第1章 导论

一 研究缘起

我们知道，在社会发展的特定时期和阶段，政府治理的方式往往与政府所处的内外行政环境状况有着密切的联系。在变化缓慢的传统社会环境下，政府主要是通过强制的手段来制定和规范整个社会的规则与秩序，对众多社会问题的处理大多以国家强制力作为后盾，基本上推行的是由少数政治精英制定的政策。随着科学技术的快速发展，人类社会逐步经历了由传统的农业社会向现代工业社会转型的过程。它虽然客观上推动了社会的进步和发展，但与此同时也使人类面临诸多尖锐复杂的社会问题，诸如环境问题、能源危机问题、城市化过程中的拆迁问题、农村土地征用问题、网络犯罪问题等。面对这些纷繁复杂的社会问题，传统的强制规制往往显得力不从心、反应迟钝。因而在这种复杂的环境下要处理好这些复杂多变的社会问题，除了靠强制手段保障之外，更需要政府行政权力的积极干预。于是公共政策作为政府行政干预的重要手段，在国家政治生活中的重要地位就日益凸显出来，逐渐成为学者研究关注的焦点。

公共政策是为解决社会问题、协调与平衡公众利益而由社会公共权威机构凭借公共权力制定和实施的具有权威性的行为规范、行为准则和活动策略。政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）从政治系统分析理论出发，认为“公共政策的本质就是对全社会的价值做有权威的分配”。[1]换句话说，“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们”。[2]政府对社会政治经济发展的调控正是通过各项公共政策的制定并有效执行来实现的。我国当前正处在全面建设和谐社会、实现中国梦的伟大征程中，深化改革已到了关键阶段。在这个时期，深层社会矛盾和社会问题也逐步浮现出来，社会整合和政治整合面临新的挑战。要大力推进我国的各项事业稳步发展，推动改革稳步深入，需要一个强有力的政府，不断提高政府治理能力。能够赋予政府强大力量的唯有人民的信任，有了人民的信任，政府就可以无往而不胜，失掉了人民的信任，什么事情都无法成功。拥有了较高的公信力，政府就为自己争取到了更充足的施政空间，就能够争取到广大人民群众的参与和支持，减少政策推行的阻力，节省政策推行的成本，获得更大的成功。

自20世纪70年代以来，许多西方国家政府都面临着这样一个社会现实：一方面是政府职能不断扩充，政府管理领域越来越广泛，社会生活的方方面面都打上了政府的烙印，人们或多或少都要与各种政府部门打交道；另一方面就是有限的政府管理领域扩大的同时表现出来的政府效率低下，这必然导致政府机构的扩大，以处理不断增加的社会事务。但是政府机构的臃肿对系统的功能和结构也造成长期功能性损伤，导致政府权威的下降、效能的降低、成本的上升和权力的失控，使政府陷入持续不断的机构改革之中。建立在民主政治基础上的西方各国政府同时也发生了有史以来最严重的信任危机，不负责任、官僚主义、黑金政治、贪污腐化、机会主义等成为政府和政府官员形象的标签。

西方国家的政府信用危机暴露了公共事务管理模式同后工业化时代社会结构不适应的问题，但是其完善的市场体制和发达的公民社会也为政府管理体制改革提供了比较稳固的社会基础，这样他们的政府信用危机在相当程度上不会动摇政府的正当性和权威。而处于转型时期的中国，既没有发达的市场经济，也没有发达的公民社会，政府信用危机所暴露的问题会更加尖锐。

公共政策作为政策信用的表现工具，是政府与社会相关主体的一种契约关系。公共政策在制定、执行、评估、监控、终结中所暴露的弊端和不足，影响着公共政策的信用，政策制定与执行的阻滞在一定程度上耗损了政策的效益，削弱了政策的权威，破坏了公众对政府的政策的信任，损坏了政府形象，妨碍了社会发展。公共政策信用危机固然有主体行为和相关制度这些外在因素的影响，但是追根溯源其逻辑上也有不可避免的内在矛盾。

