深化廉政公积金制度改革辨析——基于江门市试行廉政公积金制度争议的思考
作者简介：于学强，聊城大学廉政研究中心秘书，山东省世界社会主义共产主义运动研究基地副教授，山东大学政治学与公共管理学院博士后，从事党建研究。
摘要：廉政公积金制度不仅有益于突破反腐旧思维，拓展廉政新思路，创设清廉的政治环境，提高反腐工作水平，还能激发民众的参与热情，进一步增强党的执政能力。根据廉政建设经验，针对群众的质疑和专家的建议，确保廉政公积金制度富有成效，至少应在以下三个方面努力：一是实行反腐“零容忍”的原则；二是建设民众对廉政的评价体系；三是健全廉政公积金的运作机制。
关键词：廉政公积金 制度 思考
2010年7月1日，江门市在广东全省率先推行廉政公积金制度。然而，此制度一出台便招致诸多批评声音。其实，这一制度本身并非首创，因为中国有之，外国有之，古亦有之。但是，基于以往实施未见成效而否定现今实施的制度至少是犯了一个经验主义的错误。笔者认为，秉承改革思维，对于廉政公积金的探索应多一份期待，少一份指责。
一 简单否定廉政公积金制度的隐忧
在民主社会中，对于任何新生制度都允许争议，但不能因之而阻止新制度的改革与探索。非理性地否认制度改革是不明智的，尤其是在改革还未见可行与否的情况下更是如此。概括简单否定廉政公积金的错误，至少体现在以下四个方面。
（一）简单否定廉政公积金制度有“唯动机论”之虞
无论是从法律上还是从政治上，基于对动机考察的难度，更加重视的是行为的结果。对于任何一项改革政策的评判也是如此。任何改革都声称追求善的目的，但其真正的动机是很难衡量的，改革是否科学、有效，更多的应通过改革之后才能验证。古人白居易曾赋诗曰：“周公恐惧流言日，王莽恭谦未篡时。向使当初身便死，一生真伪复谁知。”这首诗明确指出，由于事物都是在发展中不断变化的，要事先判断周公、王莽的真伪动机几乎是不可能的。无数历史事实反复证明，所有试图通过对于政治人物或改革政策动机的考察来评判其政治行为的举动都是不现实的，甚至会谬误频出。由此推之，人们对于当今时代任何一项改革动机存有疑问，实属正常之举，但如果以此而否定改革则错莫大焉。以改革开放为例，在改革开放之初，有很多人怀疑它的初衷，更有不少人提出改革开放难有成效。但30余年“摸着石头过河”的社会实践证明，改革开放确实是强国之路。如果在30多年前，迫于众多质疑之声而放弃改革开放，很难想象当前中国是什么样子。同样道理，对于廉政公积金制度是否会有成效可以怀疑，也允许怀疑，但是如果借此而否定这种探索的动机、干扰这种探索的实施则大错特错。列宁说过，“只要向前再多走一步——看来仿佛依然向同一方向前进的一小步——真理就会成为错误。”
简单否定廉政公积金，从根源上讲就是否定实施的动机，认为动机不纯自然不会有好的效果。但是即使是最伟大的心理学家，也从不主张唯动机是从，因为动机的考察不足以为凭。所以，当廉政公积金制度面临众多怀疑之声时，理性的做法是不能停歇其探索的步伐。
（二）简单否定廉政公积金制度有一味归咎改革之虞
应当看到，对于廉政公积金制度的怀疑，既有传统思维中安于现状的影子，也有政府与民众对应关系中信任危机的潜在因素。革除旧思维是困难的，中国漫长的专制传统灌输的主流思想就是安于现状，不求进取。传统社会中的治理者懒于变革，即便是改革还要搞托古改制，他们认为因袭传统是维系统治的根本；传统社会中的一般民众更多的是忍辱负重，得过且过，不到万不得已不会造反。如此，安于现状无论对于治理者还是一般民众，好像都利于天下太平。但是，历史发展的事实证明，不改革就不进步，不进步就会酝酿革命，导致社会更大的动荡与不安。中国有句俗话叫作“小洞不补，大洞吃苦”就是这个道理。