”是更为宝贵的，远高于一城一地的得失，因为它关涉具有根本意义的治国之道。

传统文化中的“信”观念对古代政治产生了深远的影响，即对内要取信于民，对外邦交则要以诚信为本。统治阶级明白，得民心者得天下，而要赢得民心，除了与民生息的“仁政”之外，努力取信于民，也是其间的关键，“治国而无信，则不可行于国”。古代政治尤重君子无戏言、君子一言九鼎，重视法令与政令的稳定与权威性。因为法与政令，展现的是一种公信力。崇尚“大信”的结果当然是彰显“法治”，尽管这是历史意义上的，但较之于君主个人意志的随意性和独裁，还是进步的。对内取信于民，对外邦交讲诚信，这样才是一国政府公信力良好的表现。

（2）西方传统文化中的“信任”

在西方传统中，用来表示信任的词语主要有 trust，faith，confidence三个。按照《英文相关词典》的解释，trust表示建立在不确定证据上的深处及确定的情感；faith表示毫无疑问，通常充满感情的信任；confidence则淡化了感情，常常暗示确信的强大理由。国内学者在区分这三个词的时候，一般习惯于把trust翻译为信任，把faith翻译为信仰，把confidence 翻译为信赖。三个词都与信有关，但又有着程度的不同。就中文意思来说，信任是指相信而敢于托付，和信托一词的意思相似；信仰的意思是对某人或者某种主张、主义、宗教极度相信或者尊敬，拿来作为自己行动的榜样或指南；信赖的意思是信任并依靠。在这三个词中，trust是核心词。在西方文化传统中，trust起初只是个法律用语，意思是信托，与契约有着密切的关系，随着实践的不断发展，trust在经济领域广泛应用，与信用密切相关，20世纪初，trust才被赋予社会心理学方面的含义。大不列颠百科全书将trust作为一个法律术语来解释。faith则强调信仰的维度，西方漫长的中世纪结束以来，信仰的重要性已经大大下降，在今日，它主要是一种完全存在于私人领域的现象。confidence意为信赖，在今天的社会条件下，它所需要的条件越来越不容易满足。如果说 trust 意味着较大的不确定性的话，confidence则意味着较小的不确定性。在现代社会，我们的处境主要与trust有关，既有一定的信息或者知识给予我们信任的理由，又存在着更多的不确定因素。是否行动的决定权掌握在我们自己手里，我们有权选择合作的对象，决定是否付出信任。

文艺复兴运动以后，欧洲进入了近代史的新时期，这一历史时期长达两百多年，不仅资本主义经济、政治和科学技术发生了空前巨大的变化，而且西方伦理思想发展到了最活跃、最丰富、最富有生命力的阶段。在此阶段西欧伦理思想出现了一种以自然法理论为基础的道德哲学，其中以霍布斯、洛克的思想最具代表性。霍布斯认为，人世间有三条自然法则，一是寻求和平，保全自己；二是为了生存与和平，应该放弃超过他人权利的自然权利；三是必须履行已定的契约。霍布斯非常重视履行契约这条自然法则，并从伦理道德上做了引申论述，他认为，如果没有第三条自然法则，人类就仍然不能摆脱战争状态、免除死亡的威胁。所以履行契约这条自然法则本身就“包含着正义的源泉”，守约就是正义，违约就是不正义。在这里，霍布斯把诚实守信地履行契约作为区分正义与非正义的标准。在他看来正义与非正义，从行为方面看，就是某一行为是否合于理性、遵守有效的信约。正义之士，就是居心正、行为合于正义、守约的人，邪恶之人就是居心邪恶、侵害信约的人。

洛克认为政治权利不是从天而降的，也不是上天授予的，而是来自同意，来自契约。因为在先天平等、自由和自立的人们中间，要产生一种使人服从的权威，就必须让他们在自愿的基础上订立契约。每个人把自然状态中所拥有的一部分权力交给社会，再由社会和政府用它来保障人们的利益。这就是政治权利。洛克认为这种按照契约受人民信托而存在的政府，如果背信弃义、违约自是，人民是可以通过革命将其推翻的。从霍布斯和洛克的思想中，我们可以看到文艺复兴后的近代西方社会已经产生政府诚信思想，当时的思想家已经认识到订约、守约和践约是国家政府建立、巩固和发展的先决条件。

近代英国著名的政治经济学家亚当·斯密的著作《道德情操论》和《国民财富的性质和原因的研究》中蕴涵着丰富的经济伦理思想和有关诚实信用的思想。亚当·斯密认为，分工协作、互通有无、互相交易的倾向，是人类共有的性能，也是人类特有的性能。在人们交易和协作过程中，利己心是行为的动力，是关系的纽带。“他如果能够刺激他们的利己心，使有利于他，并告诉他们，给他做事，是对他们自己有利的，他要达到目的就容易得多。不论是谁，如果要与旁人做买卖，他首先要这样提议：请给我我所要的东西吧，同时，你也可以获得你所要的东西，这句话是交易的通义”。[20]亚当·斯密认为，一个人在文明社会中，随时都有取得多数人的协作和援助的必要。而人类所必需的互相协作、彼此帮助、互通有无的行为，是依照交换的方法，遵循诚实信用的原则，并通过利己心的驱动而实现的。在交换过程中，人们必须按照公平信用的原则，才能与他人发生经济交往，并从中获利。否则，如果普遍存在商业欺诈行为，那既不利于商人自己，也不利于社会。由此我们不难看出，早在一个世纪以前亚当·斯密就已经认识到在现代文明社会中，进行经济交往活动必须遵循诚实信用原则，恪守诚信既利己也利人，而且有利于整个社会的和谐进步。