在现阶段社会转型和价值观重构的背景下，公共政策信用还涉及一系列复杂的经济、社会和政治问题，处于转型时期的中国在市场经济体制的建设和改革开放的氛围中，在某种程度上也存在或潜藏着政策公信力危机问题，并影响着执政基础。例如2003年是问责风暴年，在这一年里，许多政府官员因为工作失职被免职，行政问责制的功效因此也得到了极大发挥。然而，随着一批批问责官员的陆续悄悄就职，问责官员复出制度却是一片空白，在社会的热烈争议中，问责制的实施困境与矛盾致使其公信力渐渐丧失。行政问责制公信力的危机一定程度上反映了公共政策公信力的不足，而政府公共政策公信力的强与弱，直接影响着公共政策目标实现的程度，影响政府职能的实现。此外，再从2009年广州市番禺区垃圾焚烧厂选址事件来看，由于政府在出台垃圾处理场选址这一重大政策时，没有发动群众积极讨论、献计献策，也没有听证会，信息反馈渠道不畅通，相应的利益表达渠道也没有建立或者即使有也没有全方位地向群众开放，即公共政策制定时没有遵循科学性、民主性、法制性原则，无形中政策的信用大大降低，以致政策一出台，就受到当地群众的质疑甚至反对，更别说得到很好的贯彻执行。通过以上两个案例，我们可以看到在这变革、发展的社会新时期，我国公共政策公信力面临着严峻挑战。问题如果得不到有效解决，将使党和政府的政策执行走样、变形、受阻及停滞，将会极大地损害人民群众的利益，降低人们对公共权威的信任度和忠诚度，直接影响和损害了各级党委和人民政府在群众中的形象，严重地干扰和妨碍我国各项现代化建设事业的顺利进行。因此，注重提升公共政策公信力，积极地研究公共政策公信力危机，并寻求消解对策，对我国建设全面小康社会和和谐社会来说显得十分必要。

二 研究意义

公共政策公信力是一个政治正当性问题，它关系政府公信力的基础，维系着政府的存在、持续、稳定与发展，它的重要性不言而喻。近年来学界对政治正当性的研究并不在少数，但是对公信力的来源、概念、重要性以及如何提升公信力的研究并不太多。开展公共政策公信力研究，具有重大的意义。

从实践上看，首先，开展政策公信力的研究，有利于维护社会主义市场经济秩序和加强社会信用体系的建设。市场经济是信用经济，它要求所有的市场主体必须自觉信守承诺，因而需要有一个良好的社会信用体系作为支撑。在整个社会信用体系的建设中，政府是信用的表率，企业是信用的重点，个人是信用的基础，上行下效。政府是社会秩序与市场秩序的维护者，政府公信力的不断提升，是完善的信用制度及市场经济正常运转的一个基础条件。因此，政府公信力建设是维护市场经济秩序和社会信用体系的根本保障，而政策公信力是提高政府公信力的关键因素。

其次，对政策公信力的研究，有利于巩固政治正当性，促进政治文明建设。政府公信力实质上是人民群众对政府履行公共职责情况的一种评价，同时也是对政治正当性的检验。近代的社会契约论是将公众同意视为政府正当性的基础，政治文化论认为“不信任”是一种政治冷漠，危及体制的稳定，会造成其正当性危机。政府的每项决策，政府行政人员的一言一行，都反映了政府的价值取向，政府行为贯穿于政府和公众互动的各个环节，只有具有公信力的政府能够增强人民群众的社会信任感和归属感。政治文明本质是一种回归主体性的文明，它强调每一个公民拥有参与管理国家事务的权力。党的十六大报告就指出，政治文明建设，其核心就是“民治”，就是要让公民真正成为能够决定自己命运的政治上的主人，使“社会成员在一种文明祥和的政治状态下各得其所，互爱互信，共存共荣”。要实现政治文明，政府就必须以守信、高效、透明、法治的形象，成为社会主义经济秩序、政治秩序和社会秩序的有力捍卫者。

再次，对政策公信力的研究，有利于维护社会稳定与发展，促进和谐社会的建设。政策公信力是构建和谐社会的重要组成部分，也是落实科学发展观的必然要求。和谐社会是以民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处为基本特征的社会。在和谐社会建设中，政府是社会公共管理的主体，起主导作用，政府只有具备较高的公信力，才能将依法治国与以德治国统一起来，正确处理改革、发展和稳定的关系，促进社会的全面、协调和可持续发展，而政策公信力是提高政府公信力的关键因素。

从理论上看，首先，本研究有助于开拓理论研究领域。目前学术界主要聚焦于政府公信力研究，随着社会的发展，各种矛盾和纠纷出现，很多是由利益失衡所致，公共政策作为政府对资源分配的一种手段，在平衡各种利益过程中，可能存在偏差，导致执行阻滞，进而引发公共政策公信力危机。本书所研究的内容，既是一个研究热点，也是一个研究难点，对其进行深化研究将有助于开阔视野，扩展我们的研究思路。从公共政策公信力的角度来观察和思考公共政策，将信任概念与公共政策相结合进行研究，正是公共政策范畴全新研究视野中不可忽略的一部分。其次，有助于我们更深入地了解“公共政策公信力”的基本理论。公共政策公信力作为政府公信力的重要组成部分，它涉及政府与社会、政府与公民个人之间利益关系的博弈，内容丰富，而且在不断调整。公共政策公信力危机已成为世界各国政府执政中面临的难题，了解其内涵，对此进行系统探讨和研究，对避免公共政策的执行受阻、提高政府公信力、建立和谐社会具有重大意义。最后，有助于更好体现理论联系实际。公共政策属于理论范畴，同时它又是实践的产物，其公信力也是从实践体现出来的。它产生于世界各国政府的建设实践又服务于政府建设的实践。随着经济的发展，公民的权利意识逐渐觉醒并增强。这种形势要求我们进行系统研究时，要面向我国公共政策制定和执行中需要解决的实际问题，积极思考并进一步加以总结，为提高公共政策公信力、提高政府公信力、构建和谐社会服务。