当前，民众怀疑廉政公积金的成效问题，否定廉政公积金的实施动机，更多地体现了一些地方政府公信力的下降，而不是廉政公积金制度本身。虽然，从现在反对者的声音来看，他们对廉政公积金成效的悲观态度似乎与廉政公积金本身有关，但正如前面所言，既不能根据动机评判政策，也不能在政策推行之初断然否定政策。所以，与其说一部分人在抵制廉政公积金制度，不如说是一部分人对于地方政府改革绩效不满，不同声音的发出更多的是回应政府公信力下降问题。从政治层面上讲，政府信任作为政府与公众之间的一种互动关系，是政府合法性的重要来源，也是政治稳定与社会和谐的可靠保障。打下江山之初，政府是不存在信任危机的，但和平发展年代，特别是改革开放30余年后，原有的政治合法性资源流失，单纯靠经济绩效维系合法性也因环境问题、政治民主问题等受到质疑。但如果将对政治合法性的危机一味归咎改革，不仅无以提升政治合法性，并且还可能蕴含另外一个更大的隐忧。
（三）简单否定廉政公积金制度有不利于民主政治更快发展之虞
依笔者理解，民主是一种妥协，但不是一种否定。是否应在政治实践中推进廉政公积金制度是可以争论而且应当争论的，廉政公积金制度也可以摸着石头过河，但万万不可直接予以否定。否定廉政公积金制度的探索，大而言之是对民主的漠视与否定。实际上，推进廉政公积金制度的进程本身，就意味着民主政治的发展。目前对于廉政公积金的批评声音很多，江门市能积极地予以正面回应，这本身就体现了当前中国社会中民众与一般社会组织地位的提升。世界历史表明，市民社会的崛起会推进民主社会的发展。市民社会兴起的一个重要标志，不仅在于社会中介组织、非政府组织的出现，更多地体现在有不同于政府的声音。允许多种声音的存在，是政治民主进步的表现，不以政府之声代替民众之声，也体现了现代社会对民众权利的珍视。哲人伏尔泰有句名言叫做“我不同意你的观点，但我誓死捍卫你说话的权利”。对于那些否认廉政公积金制度探索的学者而言，我们的态度应是报以理解，从容接受，甚至为之而感到欣慰。因为，中国社会的民主推进离不开反对的声音，民主通俗地讲就是各种声音的妥协。仅存在一种声音的社会不是民主社会，不允许其他声音存在的社会不益于发展政治民主。在推行廉政公积金制度的国家或地区，这种制度在实施之初也并非没有受到刁难。中国香港在20世纪80年代曾就引不引进新加坡中央公积金制度展开讨论，结果未被地方政府采纳，直到2003年才开始推进廉政金制度。可见，如果廉政公积金制度的实施遭遇否定，就不会出现实施进程中的民主争议，也就无益于这个进程中的民众参与，无以提升民众的民主意识，不利于发展社会主义的民主。
（四）简单否定廉政公积金制度有可能阻滞现实难题积极破解之虞
目前，我国经济的迅速发展与经济体制的转轨，倒逼政治体制改革，政治体制改革处于痛苦转型与跟进时期。如果政治体制改革不能迅速跟进，中国社会的科学发展就面临更大的难题。但是，政治体制不同于经济体制，它本身往往是脆弱的，政治体制改革面临一招不慎、满盘皆输的风险往往远远大于经济体制改革。而当前中国社会的实际更是加重了这种危险性。目前，我国刚刚跨过人均GDP 1000～3000美元门槛，仍处于矛盾凸显期与黄金发展期，如果不能很好地处理政治体制改革中的问题，不仅会牺牲政治体制改革的成果，还可能影响经济与社会发展。世界发展史同样表明，一般情况下民主政治的发展与经济社会的推进是成正相关关系的，但是当人均GDP处于3000～4000美元之间时，政治的发展有可能与经济发展出现负相关性。当前我国政治体制改革无疑面临着很大的难题，而这种难题既带有中国特色，也带有一般性与普遍性。从政治体制改革与中国社会发展的宏观视角分析，地方廉政公积金制度的实施应当是破解中国政治体制改革难题，解决政治体制与经济体制不同步矛盾的重要手段之一。站在中国可持续发展的立场上看，对于这种制度改革应给予更多的期待，而不应一棍子打死。新生事物有个成长发展的过程，而在其嫩芽期是最容易受到摧残的，如果不在政策与舆论方面创造一个良好的环境，廉政公积金制度的真正推行也确实面临困境。所以，在政策实施之初，无论是舆论界、学术界还是政治界，都应当给其留出一定的生存发展空间，绝对不能简单加以否定。
