建构现代国家廉政制度体系：中国的反腐败与权力监督

何增科

作者简介：何增科，中共中央编译局当代马克思主义研究所所长、研究员，广州大学廉政研究中心特邀研究员，从事中国政治研究。

摘要：改革开放以来，中国积极构建中国特色的国家廉政制度体系，这个国家廉政制度体系在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面发挥了一定的作用，腐败程度经历了一个从低到高再到有所降低的曲折发展过程。但总体来看，腐败的程度仍然处于居高不下的状态，反腐败的成效不容乐观。究其原因，我国目前的廉政制度体系还带有传统集权政治体制中廉政制度体系的色彩，政治体制改革的滞后限制了目前国家廉政制度体系功效的发挥。深化政治体制改革，实现国家廉政制度体系的现代转型，完善横向的公民选举问责和纵向的分权制衡机制，应当成为我国下一阶段反腐败和权力监督的努力方向。

关键词：反腐败 权力监督 国家廉政制度体系

腐败是滥用受委托的权力谋取私利的行为。只要权力的委托人和代理人相互分离，滥用受委托的权力，谋取私利的腐败行为发生的可能性就始终存在。防止公共权力的滥用离不开对权力的监督和制约。所谓监督就是监察督促，制约就是相互牵制和约束。权力监督是权力的委托人对权力的代理人采用各种必要的手段加以监察和督促以使权力的行使过程和结果符合权力委托人的意志和利益。权力制约则是各个权力主体由于权力分立互不统属而在权力行使过程中彼此牵制从而达到约束权力防止权力滥用的目的。

改革开放以来，中国在走向市场经济和进行现代化建设过程中腐败现象呈现发展蔓延的势头，中国共产党和中国政府在反腐败方面进行了不懈的努力，提出了“六管齐下”的反腐败策略并开始建立教育、监督、制度并重的惩治和预防腐败体系，即中国特色的国家廉政体系。这种反腐败的努力已经取得了一定的成效，但总体来看效果还很有限，这同现行的国家廉政制度体系的缺陷有着密切的关系。深化政治体制改革，发挥选举问责和分权制衡机制在反腐败和权力监督中的作用，必将极大地提高反腐败的效能。

一 改革开放以来中国的反腐败

中华人民共和国成立60余年来，中国共产党反腐败思路的演变经历了三个阶段，即从群众运动反腐败到依靠制度建设反腐败再到建设惩防体系反腐败的演变过程。1949年新中国成立到1978年改革开放前30年间，中国共产党反腐败的思路主要是依靠群众运动反腐败，反贪污反浪费的群众性运动就是典型的例子。1978年改革开放后到2002年中共十六大前，中国共产党反腐败的主要思路是依靠制度建设反腐败。体制改革和制度创新成为与思想教育、道德自律并列的中国预防腐败的新的重要举措，预防腐败和惩治腐败开始受到同等重视。2002年十六大以来，中国共产党反腐败的主要思路进一步发展为体系化反腐败。以胡锦涛同志为总书记的党中央将反腐败三项工作格局拓展为教育、制度、监督、改革、纠风、惩治六项工作整体推进的“六管齐下”的工作格局。这一阶段建立具有中国特色的国家廉政体系即惩治和预防腐败体系成为党和政府的自觉的反腐败战略，预防腐败受到进一步重视，反腐败六项工作中教育、监督、制度、改革等四项工作都属于预防腐败的重要举措。同时在制度创新和体制改革之外，教育和监督在预防腐败中的地位和作用得到进一步强调。