三 研究文献综述

公共政策公信力是政府公信力的重要组成部分，表示公众对公共政策合理性、正当性、正当性、科学性、有效性的信任和接受程度。政府公信力是政府通过自身信用获取公众信任的情况或程度，是政府进行管理活动的有力保证。一个值得人们信任和依赖的政府必定是一个受人民拥护和支持的政府，必定是一个政令通畅的政府。20世纪70年代之后整个世界发生的深刻变化，使得公共行政领域面临前所未有的压力，公共问题的复杂化和多样化考验着各国政府的执政能力。政府管理成本激增，效率低下，政府回应公众的效率，无法满足公众对公共服务数量和质量的需求，同时在某些腐败和不负责任等现象的影响下，民众对政府产生了怀疑和不信任，严重影响政府在民众心中的良好形象，从而导致一定程度的政府信任危机。为了摆脱信任危机，各国政府竭力树立自身的良好形象，提高公众对政府的信任度，重新确立政府在公众心目中的“合法地位”，这就成为新形势下各国政府致力于政府行政改革的主要原因。政府公信力的研究被提上了重要议事日程。而任何研究都有必要建立在对已有研究成果充分了解的基础上。围绕政府诚信、政府认同、政府公信力及政策公信力等建设中的成功与失败案例，国内外学者进行了广泛深入的研讨，已有的研究成果有助于启发我们的思维，有助于拓展我们理论研究的视野。

（一）国外对政府公信力研究的文献综述

早期的社会契约理论为西方政府公信力研究奠定了丰厚的思想基础。17、18世纪的资产阶级思想家霍布斯、卢梭、孟德斯鸠等提出的社会契约论、法的精神以及马基雅维利的“君主论”思想等，着重说明国家是人们由于理性驱使，为摆脱社会争夺的无序状态、寻求有组织和稳定的生活而相互订立的一种社会契约。公众将公共权力授予政府，政府代表公众行使公共权力，并通过履行职责获取相应的利益；政府作为一个组织，通过履行其职责得以存在和发展；政府及其工作人员，作为现实的特殊利益主体，获得工资、地位、荣誉及其他利益。在权力授予关系已经发生或已经存在的情况下，政府公信力就成为决定这种权力授予关系能否存续的最重要因素。如果政府无法回应和满足公众的期待和要求，就会失去公众对政府的信任而导致信任危机。

20世纪以来，西方学者从“社会资本”角度看待政府公信力问题，开政府公信力研究的先河。马克斯·韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中分析资本主义经济兴起过程中非经济因素的重要意义时，认为信任是资本主义伦理中“最重要的思想原则”。20世纪70年代，西方国家提出政府改革运动，掀起了对政府信任研究的热潮。信任概念被美国阿罗、郝希等主流经济学家接受，并被视为一种“社会资本”。阿罗认为，信任是经济交换的有效的润滑剂，世界上很多经济落后的现象可以用缺少相互信任来解释。郝希则认为，信任是很多经济贸易必需的公共品德。尤其是社会学家弗朗西斯·福山在1995年出版的《信任：社会美德与创造经济繁荣》一书，指出信任不仅仅是道德问题，还是一种社会资本，作为社会资本，它不仅影响了社会的稳定和经济繁荣，而且会影响政府施政，这就从政治文化的角度打开了政府公信力研究的思路，促使人们开始关注政府公信力问题。真正将社会资本理论引入政治发展、民主治理和公共政策领域的是美国社会学教授罗伯特·D.帕特南（Robert D.Putnam），他以意大利南北部不同的社会信任状况与民主政治和经济发展之间的关系为研究视角，做出了相当详细的分析研究。

20世纪90年代以来，尤其是1997年、1998年的亚洲金融危机，使政府公信力研究成为理论界热点话题，相继有一大批研究成果出版。比如2003年中国社会科学出版社出版的译著——弗朗西斯·福山的《历史的终结及最后之人》、2003年中国城市出版社出版的由罗德里克·M.克雷默和汤姆·R.泰勒编著的《组织中的信任》等等，这些研究成果集中概括了西方国家理论界和实业界对政府公信力建设理论和实践的一些有益探索。