二 推进廉政公积金制度的积极意义
思路决定出路，推进反腐倡廉工作首先要有明确的思路。廉政公积金制度不仅有益于突破反腐旧思维，拓展廉政新思路，创设清廉的政治环境，提高反腐工作水平，还能激发民众的参与热情，进一步增强我们党的执政能力。
（一）突破反腐旧思维，拓展廉政新思路
首先，廉政公积金制度有利于打破“性本善”传统思维。长期以来，我国在反腐倡廉方面之所以步伐较小、成效不够理想，一个重要的原因在于从性善论的逻辑前提出发，将有权者想象成特殊材料做成的“好”人，从逻辑前提上否定他们腐败的可能性。认为当权者不可能腐败，自然也就不去创新制度来预防腐败。事实证明，防腐的前提不是性善而是性恶，运用廉政公积金制度防治腐败重在“制度防腐”。
其次，廉政公积金制度有利于打破“君子不言利”的传统思维。儒家提倡的“君子喻于义，小人喻于利”，对于抵制“人不为己，天诛地灭”有积极作用，但也影响到了我国反腐倡廉的思路。在相当长的时间内，我国强调对反腐一线战士的精神奖励而忽视物质奖励，结果不出邓小平所料：“不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。”廉政公积金制度强调通过物质利益调整来满足权力运用者的自身需求，有效防止这些人因体制内无以满足自身利益需求而伸手于体制之外，从而减少寻求腐败的机会。
再次，廉政公积金制度有利于打破“重德轻刑”的传统思维。中国儒家的重要思想之一是“德主刑辅”，孔子认为“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。实际上，被许多学者认为信奉儒家学说且廉政成就突出的发达国家新加坡，在反腐倡廉方面也不主张以德治为主，而是强调以制度与法律为主要内容的法治当先。廉政公积金制度便是着眼于法治，试图通过制度甚至法律来规约从政者的行为，主要靠制度而不是单纯靠道德教化来打造廉洁清正的政府。
最后，廉政公积金制度有利于打破“不患寡而患不均”的传统思维。不容否认，廉政公积金可能会加剧社会发展的不均衡，使本来收入居于社会平均水平之上的公务人员因安分守己而增加收入。这也是有些人怀疑这一制度是创“薪”之举的原因。实际上，廉政公积金的改革初衷并不是提升公务人员的福利，而是减少不必要的政务成本。如果拘于“不患寡而患不均”的旧思维来否定这一制度，不仅会因制度守旧导致政务成本攀升，还可能妨碍因廉政公积金制度的实施所培育的廉洁文化的发展。
（二）创设清廉政治环境，提升反腐工作水平
首先，中国历史上的养廉银制度曾有效推进清正廉洁。从中国历史上看，雍正皇帝继位后面临康熙晚期遗留下来巨大的财政危机和吏治腐败的问题，雍正认识到吏治腐败问题的严重性，决心澄清吏治。1724年，他接受了山西巡抚诺珉等人的建议，首先在山西实行养廉银制度，由官府统一征收，提解布政司库，然后按期分发给各级地方官吏。按照此制规定，地方官按品级和职务的高低，领取数额不等的养廉银，以解决部分地方官吏的低薪问题。从实施成效看，养廉银制度对于防止官吏贪赃枉法，推进政治清廉起到了积极作用。