现代德国著名的经济学家、社会学家马克斯·韦伯的经济伦理思想在西方有着广泛的影响，他从历史社会学和宗教社会学的角度，研究了基督教和资本主义的历史以及宗教改革后的变化，详尽地论述了新教伦理怎样成为时代精神，阐明了个别社会形态中伦理精神与经济的关系，首次提出了“经济伦理”的概念，得出了伦理精神是经济发展的根本动力的结论。马克斯·韦伯在其著作《新教伦理与资本主义精神》中指出，资本主义的兴起并不在物质方面，不在于“投入该行业的资金流，而是新的精神，即资本主义精神”。“凡是资本主义精神出现并且发挥作用的地方，它就产生自己的资本和货币供给，作为达到其目的的手段，反过来则不正确”。[21]在马克斯·韦伯看来，所谓资本主义精神就是勤勉、认真，精心谋划，以及节俭积累观念、时间观念和诚实信用观念等。而促使这种资本主义精神形成的原因正是宗教改革后的新教，新教伦理要求清教徒诚实、讲信用，不要说妄语，不轻易起誓，不欺骗他人，特别是不允许在商品交换等各种交易活动中发生欺骗现象，诚实和信用不仅是“为上帝所喜悦的”，也是为了商人在经营活动中获得正当的个人利益。马克斯·韦伯一再强调的资本主义精神，诚实信用的经营美德和道德态度是其中重要的组成部分，它促进了资本主义社会的大发展。虽然马克斯·韦伯有刻意美化之嫌，但他确实看到了诚信对于经商成功，对于资本主义经济的发展所具有的重大意义。

但是，学术领域中的信任研究相对滞后于社会经济生活。现代著名社会学家齐美尔认为信任是“社会最重要的综合力量之一”。齐美尔说：“没有人们之间享有的普遍的信任，社会本身将瓦解。几乎没有一种关系是完全建立在对他人的确切了解之上的。如果信任不能像理性证据或亲自观察一样，或更为强有力，几乎一切关系都不能持久。……现代社会生活在远比通常了解的更大程度上建立在对他人的诚实的信任之上。”[22]之后齐美尔不仅论述了一般意义上的信任，并且在《货币哲学》中从信任的视角对金钱这种制度化象征物作出深刻的透视。他说：“金钱是一种对交换兑现的许诺。金钱的占有给予个人的安全感是对社会政治组织和秩序的信任的最集中和直接的表现形式。”[23]齐美尔的信任研究给社会带来了极为深远的影响。

现代社会学家菲兰格利强调指出，信任是“商业的灵魂”，由此产生的信用则被看成“第二种货币”。[24]经济学家阿罗提出，诚信是经济交换的润滑剂，他认为世界上很多经济落后的现象都可以从缺少相互的信任来解释。赫希则提出，诚信是很多经济交易所必需的公共品德。这些思想最终被概括为诚信是一种重要的“社会资本”。

20世纪90年代，有关信用的研究一下子成为热门，著作层出不穷。日裔美籍学者福山在其《信任：社会德性与创造经济繁荣》一书中，更是将信任提高到影响和决定一个国家经济繁荣、社会进步的层面加以强调和肯定。他认为，社会团体中人们的彼此信任，蕴涵着比物质资本和人力资本更明显的价值。在高信任度的社会中，组织创新的可能性更大。他认为，在一个经济伦理和信用道德健全的社会中，市场机制能正常运行，交易成本会大大下降，效率将不断提高。在市场经济发展的过程中，诚信伦理是不可或缺的经济资源，它不但具有重要的经济价值，而且具有道德价值、精神价值。因此，在所有成功的经济社会中的群体，都是靠信任团结在一起的。缺乏信任导致低劣的经济运作，还带来潜在的社会问题。而信任，则创造了巨大经济价值。

通过上述分析，我们发现东西方传统文化在对“信”的理解和赋予“信”的地位上有一些明显的差别。首先，我国传统文化中，信的源头是世俗的，强调其功用；西方传统文化中，宗教是信的源头，是一种超道德的价值。其次，我国传统文化中，着重强调信的内在道德内涵，是一种单向度的诚信，西方传统文化中，着重强调信的表面，信任与法律结合起来是一种双向的信任。再次，西方传统文化中，信与约的联系密切，在信仰层面要遵守人与上帝之间的约定，在现实层面要遵守人与人之间的契约。在我国传统文化中，信与约的联系不是很紧密，守不守信是从个体的角度着眼，没有特别强调其与契约的关系。

2.公信力的界定

公信力的概念源于英文单词Accountability，意指为某件事进行报告、解释和辩护的责任，为自己的行为负责任，并接受质询。公信力是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。公信力既是一种社会系统信任，也是公共权威的真实表达。它较早也较多地应用于媒介领域的研究，而之前大多使用类似的说法，如“可信度”。对于可信度的研究最早可以追溯到公元前4世纪，亚里士多德在他的修辞学著作中指出：使演说取得成功的最为重要和有效的人为手段就是演说者本人的品格和素质所产生的说服力，即“信誉证明”。第二次世界大战期间，以霍夫兰为首的耶鲁学派在研究中指出可信度主要取决于发布信息者的专业性和可信赖度。但实际上“公信力”的内涵和外延比“可信度”要大得多，1999年，黄晓芳在《公信力与媒介的权威性》中就指出，可信度主要强调的是真实性，而公信力则不局限于此，它还表明被评价者的权威性、在社会中的信誉度和在公众中的影响力等多重特征。该书较早地提出了公信力的概念：“在长期的发展中日积月累而形成，在社会中有广泛的权威性和信誉度，在受众中有深远影响的媒介自身魅力。”勒一则在《大众媒介公信力测评研究》一书中指出，“公信力的概念内涵很大程度上与社会文化背景相关联，不同国家的社会环境、体制、价值观、文化传统等都会影响人们思考公信力的方式”。

“公信力”是近年来出现的词。据考证，最早含有“公信力”条目的工具书是2004年版的《现代汉语规范词典》。在2005年《现代汉语词典》第五版的修订中，“公信力”作为新兴词也被收录其中。随后短短几年时间里，“公信力”如同雨后春笋般大量出现，成为政治哲学乃至公众日常生活中的主流话语。《现代汉语规范词典》对“公信力”的解释是指公众信任的程度。第五版的《现代汉语词典》则指出“公信力”是使公众信任的力量。

从字面来看，“公”指明了概念所指向的主客体，不但包含了作为主体的公众的含义，还隐含有作为客体的公共权力或公共机构的意思。“信”首先表达了公众的主体行为，是公众对事务的评价和判断，具有信任、相信、信赖的意思，其次表达了公共权力或公共机构作为客体的信用属性。“力”的内涵可以从两个角度来看，它在《现代汉语词典》中的第一个含义是物理学意义上的“物体之间的相互作用，是使物体获得加速度和发生形变的外因”。这说明“力”包含主客体之间的相互作用，是属于关系范畴的概念；它的第二个含义是“能力、力量”，说明公信力具有让对方感觉到威慑的能力。基于以上分析，可以看到，公信力是指主体（公众）与客体之间相互作用的关系概念，即“主体（公众）对于客体信用的期望，而客体的期望就是要赢得公众的信任”。