国外对政府公信力比较全面的研究当数美国哈佛大学肯尼迪政府学院前院长约瑟夫·奈（Joseph Nye）对美国政府公信力问题的研究。1997年，约瑟夫·奈发表了题为“Why People don't Trust Government？”的文章，他从政府和公众两方面剖析了导致美国政府公信力下降的原因。约瑟夫认为政府方面的原因包括：政府规模过于庞大，超出必要的范围；政府绩效不尽如人意，不如其他一些发达国家；经济发展和社会生活中存在问题，政治决策的过错和政治家的不诚实等。公众方面的原因包括：公众的期望超出政府的能力，公众期望的后物质主义文化，保守主义的怀疑政府思潮兴起，以及对政府绩效的认识不准确等。

1998年，美国乔治敦大学副教授马克·E.沃伦编辑了一部论文集《民主与信任》，其中有许多文章涉及政府公信力的问题。比如罗素·哈丁的《我们要信任政府吗？》，文章针对公众对政府的信任问题也进行了阐述。此外，在许多经典的政治学、社会学的著作里都有不少关于政府公信力问题的阐述。比如，德国社会学家西美尔1900年出版的《货币哲学》和1908年出版的《社会学》、卢曼的《信任：一个社会复杂性的简化机制》都蕴涵了政府公信力建设的理论。

在导致政府公信力下降的原因这一问题上，西方很多著名学者都提出了自己的见解。研究者从不同主体角度对其进行了分析。

就政府因素而言，主要有：①政府规模因素。历史学家厄内斯特·梅在考察在经济技术变革中美国政府规模扩张的轨迹后，发现美国政府职能在第一次工业革命时期还比较弱小，但在第二次工业革命后显著扩张，政府逐渐由守夜人的角色转换成万能管家，虽然政府的扩张有其合理性和必然性，也符合世界潮流，但美国公众还是认为政府过于膨胀，超出其必要的范围，甚至干扰了私人生活。②政府绩效因素。德理克·博克全面分析了政府的绩效，美国政府虽然在一系列国内重大问题上都取得巨大进展，但其绩效进步与公众期望比有着比较大的差距，且从国际比较来看，美国的绩效指标与其他诸多发达国家比有着较大的差距，有大约一半的指标居于末位，这也让公众失望。③经济因素。有学者指出，政府职能的扩张，使它肩负了经济发展的责任。研究中发现，“二战”后的经济绩效好，公众对政府评价高，而20世纪70年代的经济危机时期，公众对政府的不满情绪明显增加。④社会因素。罗伯特·帕特南认为政府公信力的下降是当代社会资本下降所造成的。调查显示，20世纪60年代以来，美国人之间的信任度下降了近20个百分点，社会不信任的环境影响到了政府。⑤政治事件。调查显示，林顿·约翰逊和理查德·尼克松执政时期美国政府公信力分别下降15个和8个百分点，其原因是长期激烈的种族冲突、越南战争和著名的水门事件。

从公众因素来看，主要有：①期望过高。罗伯特·萨谬尔森认为，美国现今的经济增长与历史比较是有明显进步的，依照全球竞争的标准美国排名也是第一，而“二战”后的黄金时期和美国政府过于宏大的规划以及政治领导人的夸大其词刺激了美国公众的欲望，使得公众对政府的期望过分高涨，这是导致政府公信力下降的重要原因。②期望变化。加利·奥尔恩认为，根据后物质主义价值观，人们不断追求高标准是影响对政府信任的因素之一。③保守主义，美国国家选举研究院为测试政治意识，从1964年开始对“自由”和“保守”进行测定，结果显示美国人偏向于保守，20世纪80年代的新保守主义浪潮，让更多的人相信“政府本身就是个问题，而不是解决问题的办法”。④认识不准。还有学者认为，公众对政府的认识往往只凭主观感受，缺乏客观标准，更加关注政府的负面影响，夸大了其负面作用，这也是造成公信力降低的原因之一。

总的来说，以美国为代表的西方国家众多学者对于政府公信力的相关领域的研究主要采取的是实证研究的方法，着重于从公众的性别、年龄、教育程度、种族等方面来探讨这些因素对于政府公信力的影响，同时涉及一些宏观的社会层面的影响因素，如社会制度、政治体制、传统文化等。这些相关理论的研究都为政府公信力理论的探讨提供了丰富的研究视角。而其中政府政策作为政府治理的重要手段，也被摆到了重建政府与公民信任关系的重要位置。

国外对政府公信力问题的研究取得了一定的成果，对我国如何提高政府公信力具有借鉴意义。但是由于各国的实际情况不同，而且我国正处于社会结构的变迁之中，因此他国的经验不能随意照搬，要结合我国具体的变量因素加以分析，对西方政府公信力的研究成果进行本土化，寻找更具解释力的理论框架，来指导我国的政府公信力建设。

