建立腐败预警机制的三重视角
作者简介：过勇，清华大学副教授，从事廉政与治理研究。
摘要：从腐败评价的角度看，只有基于腐败的风险评价，才可能建立预警机制，提前防范可能发生的腐败行为。从经济转轨的背景看，我国在这一过程中确实出现了一些制度上的真空和漏洞，从而使腐败的出现和蔓延有可乘之机，必须加强制度预防。从制度评价的角度看，中国未来反腐败斗争的成败取决于能否对国家廉政体系进行全面、深入的梳理，重构国家制度体系，有效减少产生腐败的制度漏洞。
关键词：腐败 预警机制 评价 制度体系
经济发展和反腐倡廉建设是不是矛盾的？社会上恐怕很多人会持肯定的观点或心存疑虑。在过去30多年改革开放的进程中，我国在经济增长方面已经取得了举世瞩目的成就，但是一些深层次的发展问题，比如政治体制改革、法治建设等显得更加迫切，这对国家的制度建设提出了更高的要求。从本质上来说，反腐倡廉建设就是一个国家制度重建的过程，通过各类廉政支柱的重建和机制的建立完善国家廉政体系，从而达到良治和可持续发展的目标。从这个意义上说，经济建设和反腐倡廉建设的目标是一致的，就是推动国家廉政体系的健全和完善。加强腐败预防，建立预警机制，有助于推动两者更好地全面协调发展。
一 腐败评价与建立腐败预警机制
对腐败形势的评价一直是中央和社会普遍关心的问题，也是腐败研究中面临的一个难题。目前社会上普遍存在着一种说法，就是“腐败越反越多”。从逻辑上说，这种仅从每年纪检监察机关和检察机关查办的腐败案件数量越来越多、案情越来越严重的表象就推断出腐败增多的结论，显然是站不住脚的。但是为什么会出现这种说法呢？就是源于人们对于腐败评价主体产生了混淆。从主体的角度划分，广义的腐败评价可以分为三类，即腐败程度评价、反腐败工作评价和腐败风险评价。
第一类是腐败程度评价，即评价的是一个国家或社会、地区、单位腐败的总体程度变化情况。一个国家或社会的腐败状况到底如何？这是一个黑匣子，谁也说不清楚。由于腐败具有隐秘的特性，只有当腐败行为被揭露出来之后其他人才知道其存在。黄苇町曾借鉴犯罪学中犯罪黑数的概念提出了腐败黑数，用以说明已发生的腐败行为中未被发现的比例，但是目前腐败黑数的计算也主要是以主观感受为基础的。过去40年中，许多研究机构或商业咨询机构采用了问卷调查的方式来评价世界各国和地区的腐败程度，提出了一系列指数。然而，这些在不同国家和地区实施的针对商人、专家、普通民众等的调查往往存在以主观感受为基础，以及覆盖面不够广等不足而受到一定诟病。1995年，透明国际提出了清廉指数，基于已有的各类调查数据计算出各国腐败程度的总排名，在社会上引起了广泛反响。在主观调查法和案件统计法的基础上，笔者提出了通过案例库统计方法评价腐败的新方法，并利用中国1978～2005年腐败要案的数据进行了实证研究。
第二类是反腐败工作评价，即评价的是反腐败机构开展工作的绩效情况。绩效评价在过去几年已经成为公共管理研究的热点，并已应用到反腐倡廉工作中。例如，河南省纪委建立了针对各地市纪委反腐败工作绩效进行评价的体系，取得了较好的效果。总的来看，反腐败工作评价不仅要着眼于其工作产出，比如办理案件的数量等，也要重视投入等其他方面因素。规范地看，反腐败工作的评价应该包括四个环节。第一是投入，看对反腐败工作的人员投入、资金投入、政策资源投入；第二是机制，即是否建立了有效的制度确保反腐败机构的职能实现；第三是结果，包括查办案件数量、解决信访举报的数量等；第四是效果，即人民群众对当地反腐败工作的满意度。腐败程度和反腐败工作效果是两个相互联系，但是又相对独立的评价内容。一个社会腐败程度很高，反腐败效果很差是可能的；一个社会腐败程度很高，但是反腐败效果很好也是可能的。不能正确区分这两类评价主体就会陷入“腐败越反越多”这样的认识误区。