在分析公信力概念时，有必要把与它相近的概念如信任、认同和诚信等概念进行区分。信任是公信力关系的逻辑起点。关于信任的定义，有从心理行为方式角度分析，认为信任指的是在正式的、诚实和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望。也有从信任的功能来进行界定，认为信任是一种态度。笔者认为信任是主体对客体未来行为的期望，这种期望会影响主体的后续行为。它包括信念和行动两个部分，即一个人相信他人的行动不会故意违背自己的信任，不会以各种方式损害自身的利益，在这种信念的支配下，就会把自己的某些资源转移给对方使用。这实际上就是一个具体选择的过程，体现了作为认识主体和行动主体的人的主动性、目的性和选择性，是主体能动性的生动体现。其中也是充满风险的，对于作出选择的主体来说，他是发自内心地接受，相应地对被信任一方来说，被信任就意味着要承担一定的社会责任，并且要付诸行动。信任可以是个体行为，也可以是群体行为，当这一行为主体成为公众时，则能称之为公信力。

认同概念最早是由弗洛伊德提出的，他把认同看作一个心理过程，认为认同就是指个人与他人、群体在感情上、心理上趋同的过程。[25]德国政治哲学家哈贝马斯指出：“认同归于相互理解、共享知识、彼此信任、两相符合的主观际相互依存。”[26]即发自内心的赞同或认可，并会带来行动上的一致。认同可以分为社会认同和个体认同，具有同一性和独特性，也表现为一个动态的过程。从理论上讲，认同反映的是人们在社会中的某种地位、形象和角色以及对与他人关系性质的接受程度，以及个人或群体在社会等级中所处的位置与他们对自身或他人的这种地位的估计。因此，认同首先要解决的是“我（们）是谁”的问题，也就是要在心理上对自己有一个认识和接受态度，缺乏这种接受态度，人们就会陷入认同危机，处于彷徨和焦虑状态。其次要解决的是“他（们）是谁？或你（们）是谁？”的问题。一般人们为了进行社会互动和交流，就要对对方的身份、社会特征或社会认同有一个大概的识别，即对他人进行社会分类，人们总是根据某种分类规则和范畴而将别人放在社会结构中一个恰当的位置上。对他人进行社会分类是我们建构自己的认同的另一种方式。

诚信从道德范畴来讲，即待人处事真诚、老实，讲信誉，言必行、行必果，一言九鼎，一诺千金。《说文解字》中的解释是：“诚，信也”，“信，诚也”。可见，诚信的本义就是要诚实、诚恳、守信、有信，反对隐瞒欺诈、反对伪劣假冒、反对弄虚作假。

通过分析可以得知，信任的施予源自对方的信用，而信用的获得则在于自身的诚信。可见，公信力概念既内含信任的因素，又包括信用的成分，自然也有诚信的要素在其中了。

3.公共政策公信力的内涵

公共政策公信力内涵界定是进行政策公信力研究的逻辑起点和基本前提。政策公信力体现了政策的信用能力，是指政策目标群体在何种程度上对政策及政策主体行为持信任态度，是社会组织、公众对政策信誉的一种主观评价或价值判断。它反映的是公众对公共政策的信任程度，是衡量政府能力的重要指标。

对于公共政策的公信力内涵，我们可以从以下几点来分析：第一，政治正当性是公共政策公信力产生的基础。西方政治学理论认为，现代政府的产生是基于人民的授权，政治正当性就是建立在人民授权基础上的。政府拥有了政治正当性，即拥有了被认可的统治权力，便具备了行政的资格。这种正当性和行政资格是政府的核心资源，也可以说是垄断资源，政府凭借这种资源开展行政活动，实现自己的行政预期。同时，政治正当性还为政府的公共政策公信力的产生奠定了基础。因为，政府的统治权力是被认可了的，其权威也是被自觉确认和服从的，而公共政策公信力则也包含了社会公众对政府行为的某种程度上的认同和信赖的情况。

第二，影响力与号召力是公共政策公信力的主要表现。影响力和号召力是社会公众对政府决定和倡议的回应状况，影响力和号召力同公信力有着密切的内在联系，但并不等同于公信力。公信力更多的是社会公众在心理上或意识上对政府行为的反映，可以说是在观念上的对政府形象的认识状况，这种认识一旦形成就具有恒久性，短期内难以发生变化。而影响力和号召力则更多的是社会公众在行为上对政府行为的反应状态，是在对政府决定或倡议在行动上的反应。这种反应一般情况下是短期内作出的，不具备长期性。由此可见，政府公信力与影响力和号召力是因果关系，公信力是因，影响力和号召力是果。公信力与影响力和号召力还呈正比例关系，公信力的强与弱，直接决定政府影响力和号召力的大小。因此，提升政府影响力和号召力，关键是提高政府公信力，提高公共政策公信力。由于公信力决定政府的影响力和号召力，政府有了影响力和号召力，其行政活动才能顺利展开，才有实现行政预期的可能，只有在其行政活动顺利开展并取得预期成果的前提下，才能体现出其执政能力，否则，就不具备执政能力。可见，公信力所折射出来的是政府的执政能力，没有公信力就没有执政能力，对于政府来说，没有执政能力一切都无从谈起。

第三，政府行政行为是影响公共政策公信力的直接因素。如前所述，政治正当性是公共政策公信力的基础，但并不是说，有了政治正当性自然就有了公信力，只能说是有了产生公信力的可能。真正影响公信力的是政府的行政行为。政府在行政过程中表明了自己的价值观念、执政思路和工作作风，展示出自己的形象，形成自己的声誉。这种形象和声誉实际上就构成政府信用，社会公众也就是根据这种形象和声誉，作出对政府信任或不信任的选择。如果政府的行为符合公众的意愿，行政公正公平、合理合法，讲信用，重承诺，那么，公众就会对政府信任，政府公信力也就因此提高。有了对政府的信任，公众就会自觉、自愿地配合政府的行政行为；有了公众的配合，政府的行政行为就会顺利，也就能节约公共管理成本，提高公共行政效率，并因此而向社会公众提供更多更优质的公共产品，社会也因此而健康发展。政府与公众的正面“互动”，形成一种良性循环，政府与公众获得“双赢”，国泰民安，社会繁荣。因此，政府能否赢得较大的公信力，关键在于政府本身，在于政府的行政行为。