（二）国内对政府公信力研究的文献综述

我国党和政府长期以来高度重视政府公信力问题。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出提高政府公信力的问题。党的十七大报告明确指出“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。党的十八大报告指出要加强政府诚信建设。2013年政府工作报告指出要“推动诚信体系建设，以政务诚信带动商务诚信和社会诚信，形成良好的社会风尚”。最应受诚信原则约束的政府行为领域，近年来才受到学界广泛的关注，政府信用的系统理论尚处于萌芽之中，大多数是从政府、信用和经济的关系角度进行讨论的，基本上沿用了公共选择理论、社会资本理论和信息经济学的相关理论。

在这样的背景下，我国国内对公信力的研究起步较晚，通过以篇名或主题含“公信力”的检索方式进行文献检索，发现在中国知网资源总库期刊全文数据库里，公信力的研究在国内始于20世纪90年代末期，首先主要集中在传媒学方面，后扩展到司法、政府以及民间组织。国内理论界对政府公信力的研究晚于大众媒体对公信力的研究，除了最开始零星地涉及公信力概念之外，主要开始于对2003年“非典”事件反思的过程中，“非典”带来的公共危机造成政府公信力下降，从而使得政府公信力提升问题得到广泛的讨论。这些研究中虽不乏从实证角度进行的分析，但总体来说，我国学术界对于政府公信力的研究还停留在一种简单的论述层面，没有专题性的深入研究，尚无较深入、成体系的理论探讨，基本上还处于理论研究的初始阶段。目前所取得的一些成果主要集中在对政府公信力的概念内涵分析、政府公信力建设状况研究和建设对策研究上。

1.政府公信力的定义

对政府公信力的界定，目前我国从不同的角度主要有三种观点：第一种是认为政府是公信力主体。徐坷认为：“政府公信力是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的一种能力。政府行使公共权力，必然会产生社会结果的反馈，而这个结果反馈中最重要一点就是人们对政府是否信任、拥护和支持。”[3]第二种是认为公众是公信力主体。李良栋等指出：“政府公信力实质上就是社会公众对政府的普遍信赖所产生的认同力和信服力。”[4]政府公信力不是由政府自己决定的，而应由公众去判定。第三种是从政府与公众两者的关系进行界定。唐铁汉教授认为：“公信力既是政府的影响力与号召力，是政府行政能力的客观结果，同时也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。用一个公式解释就是：政府公信力=政府行政能力×公众满意度。”[5]杨勇认为：“政府公信力这一概念在范围上包含政府和社会公众两个主体，在实践中则涉及政府与民众‘信’与‘被信’两个行为，即政府之诚信和民众之信任。政府向民众提供真实有效的公共服务，在民众中建立起诚实公正的外在形象，民众也给予政府足够的信任，双方形成互依互信、协同合作的关系状况。”[6]

2.政府公信力建设研究

首先，政府公信力的主要内容。部分学者认为政府公信力包括政府行为公信力问题、政府政策公信力问题、政府绩效公信力问题、政府资信公信力问题等四个方面。其次，政府公信力的主要问题。一些学者认为当前政府公信力的最主要的问题是政府公信力弱化。主要表现在以下四个方面：政府行为公信力弱化，指的是由于政府行为不规范、不负责任而导致其公信力弱化的现象；政府政策公信力弱化，指的是公众对公共政策合理性、正当性、科学性、有效性的信任程度降低的现象；政府绩效公信力弱化，指的是政府绩效追求的价值取向背离公众利益，以及这种绩效本身的真实性受到公众怀疑所导致的政府公信力下降；政府资信公信力弱化，指的是由于政府资信传递渠道不畅通、对重大公共安全事件的瞒报等行为使公众对政府资信持怀疑态度。最后，政府公信力弱化的原因。有些学者认为政府公信力建设主要取决于政府管理的理念、行为和效率状况。首先，随着经济与社会的发展，公众对公共产品与公共服务的需求不断增加，同时对政府的期望值也在不断地提高，但与此同时政府的职能不能及时地转变，从而导致公众对政府信任度下降。其次，由于改革的涉及面较广，其中必然会触及深层次利益的调整，从而加大了改革的复杂性和艰巨性，因此对各级政府在处理复杂问题方面的能力的要求也逐步地提高。再次，一些政府部门或官员的决策缺乏科学化、透明化及民主化，官僚主义、形式主义与腐败问题突出，降低了行政效率，导致政府缺乏亲和力与感召力。最后，由于一些地方政府在行政过程中有法不依、执法不公以及执法监督不力等，导致政府缺乏权威性。