改革开放以来中国反腐败举措在继承中国古代和新中国成立后反腐败的某些优良做法的基础上，又有所突破和创新，形成了六大特点。（1）强调各级党政领导干部廉洁自律，以身作则，在为政清廉方面发挥表率作用。“上梁不正下梁歪”的道理在中国深入人心。中国共产党在反腐倡廉建设中强调各级领导干部要加强自身的道德修养，做到自重、自警、自省、自励，严于律己，在廉洁从政方面发挥领导干部的榜样和示范作用。（2）思想道德教育在反腐倡廉建设中发挥着基础性作用。“礼法并用、德主刑辅”的治国理念在中国根深蒂固，道德教化对于治吏尤为首选之策。中国共产党在反腐倡廉建设中同样把思想道德教育放在基础性地位来加以强调。所不同的是，改革开放后集中的、突击性的学习教育运动逐渐为常规性的廉政教育和廉政文化建设所代替，后者无疑更具有针对性。（3）监督成为预防腐败的重要环节得到突出强调。将监察监督权单列出来，单设机构，以监察权来控制行政权，是中国反腐败的一个重要政治传统。改革开放后，中国共产党继承了这一传统，高度强调监督在预防腐败中的作用，不断强化专门监督机关的权能，加强了自上而下的监督问责力度。（4）把预防同改革结合起来，通过体制改革和制度创新从源头上预防腐败，不断完善制度预防体系，成为改革开放后反腐败的一个突出特点。中国共产党人在实践中逐步认识到，预防腐败仅靠思想道德防线是不够的，仅靠自律也是不够的。通过制度建设预防腐败更为有效。强调以改革创新的精神反腐败，把制度和改革纳入反腐败的六项工作中加以整体推进，都是这一特点的集中反映。（5）常规性的依法惩治和突击性的专项治理相结合，成为惩治腐败的一个突出特点。自新中国成立到改革开放前，中国共产党人习惯于采取运动式、突击性的专项斗争方式反腐败。改革开放后，常规性的依法查处案件惩治腐败受到重视，但在某些类型的腐败日益严重受到各界关注后，集中时间、集中力量开展突击性专项治理的方式又会被派上用场。（6）严刑峻法，重典治贪，成为惩治腐败的又一个突出特点。中国在刑罚运用方面自古以来强调“杀一儆百，以儆效尤”的威慑效应，严刑峻法、重典治吏成为中国古代惩贪肃贿的重要策略。新中国成立后，党的反腐败继续保持严刑峻法、重典治贪的传统。主要依靠刑法，依靠剥夺自由刑甚至死刑来惩治腐败分子，在专项整治或严打时期从重从快惩治腐败分子，成为中国反腐败的一个重要特点。

改革开放三十多年来，中国在反腐败方面取得的主要成就是初步建立了惩治和预防腐败体系，后者是具有中国特色的国家廉政体系。这一体系具体包括，确立了党和国家廉政建设的目标体系，建立了国家廉政制度体系的各项机构性支柱，健全了一些机构性支柱正常运转所需的部分核心规则，通过廉政文化建设和廉洁教育使廉洁从政的价值体系逐渐为公众和公职人员所接受。

（一）用中国特色社会主义理论体系教育全党，逐步确立了国家廉政体系的三大目标

改革开放以来，经过以邓小平、江泽民和胡锦涛为代表的党的三代领导集体的理论创新努力，中国共产党逐步形成了中国特色社会主义理论体系，确立了科学发展、社会和谐、全面小康的社会主义现代化建设总目标，这三大目标也成为中国国家廉政体系所要达成的目标。中国共产党通过将常规的干部教育培训和集中的学习教育实践相结合，将全党的思想统一到中国特色社会主义理论上来。促进科学发展、维护社会和谐、实现全面小康成为中国国家廉政体系所要围绕和服务的中心目标。

（二）建立了国家廉政制度体系的各项机构性支柱，明确了各个机构行动者的地位和作用

“文化大革命”结束后，各级党委和政府恢复正常工作，全国和地方各级人民代表大会、民主党派和全国与地方各级政治协商会议、纪检、监察、审计机关、法院、检察院系统也都先后得以恢复。检察院反贪污贿赂局的设立和国家预防腐败局的成立标示着预防和惩治腐败工作的专业化获得了新的动力。改革开放后，以个体工商户、私营企业、外资企业为主的民营经济部门不断成长壮大，并成为社会政治生活中的一支重要力量。以民间组织和网络公共领域为主体的社会力量悄然兴起并开始对公共权力的运用和公职人员的言行进行监督制约。新闻媒体在改革中批判意识不断增强，逐步成为一支反腐败的重要力量。反腐败中的双边和多边国际合作不断取得新的进展。在政权系统内外各个机构性行动者日益活跃的情况下，中国共产党明确了反腐败的领导体制和工作机制，这就是党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与的反腐败领导体制和工作机制，力图形成反腐败工作的整体合力。这实际上就是一种党政主要领导主导、专业反腐败机构唱主角、相关职能部门分工负责、社会组织与机构行动者积极参与和协同的反腐败格局。