二 公共政策公信力的理论考察

（一）公共政策公信力的理论分析

公共政策公信力既具有信用的一般特性，又因为政策制定和执行的主体的特殊性，具有一系列不同于我们常说的信用的属性。概括来说，任何一种信用都蕴含着责任或义务的关系，但是信用关系所呈现出来的不仅仅是责任或义务，还表现为一种对结果的承担，具有一种道德责任，而公共政策公信力是政府公信力的内在核心，是政府为了实现自己意图的一种政治上的表现。

1.公共政策公信力是政府公信力的核心内容

政府公信力作为社会信用的一个特殊环节，反映了政府与社会公众的一种特殊的互动关系，具体表现为：社会公众对政府的行为具有特定的期待，希望政府对自己做出一定的承诺并信守这种承诺；而政府则通过恪守其信用责任来满足公众的期待。当政府行为在一定程度上满足了公众的需求和期望心理时，政府的公信力就确立了。因此，在这里我们可以将政府公信力定义为：政府认真恪守其信用责任，有效履行法定职责及其对公众的承诺，进而获取公众对政府本身行政行为所产生的信誉的一种主观评价或价值判断。我们可以从如下几个方面来把握政府公信力的内涵。

第一，公信力主体。政府公信力的主体是一个积极履行法定职责、实现对公众承诺的政府。按照人民主权理论，政府是基于公众自身权利让渡而存在的，政府作为代理人必须恪守对政治委托人即公众的信用责任。

第二，公信力能力。政府在履行公共行政职责、树立自身的信用形象的过程中，光依靠说教和道德宣传是不够的，它还必须具备履行好信用责任的各种能力。这包括政府职能范围界定和信用责任范围的界定是否合理，政府是否有足够的资源去履行其行政行为、信用责任，政府管理体制是否能够有效保障行政行为的各种主体积极履行其自身的信用责任，等等。

第三，公信力评价。社会公众并非完全消极被动地接受政府的行政行为，他们可能通过一定的方式来表达对政府行政行为的主观评价。政府信用是公众对政府本身的行政行为所产生的信誉的心理反映，是政府履行其信用责任的实际情况，以及由此产生的公众对政府本身行政行为的一种价值判断和信任状况。

政府与公众的关系是多方面的，这就意味着对政府信用还可以从不同层面来理解。从政治层面来讲，政府同公众的关系可以理解为建立在政治契约基础上的委托代理关系，近代契约论的一项重要成就就是提出政府与社会公众之间是委托代理的关系，委托代理是以信用作为其基础的。政府有义务为社会公众提供公共服务，公众通过对政府的行政行为的评价来表达对政府的满意与否。一旦政府没能够提供令公众满意的公共服务或没有很好地回应公众，那么社会公众就会给予政府负面的评价，这就意味政府在某种程度上出现了公信力欠缺的状况。

从政府职能范围来理解，政府公信力就意味着有限政府能够有效地履行其法定的职责。政府不是一个全能、无所不会的主体，相反，政府的能力是有限的，世界上不存在一个全能的政府。如果把政府想象为一个能够满足公众无限期望的全能政府，并以此为标准来评价政府的行为，那么，人们最终会发现，在现实的世界中几乎不存在一个真正意义上的信用政府。因此，要理性地评估政府信用状况，就必须把政府的信用责任严格限制在法定职责的范围之内。在这个意义上，一个政府只要能够有效履行其法定的职责，积极承担和实践与其法定职责相关的信用责任，就可以被视为一个有信用的政府。

公共政策是政府实现自己行政意图的最重要手段，也是政府最主要的行为方式之一。西方学者认为政策是指在某一特定的环境下，个人、团体或政府利用时机、克服障碍，以实现某一既定的目标，或达到某一既定的目的。我国学者立足于中国实际，认为公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。其具体表现为法律法规、行政命令、行政措施、条例等实现或服务于特定目标的行为准则。不管是提供公共服务，还是追求其自身的特定行政目标，政府都需要通过公共政策的制定与实施，将自己的行政意图、行政目标付诸实践。在一定程度上，我们可以将政府的行政行为看成一种普遍意义上的政策行为。

政府将公共政策作为施政的有力工具。政治学者戴维·伊斯顿认为公共政策就是对全社会的价值做权威的分配。这个定义实际上包含了四层意思：（1）公共政策的实质是分配；（2）分配的内容是价值；（3）分配是面向全社会的；（4）分配的行为与结果具有权威性。政策不仅体现了政府追求的特定目标，也为相关社会行为主体确立了一整套行为规范。政府正是通过制定和实施公共政策来分配社会资源、调节社会利益关系、支持或限制特定的社会行为取向，来实现自己的行政意图的。没有公共政策这一有力的工具，政府将会无所作为。“所有的公共政策都试图以某种方式来影响和控制人类的行为，或使人们的行动与政府制定的规则或规定的目标相一致。……倘若人们并没有服从政策的要求，倘若人们继续以不受欢迎的方式行动，倘若人们没有采取其所希望的行为，那么，就会导致政策的无效，甚至导致政策不起任何作用”。[27]

政策也是一个合约。政府恪守信用，一个重要的衡量尺度，就是遵守公共政策。在现代法治社会，任何一种公共政策实际上可以视为政府与相关的社会主体之间的一种社会契约。这种社会契约一旦通过某种特定的方式确定下来，就意味着政府就解决某个社会问题或处理某项社会事务对社会做出了承诺。当有关的社会主体接受了政策的约束，承担了一定的义务，他们同时也就享受了相应的权利。他们之所以根据政策中的约定，在政策许可的范围内接受政策的调节、选择自己的社会行为，是因为他们有理由相信，在未来的一定时期（政策的有效期限）内，政府也会像他们一样遵守政策中的约定，否则他们将会得到适当的补偿。在任何一种政治体制中，要形成政府和社会之间长期的信任和合作关系，政府施政就必须有诺必践、注重信用。公共政策公信力实际上就是一种政府信用，是政府信用的最重要体现。公共政策之所以能够调节和规范社会行为，人们之所以将自身权利委托给政府、信赖政府，实际上依靠的是公共政策信用。如果一项公共政策朝令夕改，没有诚信，公众就会慢慢失去对政府及其政策的信任，造成政府和社会之间信任和合作关系的破裂，以致“令不行，禁不止”，政府的权威性就会被动摇。因此，从政府公信力的角度来讲，公共政策是一把双刃剑。如果公共政策在制定和执行过程中偏离了社会公众的基本利益，而被强势利益集团所左右，或者由于政府本身自利性的缘故而导致社会利益格局严重扭曲，损害弱势群体的利益，公共政策的公正性受到削弱，那么公共政策的公信力就无从谈起。公共政策信用的维系取决于诸多因素，政策本身的正当性、合理性、公开性、稳定性、权威性都具有十分重要的意义。