3.提升政府公信力的对策

对于如何提升政府公信力，学者从以下视角进行研究。首先，从政府管理理念建设的视角，认为政府公信力应该从以下几方面着手进行建设：一是各级政府及领导干部应牢固树立执政为民的思想。政府的一切工作，都要以维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点。二是政府要全面履行职能，特别要加强社会管理和公共服务，不断满足人民群众日益增长的物质需要和公共服务需要。三是各级政府及部门要坚持依法行政。政府讲不讲诚信，有没有公信力，一条重要标准就是看政府能不能严格执法、依法办事。四是提升行政决策的科学化、民主化水平。要规范决策程序，健全决策制度，优化决策环境，强化决策责任。五是加强政风建设。要按照科学发展观和正确政绩观的要求，大力加强政风建设，加强对公务员的行政监督。[7]

其次，政府管理制度建设的视角。何显明等人认为，一要建立健全政府信用监督制约机制。现行的公共管理体制未能从制度层面有效地落实政府对公众的信任，以及公众对政府的监督制约，是地方政府及其官员的失信行为难以得到及时、有效制止的重要原因。二要深化公共政策、相关制度制定实施的改革创新。要提高地方政府的公信力，就必须通过制度创新，实现公共政策制定和实施的科学化、民主化，增强公众对公共政策的信任。三要大力宣传和普及现代政府理念，加快行政文化的现代转型。[8]

再次，责任政府建设的视角。吴威威认为，打造政府良好的公信力，关键是要建设负责任的政府，树立公共利益至上的责任意识，通过强化政府主客观责任，以打造政府良好的公信力。其一，强化行政人员的责任信念；其二，加强政府的责任机制建设；其三，通过公民参与公共管理，来直接促进政府部门的责任行为。国内学者对政府公信力也做了一些实证研究。《小康》研究中心的调查显示，2006～2007年我国政府公信力指数是60.6分，刚过及格线。对“政府信任程度”的调查显示，绝大多数受访者表示很相信中央政府，70％以上的受访者表示不相信地方政府。同时，政府官员以80.3％的绝对多数比例被网民选为信用最差的群体，大大影响了政府形象。[9]人民网舆情监测室每季度公布政府应对网络舆情的情况，其中一项内容为政府公信力。我国学者还通过案例分析的方法探讨政府公信力，主要集中在公共危机下的政府公信力研究。

综合已掌握的文献资料，不难发现，我国政府公信力研究取得一定的成果，它引起了公众和政府对于政府公信力建设的关注。但是目前的研究还存在一些不足的地方：其一，目前的研究比较重视政府公信力与政府诚信或者政府信用的相关性研究，但对于政府公信力所涉及的主客体本身的研究较少。政府公信力主要是关于主客体之间的认可关系，涉及公众对政府行政行为的认可及政府对公众期望的回应，因此有必要加强政府公信力主客体本身的研究。其二，目前的研究大多局限于从政府管理这一角度去探讨政府公信力建设，这使得政府公信力建设研究过于表面化，缺乏深层次的论述。其三，偏向某一学科或某一方面的研究，缺乏系统研究的成果。其四，比较注重定性分析，定量分析比较欠缺，比较注重规范研究，实证研究比较欠缺。其五，注重公信力与政府管理理念关联性的研究，缺乏关于公信力与政府管理制度发展的研究。其六，注重对政府的研究，缺乏同样对公信力具有影响力的公众的研究。其七，缺乏对政府公信力科学评价的技术性研究。

（三）公共政策公信力危机研究的文献综述

我国一些学者已经开始从不同角度对我国公共政策的正当性进行研究，并提出许多观点和建设性意见。但遗憾的是，公共政策公信力在学术界鲜有研究。因此在我国现代化民主与法治建设中，公共政策公信力研究具有重大的理论价值及实践意义。

以转型期为背景，探讨公共政策信用危机问题，国内学者还处于起步阶段，还有待于进行深入具体分析。国内学者赵根成在其所著的《民主与公共决策》中指明：“公共政策实际上是一种政府信用，它之所以能够调节和规范社会行为，人们之所以信赖政府，依靠政府，一个基本的原因是政府有诺必践，讲求信誉。朝令夕改，法无常规，则会慢慢使人们失去对政府及其政策的信赖，造成政府和社会之间信任和合作关系的破裂，以致令不行，禁不止，政府的权威性受到损害，联结政府和社会的政策纽带松弛，社会凝聚力遭到破坏。”同时，张国庆主编的《公共政策分析》，提及政府的公信力下降，表现为公众对政府履行政策宣言进而提出利益公平分配的诚意和能力表示怀疑。公共政策失效的原因有：（1）决策失效；（2）政策本身的缺陷；（3）政策执行上的偏差；（4）公共政策效果的不确定性；（5）公共权力的腐败。这些原因都导致社会主体对公共政策的不信任，进而影响政府的正当性。在丁煌所著的《政策执行阻滞机制及其防治对策——一项基于行为和制度的分析》中，分析了阻碍政策执行的行为和制度两大方面因素，指出政策执行阻滞的后果就是政策缺乏合理性、明晰性、协调性、稳定性、公平性。作为一种阻碍政策目标有效实现的不良现象，政策执行阻滞的危害是显而易见的，它不仅会损耗政策效益、削弱政策权威，而且会破坏政府形象、妨碍社会发展。