第三类是腐败风险评价。如果说腐败程度评价的内容是社会上有多少已经发生，但是还没有被发现的腐败行为，而反腐败工作评价的内容是一段时期内已经发生的腐败行为中有多少被发现了，那么腐败风险评价的内容就是，一个社会未来有可能发生，但是现在还没发生的腐败行为。腐败是制度漏洞的表现。如果一个国家和社会在某一领域存在严重的制度漏洞，那么未来必然会出现腐败行为。因此从这个意义上说，腐败风险评价是着眼于未来的，是腐败预防工作的重要内容。在中纪委监察部的直接推动下，目前许多地方都开展了腐败风险评价工作。北京市纪委在原崇文区经验的基础上，提出了廉政风险防范管理制度。甘肃省纪委也针对腐败多发、易发的工程招投标等领域和环节查找出了具体的腐败风险点，有力地指导了相关工作的具体实施。正是基于腐败风险评价，我们才有可能建立预警机制，提前防范未来可能发生的腐败行为。
二 经济转轨背景与腐败预防
历史经验表明，当一个国家或社会处于经济、政治或社会转型的时期，腐败往往也会急剧增加。1978年以来，我国经历了一个世界历史上规模最大、涉及面最广的经济、社会、政治、开放转轨过程。在这一大规模制度变迁的过程中，必然会出现一些制度上的真空和漏洞，从而为腐败的出现和蔓延提供机会。因此可以说，我国当前严峻的腐败形势正是这种转型时期的特殊产物。
在四类转轨中，经济转轨是基础，其又可以分为四个部分，即经济自由化、分权化、私有化和全球化。经济转轨产生了大量新的经济主体和经济行为，这些经济主体和经济行为在推动经济发展的同时，往往超出了原有制度体系的框架。而与这些新的经济主体和经济行为相对应的制度体系尚未建立，这就造成了制度“真空”或漏洞，给包括腐败在内的投机行为滋生提供了可乘之机。“官倒”、土地批租、房地产，这些盛行一时的腐败领域与当时改革重点推进的背景都是有密切联系的。
制度最基本、最重要的功能之一就是抑制投机行为和权力的滥用。在中国经济转轨过程中，原有的计划经济体制下的制度体系显然已经不再适应新的变化，这要求中国必须建立一套新的适应社会主义市场经济体制的制度体系。由于中国的转轨是一个渐进的过程，这决定了制度建立也必然是一个逐步建立和完善的过程。在各类制度中，最重要的正式制度就是法律法规。这些法律法规本身并不是专门的廉政法规，但是法律本身就是对投机行为的一种“制度响应”，它们对于违反法律规定的内容进行了详细规定，甚至包括经济处罚标准。随着这些有针对性的制度措施的颁布，原有的制度漏洞消失了，如果之前的投机行为仍然存在，那就不是钻法律漏洞的问题，而是违法的问题，是制度执行是否有力的问题。
在制度建立的过程中，由于其本身特性，以及渐进转轨造成的影响，它必然滞后于经济转轨的进程。制度建立过程中遇到的困难主要体现在以下几个方面：制度建立需要的时间，包括完成立法，以及之前大量准备工作所需的时间；制度建立具有滞后性，往往是问题出现之后才能发现制度漏洞；制度需要不断根据出现的新情况进行调整，这在渐进转轨中较为明显；制度发挥作用需要相互支持，因为它是一个完整的体系，单个制度往往由于缺乏配套的制度而无法操作；制度建立的方向不明确，因为经济改革和转轨的方向也不太明确；制度的权威一度受到质疑。