2.公共政策公信力的特殊规定

政府是一个特殊的社会组织，公共政策作为政府与社会公众之间的特殊合约，作为一种特殊的政府信用，有着不同于政府信用的特殊规定。

第一，公共政策信用关系中的非对等性。公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。政府作为公共政策过程中最主要的主体，在实际运行中，拥有合法的强制力，占有大量的公共资源。虽然在一般的社会关系中，政府与公众之间体现出来的是一种平等的社会契约关系，信用意味着契约义务或责任的承担与履行。但在政策过程中，公共政策信用双方是不对等的，具体表现在：一是政策信用主体不对等；二是责任追究不对。而且政府作为公共政策信用关系中的一方，也是不可替代的。政府与公众之间的关系从理论上说是一种平等的委托代理的契约关系，但是进入实际政治领域，由于政府承担着满足社会提出的各种需求的责任，它作为一个社会组织，具有普遍性、强制性的特点，这也使得政府能够超越各种具体的社会组织，为公众的利益着想。基于“经济人”假设，政府是有自利倾向的，政府的行为有可能会偏离社会公众的利益，由于政府与社会公众、组织之间的不对等关系，当政府制定、执行政策侵犯到社会组织或个人的权益时，后者实际上是很难有效追究政府的责任的。公共政策制定与执行主体都是承担一定行政角色的领导干部或国家公务人员。经法定程序进入行政体系的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务、不失职；必须遵循权限、不越权；必须符合法定目标、不滥用职权；必须合理使用自由裁量权、避免行政失当。由于政策的制定与执行是由政府的不同部门、不同官员之间相互协作的，职责权限关系不清楚的现象在政府机关中不同程度地存在着；政府作为社会主体，占据主要的资源，使得公共政策的监督机制发挥作用面临诸多困难。在政策制定与执行过程中，因为监督不到位而导致政策执行经常发生偏差。因此，因公共政策公信力缺失导致社会公众与组织权益受到侵犯，在追究政策失信行为时权益受损者往往处于不利地位。

第二，公共政策信用关系中信息掌握的不平衡。公共政策是信息的产物，这在信息时代更显突出，公共政策的质量在很大程度上取决于获取信息资源、进行信息加工和整合的能力。在公共政策过程中，要解决社会中存在的各种社会问题，就必须尽可能全面掌握各方面的信息。信息是一种公共物品，一般情况下个人或社会组织在没有激励机制的条件下是不会从事信息的收集和公布工作的，由政府来承担信息的采集和发布的工作，不仅能产生规模效益，而且具有较强的公信力。公共政策主体必须尽可能收集各种信息，并且对其进行筛选、加工、存储、提取，充分认识并解决不同的政策主体所占有信息不对称、不完全的问题。从我国政策制定过程来说，党政机关、政府机构及其成员、法院司法等单位，由于工作业务涉及面广，对政策制定、执行所需要的宏观整体的信息掌握得相对比较充分。但是，对微观方面的、比较贴近百姓实际生活的信息掌握得比较少。在政策信息中，掌握信息最不完全、最不均衡的是公众。公众往往只掌握一些与他们实际生活相贴近、微观的信息。虽然他们可以通过报纸电视等各种媒介来了解相对宏观的信息，但是相对比较零碎，带有一定的主观倾向性。因此，公众掌握信息的能力相对有限。

第三，公共政策公信力影响的广泛性。政府作为一个社会行为主体与公共权威的体现者，在顺应社会公众的公共需求，提供公共产品和公共服务的同时，都需要通过制定和实施公共政策来实现自己的行政意图。在普通的社会主体中，行为主体的守信与失信只会影响与之产生信用关系的组织或个人，或者对其他组织或个人产生间接的影响。但是公共政策的公信力主体是政府，这是一种集体信用关系，一旦政策出现失信问题，不仅会影响政策目标群体的利益，而且还会涉及相关的社会行为主体。例如，在2003年“非典”疫情暴发初期，不少地方政府的应急政策不够到位，使得不少地方的民众陷入一种精神心理上的恐慌，随后出现抢购风潮，进而打乱了人们正常生活秩序，威胁社会的和谐与稳定。

第四，公共政策公信力有赖于政策合法化。从公共政策公信力的角度来讲，政策的合法化是至关重要的一个问题。具体而言，公共政策合法化就是被选择出的公共政策方案被批准并予以实施的过程。主要包括：一是政策主体的合法。政策主体享有的各种权力都是人民所赋予的，是宪法和法律所规定的。政策主体要依法组建，依法获得授权，这是公共政策合法化的前提条件。二是政策过程的正当性，即政策方案获得合法地位的步骤、程序和方式。决策程序是规范公共政策制定过程中的个体随意行为的，是为了防止个人或少数人的意志凌驾于组织目标之上，是规范决策主体行为的有效途径。三是政策内容的合法化。公共政策内容要符合相关的法律原则，而且要符合法律的具体规定，不得与现有的国家宪法法律相抵触。更重要的是必须符合公众的价值诉求。政府在确定政策议程时，必须了解民意，关注社会民生问题。如果政策内容仅仅是基于政府自利的考虑，或者被利益集团左右，就会导致公共政策内容的正当性危机。如果政府强制推行缺乏正当性的政策，那么是不可能得到公众的支持和拥护的，公众在行动上也不会予以配合，并且还会质疑只为私利服务的统治权力。

（二）公共政策公信力的理论基础

政策公信力是公众对政府制定、实施的政策的一种评价，它反映了公众对政府政策的满意度与信任度。目前，政策公信力的代表性理论有社会契约论、委托代理理论、协商民主理论、社会资本理论等。