到目前为止，单独研究公共政策公信力问题者，主要以期刊论文为主。截至2014年6月，在中国期刊数据库的检索中，关于公共政策公信力方面的具体研究成果还不多，在篇名、主题或关键词为公共政策公信力的条件下，主要有张旭霞的《公共政策的价值取向与公信力问题》，刘超、胡伟的《论当前地方政府公共政策公信力的提升》，张道刚的《公共决策的公信力何在》，宁国良、罗立的《公共政策公信力：构建政府信任的重要维度》，樊灵芝的《信息补偿：新媒体时代的政策公信力重塑之道》，崔晶的《公共性、公正性、连续性——公共政策公信力的三大支点》。与公共政策公信力相近的研究内容，如公共政策与公众认同、公共政策信用，以同样的检索方式检索，篇目也仅十余篇。具体有丁煌的《浅谈政策有效执行的信任基础》、陈锦文的《试论公共政策过程中公众认同的现实困境》、温淑春的《公共政策运行的基石：公众认同》、梁丽萍的《公共政策与公众认同的互动与融合》、李春明和张玉梅的《公共政策的“内部输入”机制与当代中国的政治认同》、王文波的《公共政策与公众认同》、陈潭的《政策动员、政策认同与信任政治》等。还有有关公共政策本身的合法合理性、公共政策公信力的评价主体——公众等内容的文章，有涉及或者影响公共政策公信力的论述。

通过国内外论文综述可以看出，国内外关于公信力问题的研究大多停留在政府公信力领域，范围较为广泛，关于政策信用或者政策公信力分析还不够深入和系统。关于公共政策公信力这一领域的理论研究还有很大的开拓空间，需要进一步系统化，对公共政策公信力系统建构、公共政策公信力评价标准、转型期公共政策公信力出现危机的社会背景分析、公共政策公信力危机的内在根源、西方国家公共政策公信力提升的经验借鉴等众多内容，都需要结合社会现实典型案例，进行更为深入和系统的理论研究。

四 研究方法与研究的主要内容

（一）研究方法

科学的研究方法是开展理论研究的重要因素，它可以直接决定研究结论的科学性和合理性。公共政策公信力的研究同样离不开科学研究方法的指导。本书主要运用以下社会科学的研究方法。

1.理论分析和实证研究相结合的方法

公共政策公信力研究，既要有理论上的建设和发展，也要能指导和解决具体的公共政策公信力的提升问题。在我国现阶段，公共政策公信力较之西方有很多独特的背景和条件，解决我国的公共政策公信力问题绝对不能简单套用西方的理论研究成果。因此，运用理论分析与实证研究相结合的方法显得非常重要。

公共政策公信力的理论分析，就是通过各种途径收集并整理古今中外关于公共政策信用、政府公信力、公共政策与公众认同、公共政策公信力等资料，并对这些思想进行归纳、分析、吸收、去粗取精，对公共政策公信力进行反复的、深入的研究，从中概括出具有规律性的内容，作为处理或解决有关公共政策公信力问题的理论武器和指导方针。理论研究方法主要回答“应该怎么样”的问题。“应然性”是理论分析主要的方法论特征。实证研究方法是要从某个社会事实出发，用客观的方法进行调查研究和综合论证，再根据所归纳的结果确定处理公共政策公信力问题的具体办法或可行方案。是通过观察、描述事实进而依据事实得出结论的分析方法。一般认为，实证分析主要回答“是什么”的问题。尽可能最大限度收集与客观事实相关的一切资料，这是实证分析方法的基础，也是保证实证分析得出正确结论的关键。“实然性”是实证分析主要的方法论特征。这种针对某个具体问题进行实证性探讨的研究方法，有联系实际、针对性强的特点，有利于指导和解决现实问题。

2.多学科综合研究的方法

现代科学发展的一个显著特点是学科之间相互交叉和相互渗透日益突出，导致众多边缘学科的产生，这也为自然科学和社会科学的研究提供了许多新的有效的研究工具。公共政策公信力内容的研究，涉及领域也非常广泛，诸如公共政策公信力体系构成、公共政策公信力面临的挑战、公共政策公信力危机治理的国际经验借鉴等大量复杂内容。公共政策公信力的复杂性决定了其研究内容的综合性，而要综合这些内容，必须运用综合分析方法。综合分析方法就是面对博大的知识体系，紧紧围绕自己的研究目的广泛吸收各方面的信息和知识，将各学科的知识融合在一起，综合运用公共管理、政治学、社会学等多学科知识。多学科知识的综合运用，是开展公共政策公信力研究的有利条件，作为研究者仅掌握单一方面的知识是远远不够的。