其次，一些发达国家或地区实施廉政公积金制度在创设清廉环境、推进反腐工作方面的成效更为突出。新加坡推行中央公积金制度已经半个世纪，从国际反腐组织“透明国际”发布全球廉洁指数排名情况看，这一制度的成效有目共睹：新加坡一度成为亚洲清廉指数最高的国家，在世界的排名位居前列。2005年、2006年居第5位，2007年、2008年居第4位，2009年居第3位。较早借鉴新加坡中央公积金制度的中国香港地区，清廉指数也位居世界前列。可见，即使排除衡量指标与计算方法的偏差，也不能否认廉洁与公积金制度的关联性。
再次，廉政公积金制度利于培养和孕育推进清廉政治持续发展的廉洁文化。如果说廉政公积金制度的建立造就了公务人员不想腐败的制度根基，那么廉政公积金制度设立所培养和孕育的文化则造就了公务人员不愿腐败的思想条件。人的行为方式从某种意义上决定于文化的影响力，而文化需要培养和孕育。廉政公积金制度的功能在于先使廉洁成为一种制度约束，而后由于将制度的硬约束慢慢转变为一种心理认同和日常行为活动自觉遵循的模式，于是就形成了一种廉洁文化。
总之，廉政公积金制度有利于推进反腐倡廉的制度工程建设。反腐倡廉是个系统的制度工程，廉政公积金制度是推进这一系统制度工程中的重要一环。说其重要原因在于这一制度建设能带动一系列配套制度的推进。比如，廉政公积金制度以财产公开制度作为前提条件，实施这一制度无疑能推进财产公开与财产申报制度的新进展。再如，廉政公积金制度的实施，必然要求加强对资金的管理，资金的来源与运作中的监管机制也会因之得到关注。虽然，廉政公积金制度的实施还未见成效，但是根据外来经验和理论推定，这一制度能够推进反腐倡廉工作的可持续发展，确保廉洁的长效性。
（三）激发民众参与热情，进一步增强我党执政合法性
首先，廉政公积金制度有利于激发民众的参与热情。在现代国家中，不管是动员性政治参与还是主动性政治参与，都是民众通过一定方式直接或间接影响政权的政治行为，也是执政者获得政治合法性的重要途径。改革开放30余年来，随着中国民众民主素养的培育与提升，当前民众的参与热情与参与能力都大大提高了，主动参与政治的热情影响到他们政治参与的具体行为。但是，这种热情需要改革来激发，新制度的实施与推进往往成为激发民众政治参与热情，提高民主素养的重要契机。从实践上看，江门市推进廉政公积金制度确实激发了民众的参与意识，从多种媒体的连环报道到学者专家的反复争议都可以显现新制度在激发政治参与热情方面的重要功能。
其次，廉政公积金制度有利于增强改革的动力。30余年改革的经验表明，改革是强国之路，是不容动摇的基本国策。改革的功效不仅体现在经济绩效方面，也体现在政治绩效方面。但就我国实际情况看，改革在政治绩效方面的体现远不及经济方面。当前，如何推进中国政治体制改革使之体现改革成效，使之与经济发展相适应，使之与社会主义民主法治的应然要求相适应，仍然需要继续探索。廉政公积金制度改革是政治体制改革的重要组成部分，是推进中国政治体制改革的有益尝试，不仅值得肯定而且值得鼓励。因为从某种意义上讲政治体制改革有风险，正是基于此政治体制改革与经济体制改革相比更易趋于保守。如果不培育激励政治体制改革的环境，政治体制改革的动力就会不足。
再次，廉政公积金制度有利于提高我党执政合法性。一个政党执政合法性的资源不是一成不变的，如果不在现实中不断累积自身执政的合法性资源，政权就难以长久。苏联和东欧共产党的历史已经证明了这一点。在现实社会中提升执政合法性，更多的应将自身与民众放在一个可以交流的平台上，将推进改革与民众沟通联系起来，确保改革能得到民众的认同，从而搭建起政党—民众良性互动的平台。这其中，媒体作为联系政党与民众的重要渠道发挥着重要作用，一方面民众可以通过它来提出政策质疑，另一方面政党可以通过它回应民众质疑。所以，正确对待媒体有利于推进政党与民众的良性互动。江门市积极利用了推进廉政公积金制度这一契机，正面回应了各种质疑声音，有效推进了执政党与民众的良性互动，体现了执政党对民众基本权利的珍视。一个珍视民众权利的政党自然也会受到民众的尊重，从而提升自身执政合法性。