1.社会契约论与公共政策公信力

公共政策公信力概念，实质上表达的是一种社会契约关系，国家在掌握公共权力的同时也必须承担其承诺的义务。社会契约论是关于国家和国家起源的理论，认为国家是由契约产生的，个人与国家的关系是一种政治契约关系。人们为了克服自然状态下的种种不便，为了生存订立契约，转让自己的自然权利、形成政治权利而组成国家和政府，借以促进某种公共目的的实现并从中求得他们自己的利益。用卢梭的一句话概括就是“我们每个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下，并且我们在共同中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分”。[28]卢梭还对公意进行了特别的强调，他认为公意不等于众意，二者之间有很大差别。公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。卢梭认为，社会契约是基于公意产生的，而政府是人民为了执行契约而创设的，个人让渡自然权利从而形成政府权力，因此，政府的权力来源于人民。政府只有服务于人民的公意、为人民谋求利益，才能得到人民的拥戴。政府作为一个组织，通过履行其职责得以继续存在和发展，政府的相关工作人员也通过履行自己的职责获得地位、工资、荣誉及其他现实利益。权力的授予以及这种关系的延续与否，在于政府是否具有一定的使公众信服的能力，即政府能否满足公众的期待与要求。如果政府失信于民，无法满足公众的期待与要求，就会失去公众对政府的信任而导致信任危机，也就会失去存在的意义。在这一契约理论的基础上，政府公信力就产生了。公共政策是政府服务于民的重要手段和途径，公共政策公信力影响政府公信力，而政府公信力是政府的内在规定性之一，这就要求公共政策必须服务于民，只有这样才能提高政策公信力，进而提高政府公信力。

由此可见，既然政府起源于人们之间的约定，政府在获得权力时也有其不可推卸的义务，所以政府必须履行其与人民主权者之间的约定，政府对社会契约的遵守程度，直接影响政府的政策正当性基础，国家权力的正当性基础也就源自这种信任。政府公信力产生的根源来自对政府政治正当性的确认，正当性与政治现象相生相伴，它是社会性秩序和权威被认可和服从的性质和状态。在民主社会，失去民众信任的政府，其正当性也存在危机，其所推行的公共政策也毫无公信力可言，无法实现其职能、为社会服务。所以良好的公信力是政府的必然追求。

2.委托代理理论与公共政策公信力

委托代理理论是在社会契约理论的基础上发展起来的。在社会契约理论中，政府代表公众行使行政权力，这实际上就构成一种委托代理关系。它最初产生于经济领域，并于20世纪60年代末70年代初由经济学家在研究企业内部信息不对称及激励问题时发展起来，并被广泛应用于解决社会生活中的各种问题。委托代理理论最主要的任务是研究委托人和代理人在信息不对称和利益不一致的情况下，如何设定契约以保证委托人的利益并激励代理人。其实这个问题不仅出现在经济领域，而且存在于一切社会组织当中。在现代民主国家里，公民和政府的关系就是委托人与代理人的协议关系。现代公民通过投票的方式选举自己信任的政府，把社会公共事务委托给值得信任的政府机构。因此，政府要赢得公民的信任，就必须对公民讲信用。政府则作为代理人，在选民的授权下通过一系列行政行为，管理并完成选民委托的社会公共事务，如此才能得到公民的信任和支持。洛克的政治理论的核心就是“信托”，也就是委托代理。洛克认为，人们把权力托付给立法者，立法者再把权力托付给政府。社会中的人的意志只受制于经人民同意在国家里设立的立法权，而且是只限于立法机关依据所得到的委托而制定的法律，除此之外，不受任何意志的支配和任何法律的约束。经过两重契约，洛克认为最高执行者实际上受了人民的双重信托，“既参与立法机关又是法律的最高执行者，所以当他设法以自己专断的意志作为社会的法律时，他的行为就违背了这两种信托”。洛克认为，在契约中人民并非无条件、永远地交出这个权力，而是将它作为一种信托借出物，所有权仍然在人民的手里，政府只是具有受托付的权力，只有使用权。而且这种授权有着明确的目的，就是保护人民的财产，“他们选择一个立法机关并授予权力的目的，是希望由此可以制定法律和确立准则，以维护全社会的财产，限定社会每个部门和每个成员的权力，并节制他们每个人的支配权”。倘若统治者行事违背了多数的民意，那么他便是违反了契约，人民有权从他们那里收回权力，让权力重新回归人民，人民可以重新选择立法机关和立法者。基于委托代理理论的两个基本假设——代理人和委托人双方信息不对称以及利益不一致，在现实当中，政府作为代理人一方，当其代表的不是委托人的利益或者说只代表了某一小部分委托人（如某个利益集团）的利益时，就会使大多数选民的利益受损，同时也会使政府自身的公信力受损，进而影响其颁布和实施的公共政策。一旦政府失去了选民的信任，政府和选民之间的委托代理关系也会受到威胁。因此，政府只有努力提高和维护好自身的公信力，才能获得选民的信任和支持，才能更好地制定和实施公共政策，满足民众的利益需求，进而巩固自己的地位。

3.协商民主理论与公共政策公信力

协商民主理论是20世纪90年代在西方学术界兴起的一种新的民主理论范式。协商民主理论源自并超越了自由民主和批评理论，强调在多元社会现实的背景之下，所有利益相关者即所有能够影响决策和被决策影响的人，都能平等地参与到决策中来，强调参与主体的全面性和高度的包容性，让所有利益相关者能拥有自己的话语平台。协商民主的核心价值要素是协商与共识。强调利益主体之间理性地对话、审议、辩论、协商。用理性反思代替机械投票，用偏好转换代替利益聚合，力求赋予公共利益最真实的公共性、民主性、平等性、正当性。协商民主理论认为代议民主已经与现代公民的要求及社会的发展不相适应，公民与政府之间就共同相关的政策问题进行直接面对面的对话与讨论，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不能取代的。其优越性和先进性是通过其最终目标体现出来的，即通过民主协商最后得出科学、理性、合理、合法的决策结果，赋予决策正当性。

协商民主理论积极倡导公民直接的政治参与，并且相信协商民主是民主政治的发展方向，也是当代民主的核心所在。在我国，协商民主有着悠久的传统。新中国成立初期，中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，以及人民政协都是协商民主的形式。2006年2月8日中共中央颁发了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》。该意见明确要求：“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。”中共十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度，确认“协商民主”概念，这是党在民主政治理论创新和制度创新中取得的最新成果，也为我国的政治体制改革和行政体制改革提供了全新的理论指导。公民通过参与公共政策的制定和公共政策的执行，可以减少公共政策的失误，避免因政策失误而损害公众利益，从而可以增强公众对政府的信任，进一步提高政府公信力和公共政策公信力。

协商民主作为一种新兴的民主理论，作为一种理念超前的决策方式和治理模式，其核心价值理念与公共政策公信力具有内在的价值契合性，公信力的建设强调在重大决策过程中听取社会公众的意见，通过取信于公众以提升自身公信力等的做法，其实可以从协商民主理论中得到理论支撑和指导。