3.系统分析方法

公共政策公信力是由庞大复杂、相互联系和制约的若干子系统及要素组合而成的整体，因此，对它的分析和研究可以采用系统分析方法。系统分析方法就是运用系统论观点，全面地考察公共政策公信力，把公共政策公信力的各种构成要素以及运行过程的各个环节，都当作一个相互关联的系统整体进行全面的考察和分析，对公共政策公信力体系内部与外部的各种关系进行综合研究和分析比较。这种系统的研究方法，注重系统的整体协调、系统的环境适应性以及系统整体功能的优化。因此在研究过程中，在公共政策公信力内部，要看到自然的、社会的和经济的以及其他方面的因素是相互作用、相互制约的关系；在公共政策公信力外部，也要看到国家之间、地区之间的相互影响和相互作用的关系。同时，还要求我们在研究公共政策公信力的过程中，避免用静止的观点看问题，它的各方面内容都是动态的，是处于不断变化和发展中的。如此才有可能获得科学的结论，有助于科学确定公共政策公信力的影响因素及现实表现，寻求更好地提升公共政策公信力水平的现实路径。

（二）研究的主要内容

第一章，导论，主要论述选题缘由、研究目的与意义、国内外研究文献综述、研究方法与研究的主要内容等。第二章，公共政策公信力的基本理论问题。首先是对相关概念进行界定，其次是分析公共政策公信力的理论基础，主要有社会契约论、委托代理理论、新公共管理理论等与公共政策公信力的内在逻辑关系。第三章，公共政策公信力体系构建。公共政策公信力的内涵不仅包括公共政策信任，也包括公共政策信用，其中，公共政策信任的主体侧重于公众，公共政策信用的主体侧重政策主体与政策质量。我们主要从影响公共政策公信力的角度来考察公共政策公信力体系建构，主要包括公众要素、公共政策价值理念、公共政策主体绩效和公共政策质量。第四章，公共政策公信力面临的挑战：公共政策公信力危机。主要涉及公共政策公信力危机的基本内涵及社会危害、公共政策公信力危机分析维度、公共政策公信力危机的现实表现等内容。第五章，公共政策公信力危机的原因分析。主要从宏观和微观两个角度分析公共政策公信力危机的原因。当代中国社会转型所引发的社会变迁，是公共政策公信力危机产生的根源。其中，社会变迁过程中日益分化出的利益集团和他们的政策参与对公共政策公信力危机的最终形成起着关键性的作用。除此以外，公共政策主体自身存在缺陷，政策民主化、科学化和法制化程度不高，公共政策环境不佳以及公众政治参与意识淡薄、参与水平低下和参与渠道不畅都有可能导致公共政策公信力危机。第六章，西方国家公共政策公信力危机治理的国际经验借鉴。主要针对国外公共政策公信力的发展状况进行评析，指出其可供借鉴参考之处：重新激发公共机构活力，系统构建政府信任的政策框架；在公共政策领域进行行政改革；创新行政理念和转变职能；发展公私伙伴关系，克服政策参与主体单一性；倡导政治社会化，提高公民对政策价值的认同感；建立竞争、开放性的政策制度，提高政策程序透明度；保持公共政策稳定性和统一性；探索“中间路线”，提高政策绩效。第七章，提升公共政策公信力的路径选择。基于前述章节的分析，为消解公共政策公信力危机，对于我国这样一个处于社会转型中的发展中的国家，可以考虑从强化政府公信力，优化公共政策主体的素质与能力，重塑公共政策价值基点，规范公共决策程序及完善公共政策体制，确保政策的科学化，健全公共政策过程中的公民参与，优化公共政策环境等方面入手，促进公共政策公信力的不断提升。第八章，理论研究拓展：网络舆情与公共政策。网络作为信息交流和知识共享的最好平台，被公认为继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”，成为反映社会舆情的主要载体之一。它作为各种社会思潮、各种利益诉求的集散地和意识形态较量的场所，成为网民参政议政的公共平台和快速传达民意的通道，成为公众表达意愿、参与政治生活以及进行舆论监督的重要平台，越来越多的公民选择通过网络参与政府公共政策制定过程。在网络时代背景下，网络成为民众能够表达情绪、发表观点的重要平台，逐渐形成颇具影响力的网络舆情。随着社会的急剧变迁，政治的民主化法制化不断增强，公共政策在一定程度上面临着公信力危机挑战，网络舆情则能为化解公共政策公信力危机提供支持，进而保障公共政策的公平、正义和公共利益的实现。