三 确保廉政公积金制度成效性的要求
在当前中国，若要使廉政公积金制度真正起到反腐倡廉的功能，必须做好制度跟进。根据廉政建设经验，针对群众的质疑和专家的建议，确保廉政公积金制度富有成效应在以下三个方面努力。
（一）实行反腐“零容忍”的原则
廉政公积金制度之所以为人质疑，一个重要的原因在于它没有贯彻反腐“零容忍”原则。“零容忍”原指不宽容任何轻微的犯罪行为，这应是反腐倡廉所固守的底线。1982年美国预防犯罪学家乔治·凯林和詹姆斯·威尔逊提出了著名的“破窗理论”。他们认为，如果一幢大楼的一扇窗户遭到破坏而无人修理，紧接着就会发生一系列犯罪行为。这一理论告诉我们，消除犯罪现象必须对犯罪分子实行“零容忍”原则。而在江门廉政公积金制度规定中，只有跨越违纪底线时才受到惩罚，并且还根据违纪情况分为五种受罚行为：受党内警告或行政警告处分的，扣除已存公积金的50%；受党内严重警告或行政记过、记大过处分的，扣除已存的70%；受党内撤职或行政降级处分的，扣除已存公积金的80%；受党内留党察看或行政撤职处分的，扣除90%；受开除党籍或行政开除处分的，扣除已存公积金的100%。这显然是与我国比较传统的法律规定有关。如果将内地与香港相比，我们不难发现“零容忍”原则的重大意义。在内地行贿1万元、受贿5000元才构成刑事犯罪，在这个标准线以下就不做处理；而香港不管金额大小，只要是贪污，就要一查到底。香港公务员过年过节收朋友的礼物价值不能超过400港元，公务员与朋友之间不能有公务往来，如果要向亲友之外的人借钱，数额不得超过1000港元，还必须在14天内还清。按照香港法律，贪污与贿赂是同义词，贿赂罪即贪污罪，行贿和受贿均属犯法，同样必须严惩。而在内地一些行贿受贿都能变相地变成礼尚往来，如何界定哪些属于礼节性的而没有行贿成分，哪些则纯属行贿，在实践中根本做不到。有学者结合中国实际指出，在反腐斗争中实行“零容忍”原则包含两条原则：一是“功不抵过”；二是“罪不容赦”。反腐专家胡伟也曾指出，什么样的违纪都要剥夺公积金，这是廉政公积金制度设计的起点。而江门廉政公积金制度将违规行为分成了三六九等，按违规轻重扣发公积金，一定程度上助长了公务员的侥幸心理，缺少威慑作用。
（二）建设民众对廉政的评价体系
在我国，公务员腐败在很大程度上是因为权力过度集中，而又缺乏有效的监督制衡机制，特别是公众和社会对政府监督软弱无力。推进廉政公积金制度建设，必须着眼于分权，着眼于发挥民众的评判作用。因为推进廉政公积金制度，以正确品评公务人员是否清廉为前提。只有真正准确地评价公务人员的清廉情况，真正对不清廉者说不，才能真正确保廉政公积金制度的成效。而要达到这一目标要求，必须做好三项具体工作：第一，要不断扩充廉政评价的主体。江门市为贯彻落实廉政公积金制度，强调了审计局对市直廉政公积金进行定期审计，但没有突出民众在廉政评价中的主体地位。政治学理论表明，推进廉政建设必须强化权力制约，而权力制约的条件一是监督者与被监督者在利益上实现分离；二是监督者与被监督者的权力具有对等性。所以，推进反腐倡廉建设，必须根据多元性、广泛性和代表性相结合的原则扩充廉政评价的主体，尤其要充分调动一般民众在廉政评判过程中的积极性。