4.社会资本理论与公共政策公信力

法国社会学家皮尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）在1980年首次提出“社会资本”概念，很快就引发各界的广泛关注，成为当代西方最有影响力的分析框架之一，被认为是可以用来解释公共管理学、社会学、经济学等学科问题的新维度。近年来众多学者也提出可以从社会资本理论的维度来研究政府公信力。

一般认为，社会资本理论框架主要是由布迪厄、科尔曼和帕特南这三位著名学者建立起来的。布迪厄首先明确提出了“社会资本”概念，认为社会资本是实际或潜在资源的集合体，它们与或多或少制度化的相互认识与认知的持续关系网络联系在一起……通过集体拥有的资本支持提供给它的每一个成员。[29]詹姆斯·科尔曼（James S.Coleman）以微观和宏观的联结为切入点，从理性行动理论出发，认为社会资本不仅是增加个人利益的手段，也是解决集体行动问题的重要资源。他从社会资本的功能来定义社会资本，社会资本是根据其功能来定义的。它不是一个单一体，而是有很多种，彼此之间有两个共同之处。它们都包括社会结构的某些方面，而且有利于处于某一结构中的行动者——无论是个人还是集体行动者——的行动。和其他形式的资本一样，社会资本也是生产性的，使某些目的的实现成为可能，而在缺少它的时候，这些目的不会实现。与物质资本和人力资本一样，社会资本也不是某些活动的完全替代物，而是与某些活动具体联系在一起的。有些具体的社会资本形式在促进某些活动的同时可能无用甚至有害于其他活动。[30]罗伯特·D.帕特南从自愿群体的参与程度来研究社会资本，首次将社会资本理论引入政治发展、民主治理和公共政策领域。帕特南及其同事花了20年时间就社会资本问题对意大利行政区政府进行了调研，并在此基础上写成《让民主运转起来》，提出了公民参与网络观点，在社会上引发广泛关注。在该书中，帕特南将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。[31]他认为由于一个地区具有共同的历史渊源和独特的文化环境，人们容易相互熟知并形成一个关系密切的社区，组成紧密的公民参与网络。这一网络通过以各种方式对破坏人们信任关系的人或行为进行惩罚而得到加强。这种公民精神及公民参与所体现的就是社会资本。

在社会资本理论中，作为核心资本形式的信任有赖于社会网络和规范的形成。福山这样界定信任：信任是指在正式的、诚实和有合作行为的共同体内，基于共享规范的期望。他将信任不仅看成社会资本的组成部分或指标，还看成是其前提条件，认为社会资本是一种从社会或者社会的一部分的普遍信任中产生的能力。对福山来说，信任代表着社会团结和特定关系的基本形式。他对“高信任度社会”和“低信任度社会”做了区分，认为不同国家因其信任状况不同会造成截然不同的经济结果。同时，他认为作为社会资本的信任对于一国的繁荣和竞争力有着举足轻重的影响力，而社会资本最重要的影响力不在经济层面，而是在人们的社会生活和政治生活上。[32]福山关于信任和社会资本的研究具有广泛的影响。特别是其关于在政治生活中应该重视信任所特有价值的观点，对于各国政府都有启发性，使之开始从社会资本理论出发致力于政府与公众信任关系的构建。

社会资本理论还认为，为了使社会合作获得更大程度的成功，对于个人来讲，信用应是每个社会成员的基本品格。在公共管理事务中，信用尤其应该成为政府公务人员的政治品格和行政品格，政府机构的良好信用更是权威性和正当性的基础。

根据社会资本理论，信任资本的形成有赖于网络和规范。因此作为一种社会资本的政府政策公信力，其形成需要政府与公众之间的互动，形成参与网络。作为一种社会资本的政府政策公信力更需要政府加强自身建设，完善法治，形成规范，保障政府政策公信力资本的生成。社会资本理论是政府政策公信力产生和运作的新理论支撑，更是提升政府政策公信力的新维度。

三 提升公共政策公信力的重大意义

现代社会是追求民主、法治和公民自治的社会，无论是从公民与政府的关系，还是从现代政策正当性的根基，以及从法治社会法律的要求，直到各国不同政体下政党治理国家的需要来看，都强调政策公信力的必要性和重要性。因为公众对政府的信任对政府和政治至关重要。当人们对政治权力机构的信任程度不断下降时，会出现“信任的丧失”现象，并会导致权力机构日益依赖强制的力量来维系政治整合。而当一个集团持续地依靠使用暴力来保证人们服从它的命令时，它的权力地位通常是虚弱而不稳固的[33]。对政府来讲，垄断暴力的使用是必要的，这是由其成立时的目的所决定了的。抵御外敌要靠暴力，防止内部的侵害同样需要一些有能力对不法分子和扰乱分子施以暴力的机构，如警察、军队、法庭和监狱。[34]但是，完全依赖暴力实现统治的国家是不会长久的，也是代价高昂的。即使是国家在成立时完全靠暴力，其成立后也会努力争取公民的信任，以维持更长久的统治。暴力机构的象征意义大于其实质意义。事实上，一个国家的政府总是寻求尽可能少用暴力手段达成政府目的。一个暴力用得最少的国家，是一个成本最低的国家，也是一个公民与国家关系最和谐的国家，也往往是一个政治上更加稳定的国家。暴力所造就的秩序是被动的秩序，并不能造成公民对政府的积极认同，它的作用是消极的。所以，暴力的使用必须是有限度的，止于提供安全保障。除了暴力之外，现代国家还必须拥有其他的促成公民积极认同的手段。利用市场交换同样可以起到协调和维护社会秩序的作用，但是市场的协调往往是无意识的。“当其他手段——尤其是国家通过惩罚性规则进行管理以及市场的无意识的协调——完成必要的和适宜的社会工作受其能力限制时，信任就能充当令人满意的社会协调手段。一个能够促进牢固信任关系的社会，也很可能是这样一个社会，它能够给予更少的管理和更多的自由，能够应付更多的意外事件，激发其公民的活力和创造性，限制以规则为基础的协调手段的低效率，并提供更强的生存安全感和满足感”[35]。现代政府都非常重视公民的信任，当一个政府拥有较高的公信力的时候，它就为自己赢得了更大的施政空间，公众愿意把更多的权力交给政府来使用，支持政府的预算计划，授予政府更大的自由裁量权。不仅如此，在这种情形下，政府探索的失败也会得到公众的宽容，政策失败对任何国家、对任何形式的政府来说都是不可避免的，尤其是对一些正在进行改革的发展中国家而言。这时，公民对政府的信任尤为重要。正如林肯的那句名言，公众的感情就是一切，如果有了它，没有事情会失败；如果没有它，没有事情会成功。