1997年，党的十五大提出了制度预防的思路。在过去十几年中，中央不断加大腐败预防战略的力度，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，取得了明显的成效。但是需要特别指出的是，这里所说的制度预防绝不仅限于反腐倡廉建设直接涉及的各项教育、惩治、监督制度，而是涉及各个领域中的法律法规和规章制度，涉及领导体制和工作机制。
三 制度评价及腐败风险评估
由于腐败是制度漏洞的体现，腐败风险评估的重点就是对现有的制度体系进行评价。在这方面，许多学者已经做出了尝试。例如，何增科认为，现代国家廉政制度体系在预防和惩治腐败方面的有效性标准包括综合有效性标准和分机构类别有效性标准。总体有效性标准包括三个方面：机构支柱的均衡发展，核心规则的普遍确立，以及权力监督和制约的闭合性。北京市纪委的廉政风险防范管理制度通过引入现代管理学理论，把外部监督与内部监控，以及风险防范与岗位职责充分结合起来，针对思想道德、制度机制和岗位职责三个方面存在的廉政风险，通过前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法构建风险防范的“三道防线”，并按照计划、执行、考核、修正四个环节对风险防范工作实施质量管理，将预防腐败工作落实到具体的人和岗位，达到了风险管理的目的。
如何评价现有制度的有效性和腐败风险？第一是制度的可及性。制度的可及性评价的是在某个领域是否建立了主要的管理制度，以及建立的及时性。第二是制度的权威性。制度并不是天生具有权威性，而是与人们在多大范围内、多大程度上达成共识有关。在代议制政治体制下，制度的权威性取决于其制定者所取得的授权。根据权威程度的不同，本文将正式制度分为以下几种类型：全国人大及其常委会颁布的法律、国务院出台的行政法规、各部委实施的部门规章、地方性法规，以及各单位的内部管理规定等。第三是制度的完善性。制度是一个体系，一部法律或法规是否能够有效发挥作用，在一定程度上取决于它是否能够得到一些相关或配套制度的支持。制度的完善性指标考察的是某个领域和环节的主要制度本身是否完善，是否需要配套制度和细则作为补充，这些配套制度、细则是什么时候出台的，主要制度的修订情况如何。第四是制度的实施性。好的制度不仅要考虑完善，还要易于执行。制度的实施性指标主要考察某个领域和环节的现有制度是否清晰、明确，易于执行。第五是制度的有效性。在制度建设过程中，仅仅关注制度的建立和制定是远远不够的，要使其有效防治违纪违法行为，必须将制度落到实处，减少投机的空间。
根据以上制度评价框架，我们可以对各个领域和环节的制度进行深入细致的评价，并反馈到相关的规则制定和执行过程中去。当然，在其中，我们不仅要关注具体的规章制度，更要重视领导体制和工作机制的建立和理顺。这里面既要有从法律角度的规范分析，也要有从实际查办案件角度反馈回来的实证信息。这些从制度评价中查找出来的腐败风险点就成为建立预警机制的重要基础。
当前我国的反腐倡廉建设已经进入一个平台期，也可以说是一个瓶颈。一方面，我们通过长期的努力有效遏制了腐败滋生蔓延的势头，使得腐败形势没有进一步恶化；另一方面，我们短期内还难以从根本上战胜腐败，切断腐败发展的源头。从这个意义上说，中国未来反腐败斗争的成败不取决于我们是否继续坚定地加大惩治腐败的力度，因为这已经在全社会形成了广泛共识，而取决于我们能否对我国的国家廉政体系进行全面、深入的梳理，重构我国的国家制度体系，有效减少腐败赖以生存的制度漏洞和真空地带，从根本上铲除腐败滋生蔓延的土壤。这样的国家制度建设不仅是反腐倡廉建设和战胜腐败的必然要求，也是我国经济、政治、社会持续稳定发展的重要、可靠保障。
原载《广州大学学报（社会科学版）》2011年第1期。