民众作为公务活动服务的对象，是最有资格评判公务人员廉政与否的主体，他们对廉政状况的评价是党风廉政建设与反腐败工作的晴雨表。第二，要不断明确廉政评价的内容。让一般民众介入廉政评价同样是有条件的，至少应保持民众对公务人员自身及从政信息的充分了解。公务人员是否在从政过程中贪污受贿，必须以政务活动公开为前提，如果政务活动不公开，灰色、黑色收入就会因难以监督而无法避免。同时，出台并严格执行官员财产公开制度、官员亲属从业状况公开制度、外部舆论监督官员制度、官员离任审计制度等一系列配套制度，将官员的收入、财产、亲属从业等情况放在阳光下，也可以强化民众对官员的警示、监督、制约作用。第三，应加强民众对廉政公积金奖惩情况的监督。廉政公积金制度能否有成效，关键看是否根据规定严格执行奖罚制度。中国政治发展的实践表明，制度缺失是妨碍政治文明的一个重要方面，而制度的执行力不足是另一重要方面。加强民众对于廉政公积金执行情况的监督，应该分析一下其实际的奖惩力度究竟如何。如果廉政公积金的奖惩难抵不廉洁产生的收益，廉政公积金的实际效果就不可能明显。
（三）健全廉政公积金的运作机制
廉政公积金的功效取决于其运作的科学性。根据发达国家和地区的经验，合理划分廉政公积金的构成，明确廉政公积金的来源；界定廉政公积金的实施范围，规范其运作；加大对廉政公积金的监管，避免管理方面出现漏洞；等等，尤其值得关注。第一，廉政公积金的来源。国际上通行两种做法：一种以我国香港为例，全部由政府提供；一种以新加坡为例，由政府、个人共同缴纳，而后者的公务员退休后没有专门的养老金或退休工资，而是领取在职期间积存的公积金。时下，江门市廉政公积金的来源仿效了新加坡，所不同的是我们的公务员还有养老金与退休工资。而按照我国相关的公务员法规，公务人员本来依托纳税人养活，廉政是其必然要求，在此情况下再让纳税人出资搞个廉政公积金，容易引起不满。再者，廉政公积金缴纳的数额也面临困境，如果缴付数额太低，廉政公积金制度就起不到激励约束的作用，如果公积金主要从公务员工资收入中扣缴，结果势必影响公务员退休前的生活水准。所以，廉政公积金的来源与数额要随着财政预算体制改革和法制化的推进不断完善，增强其合理性与合法性。第二，在廉政公积金制度的运行方面。由于廉政公积金制度的建立时间不长，各地做法也是多种多样，无固定模式。从实际来看，各地在廉政公积金实施范围、缴纳比例、奖罚措施、考核制度、管理使用、兑现方式等方面不尽相同。就此次广东江门的廉政公积金制度来说，缴存标准按现任职务分为9档。可见，如何从制度和纪律上加强规范，建立起结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的公积金制度运行机制，急需进一步做出科学合理的规范和完善。第三，廉政公积金的监管。廉政公积金制度是一项长效管理过程，随着时间的延长，廉政公积金累积会越来越多。如何加强对廉政公积金的监管，是亟待研究解决的重大课题。新加坡在中央公积金管理方面提供给我们一些有益做法，为了避免公积金滥用、挪用，新加坡制定了公积金法令，公积金局为法定机构，财政和行政自主，总统有权检查公积金账目。公积金局主要由雇主代表、雇员代表、政府代表组成。相对独立的机构设置、规格较高的监管以及代表三方利益的管理模式，为加强公积金的管理，保障其可靠性、安全性奠定了基础。推进廉政公积金的管理，也需要结合国情制定相应的法规与办法。
总之，在借鉴国外公积金建设成功经验的基础上，结合本地情况尝试推行廉政公积金制度，是政治体制改革的一种有益探索。对此，我们切不可简单地将其扼杀，切不可以历史政治探索的失误来否定现今政治改革的方略。
原载《广州大学学报（社会科学版）》2011年第2期。