（一）提升公共政策公信力有助于提高公共政策效率

高效作为公共政策的价值取向之一，主要指政策投入产出高效，即政策资源投入与政策产出之间的比率高，目的是使政策的制定和实施体现资源的经济性使用，降低公共政策成本，取得良好的社会效益。市场机制和公共政策都是实现社会利益最大化的手段，尽管两者的目标不同，但都存在着以最小的投入获取最大收入的约束要求。政策公信力的提升是公共政策效率提高的必要条件。公共政策公信力的提升，有助于增强其正当性和权威性，为其得以有效贯彻执行、减少偏差、减少阻力创造了前提条件，从而也就提高了其效率。

（二）提升公共政策公信力能够有效地降低政策执行成本

良好的公共政策公信力是公共政策得以有效执行的必要条件。而公共政策得以有效执行有助于降低政策活动的成本。成本是制定和执行某一政策所耗费的全部费用，政府的职能在于提供公共服务和公共产品，这也是要耗费成本的。从经济学角度划分，“政府成本分为长期成本与短期成本。长期成本是指由政府行为引起的影响社会经济发展，或者造成政府和社会直接间接负担，并且影响周期超过本届政府任期的政府成本；短期成本是指政府在管理社会的活动中所发生的可在本届政府任期内完全消化的成本”。如果有较高的公信力，政府就能够得到公众的情感的支持，提高效率，减少为推行新政策所需的宣传和解释成本。同时，高水平的信任能够鼓励公民积极地参与政策的制定过程，增强政策的针对性和适应性，从而减少了政策失败的可能性。从控制角度来讲，如果政府公信力高的话，就可以减少警察和监狱的数量，减少监督和控制的成本，公民的违法和不顺从行为就会减少，使政府的各种执行成本减少。

（三）提升公共政策公信力有助于政治的稳定和政府职能的实现

信任或者不信任是公民对政府表达满意或者不满意的方式。对一个政策认同的人越多，公民对政府越满意，这往往使他们能够自愿遵守法律法规，积极履行自身义务，为维护社会稳定出力。政策是政治系统的一个分支，对政策的满意感增强会激发更高层次的对政治制度的满意，从而增强政治制度的稳定性和连续性。同时，公共政策公信力提升也使公民更加积极地响应政府的号召，参与到各种公共社会事务及集体活动中，使政府的目标更容易实现。反之，一个国家的公共政策公信力薄弱，不仅会使公民对政府提出质疑，也可能引发对制度有效性和正当性的追问，从而导致政治不稳定。低水平的政策公信力也无法鼓励公民更加积极的参与，从而对政府目标的实现造成压力。

（四）公共政策公信力有助于社会信任水平的提升

现代社会是个陌生人社会，大多数人际信任不再以血缘、地缘、业缘等身份特征为纽带，交换把人们联系到了一起，身份特征开始隐退，一种建立在普遍世界观基础上的社会信任出现。这种社会信任要依赖于作为第三方的政府的有效性，进一步讲，是依赖于现代制度的有效性。公共政策公信力提高有助于提升政府公信力，一个有着较高公信力的政府能够使人们走出小圈子，积极参与到与陌生人的交往中，参与社区事务，在集体行动中合作，促成公民社会的健康发展，从而为大规模的普遍的社会信任的出现铺平道路。

（五）较高的公共政策公信力能够促进市场经济的健康运行

货币作为经济系统的媒介，它依赖的是政府公信力，如果没有了政府公信力的支撑，它就是一张废纸，彩票的发行也是如此。市场经济是契约经济，经济活动中大量的契约离不开政府的监督，政府一方面要制定与契约相关的法律，另一方面要推行法律、监督契约的履行、救济违约行为。这需要政府有着较高的公信力，如果政府具有这种权威，能够“止争”，就能够更好地促进市场经济的健康发展。公共政策公信力提高有助于提升政府公信力。除此之外，政府规范自己的行为也特别重要，如果政府的权力太大，短期行为大量存在，政府本身就可能不值得信任，长此以往，市场信任也就无法建立起来。

我们还可以从反面来分析公共政策公信力下降的后果。从公共政策公信力的信托性质来看，公信力的弱化可能导致三种后果。第一，公信力的下降减少了受托人从事某种活动的可能性。第二，受托人获得成功的能力有赖于他得到多大程度的信任，这意味着信任的下降会削弱受托人获得成功的能力，同时将导致信任程度的进一步下降。第三，对一些精英信任程度的普遍下降，将促使人们信任另一些精英人物。信任对象发生转移。受托人成功履行诺言的必要资源来自委托人，一旦有了委托人的信任，政策领导人就有了处置问题的权力，而且不会遭到他人责问。假如许多人同时撤回信任，即出现信任的普遍减弱，受托人的行动将受到重大影响，从而减少了受托人成功所必需的资源。例如，美国公众对政府在越战中的政策持不信任态度，因此，政府在寻求战争胜利时，丧失了部分行动自由。这进一步引起公众信任水平的下降，如此恶性循环使政府完全没有能力赢得战争。

总之，政府如果能通过公共政策过程而获得绝大多数民众的高度信任，也就为自己争取到了更多的施政空间、时间及有效的方式和途径，公民会更加理解政府通过政策形式来处理繁杂的公共事务，而较少质疑政府政策的意图，并会以实际的行动积极支持和配合相关政策的有效落实，从而有助于提高政策效率。一般公共政策从开始实施到完全实现之间，往往会存在一个时间跨度，越是出于长远考虑而选择的政策，这个时间跨度往往越大，政策要在很多年之后才能收到成效。如果民众信任政府，他们会容忍这种长期等待，不会只看到短期的眼前利益而产生对公共政策的质疑。因此，信任在政治生活中的地位越来越重要，现代政府重视利用公民的信任来达成自己的目的。大多数政府已经认识到要把赢得民众的信任作为实现自己政策目标的重要内容，同时依赖民众的信任取得更大的政策绩效。可以说，民众对政策的信任程度直接决定着政府的成就大小，甚至决定着政府的前途和命运。