（三）健全了一些机构行动者正常运转所需要的核心规则

执政党正常运转的核心规则是党内民主和党内监督方面的规则。在发展党内民主方面，基层党组织正在开展公推直选的改革实验，《地方党委会议事规则》为党委内部集体讨论民主决策提供了程序保证。《中国共产党党员权利保障条例》为党员依法行使权利和权利救济提供了党内法规依据。《中国共产党党内监督条例（试行）》《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法（试行）》《关于中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法》等党内法规为党员和党组织开展党内监督提供了党内法规和程序保证。纪检监察机构是当代中国最重要的党内监督与行政监察机构和专门的反腐败机关。这个机构通过改变产生方式（从党委全会选举产生改为由各级党代会直接选举产生）、实行双重领导体制、对派驻机构实行统一管理、采用巡视方式进行监察等方式保证机构拥有行使职权所需要的相对独立性和权威性。审计机关在实行双重管理体制强化自身独立性的同时，通过公开发布审计报告而增强了审计监督的效力。反贪污贿赂局和预防职务犯罪机构的成立，促进了检察院系统在惩治和预防腐败方面的专业化水平。《法官法》《检察官法》的通过促进了司法系统的职业化。《反洗钱法》的颁布实施赋予反洗钱机构以追踪调查洗钱行为的权力，对于反腐败意义重大。《行政诉讼法》的颁布实施使法院获得了对具体行政行为的司法审查权。《国家公务员法》的实施提高了公务员系统职业化水平。《各级人民代表大会常务委员会监督法》的颁行为各级人民代表大会常务委员会对政府、法院和检察院的监督提供了法律依据。民主党派和政协的参政议政、民主协商、政治监督职能在党的支持下也在不断加强。《反不正当竞争法》和《反垄断法》的先后颁行为鼓励民营经济部门开展竞争、破除垄断提供了法律框架。《社会团体登记管理条例》《民办非企业登记管理条例》和《非公募基金会管理条例》三个行政法规的出台使得对民间组织的管理从定期清理走向依法管理，在一定程度上保证了公民的结社自由。《政府信息公开条例》的实施将政务公开的成果用法律的形式固定下来，这样就使得媒体和公民获取政府信息，并且监督官员的行为有了法律的保障。中国已与68个国家和地区签订了106项各类司法协助条约并加入了《联合国反腐败公约》，这就使得中国在外逃贪官引渡、资产返还合作、联合侦查等多方面得到国际行动者的合作与配合。

（四）反腐倡廉教育和廉政文化建设提高了公众和公职人员崇尚廉洁反对腐败的意识，为国家廉政体系建设打下了良好的基础

1978～1992年，纪检监察机构主要是开展党性党风教育，以此保证执政党的先进性和纯洁性。1992～2002年这一阶段主要是深入扎实推进反腐倡廉宣传教育工作，将法律、法规和纪律教育与道德教育相结合，有关部门密切配合，形成反腐倡廉宣传教育的合力。自2002年以来的反腐倡廉宣传教育工作被作为反腐败的基础性工作来抓，一直受到各级党委和政府的高度重视，同时深入开展廉政文化建设，努力在全社会形成“以廉为荣、以贪为耻”的道德风尚。

改革开放以来，中国在预防和惩治腐败方面的艰辛探索和不懈努力取得了一定的成效。改革开放30余年来，各级纪检监察机关认真履行自己的职责，在党纪政纪监督和反腐败方面做了大量工作，为党风廉政建设做出了重要贡献。据统计，改革开放以来到2009年11月，纪检监察机关共立案2945844件，给予党纪政纪处分人数达2706223人，有据可查的12个年份受处分的县处级以上干部数即高达78631人。另据统计，改革开放以来到2009年年底，我国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂等腐败犯罪案件1095297件，查处667113人，其中县处级以上干部人数为46420人。透明国际发布的清廉指数在一定程度上反映了中国清廉程度在过去30多年中的变化（见表1）。

上述清廉指数的变化说明，在中国走向现代化、市场化和全球化的过程中，清廉程度经历了一个从逐步恶化跌到谷底（2.43的得分表明中国曾一度进入世界腐败程度最严重的国家行列），到20世纪90年代中期出现逐步有所好转的发展趋势。中国国家统计局民意调查结果也显示，中国公众对反腐败成效的满意度2005年为60.5%, 2009年达到69.2%；公众认为消极腐败现象在不同程度上得到遏制的比例从2005年的75.2%上升到2009年的82.6%，这在一定程度上说明中国公众对反腐败成效的满意度近些年来有所上升。

二 我国目前国家廉政制度体系有效性评估

现阶段中国在反腐败方面存在着一些突出的问题：一是各级党政主要领导即俗称的党政一把手腐败成为腐败防治的薄弱环节。一些地方和部门的一把手腐败成为前赴后继、难以防治的顽症。一把手腐败的频繁发生，在腐败防治方面发生了极为恶劣的负面示范效应，同时也使得思想道德教育的说服力大打折扣。二是用人腐败、司法腐败等恶性腐败有愈演愈烈之势。用人腐败是产生其他腐败形式的温床，又是一把手腐败的重要形式。用人腐败有逐渐成为官场潜规则的趋势。司法腐败造成的身心伤害具有不可复原性，同时它又直接冲垮了社会公正的最后防线。司法腐败的发展蔓延，削弱乃至摧毁了公众对宪法法律以及党和政府的信任和支持。三是不正之风和挥霍浪费之风屡禁不止。先后被称为党内不正之风、部门和行业不正之风以及损害群众利益的不正之风的群体性以权谋私行为，以及奢侈性、挥霍性浪费的风气，党和政府三令五申，年年发文加以制止，但并未取得显著效果。四是公职人员群体特别是领导干部群体在住房、医疗、用车、福利等方面享受的特殊待遇存在着合法化的倾向。公职人员群体特别是其中的领导干部群体在住房、医疗、用车、福利保障方面享受着一般公众所无法享受的种种特殊待遇。当这种特殊待遇成为一种特权而且这种特权又在不断扩张的时候，腐败实际上被合法化，反腐败的难度将更大。五是腐败的惩治存在着畸轻畸重、时紧时松、发现和查处概率低等问题。不同时期、不同地区的法院对贪污、贿赂等腐败分子的量刑判罚方面存在着有轻有重、标准不一的问题。专项整治时期或严打时期，对特定腐败现象从重从严处理，其他时期则存在着松懈甚至放纵的现象。反腐败机关更多的是依靠领导交办和群众举报而去查处案件，较少主动出击调查卧底发现线索去查处腐败案件，发现和查处腐败的概率低，给人以有选择地惩治腐败的印象。六是重党纪政纪处分，轻法律制裁，存在着以党纪政纪处分和罚款代替刑罚制裁的倾向。如前所述，从改革开放起步到2009年11月，纪检监察机关共立案2945844件，给予党纪政纪处分人数达2706223人，有据可查的12个年份受处分的县处级以上干部数高达78631人。而同期我国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂等腐败犯罪案件1095297件，查处667113人，其中县处级以上干部人数为46420人。查处案件数和查处人数分别为前者的1/3和1/4左右，这在一定程度上说明对腐败行为的党纪政纪处分多而法律制裁少。此外，在对商业贿赂等行贿犯罪处罚中存在着以罚代刑问题。

总体来看，我国现阶段反腐败的成效不容乐观。正如中纪委书记贺国强在中纪委十七届五次全会上所指出的那样，“一些领导干部利用职权或职务影响谋取非法利益问题突出，尤其是高级干部腐败案件时有发生，社会影响恶劣；一些领域腐败现象易发多发，大案要案频发，窝案、串案、案中案增多；一些损害群众利益的问题和群众反映强烈的不正之风还没有得到有效解决；有的反腐倡廉法规制度和政策措施落实不够。纪检监察工作还存在着薄弱环节”。前述透明国际的清廉指数也表明，中国的清廉指数从1998年以来连续12年在3.1到3.6之间徘徊，这说明中国这12年来仍居于世界上腐败程度比较严重的国家行列，尚未取得根本好转，腐败程度仍处于居高不下的状态。零点研究咨询公司对城市公众的一项调查显示，我国城市公众2001年对廉政建设和反腐败问题的关注程度在众多社会问题中处于第七位，2005年为第十一位，2010年跃居第五位。这说明公众对反腐败成效的提升仍有很大的期待。

中国目前腐败现象居高不下和反腐成效的有限性同我国目前的国家廉政制度体系在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面的有效性严重不足有着密切的关系。

现代国家廉政制度体系在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面的有效性标准包括综合有效性标准和分机构类别有效性标准。总体有效性标准包括三个方面：国家廉政制度体系各个机构性支柱得到均衡的发展，它们既相互依存又相互制约，共同支撑起国家廉政体系大厦；机构性支柱所需要的核心规则得到普遍的确立，机构性支柱得以充分履行其职责；权力监督和制约呈现闭合性，以选举制度和分权制衡原则为核心的纵向和横向问责机制贯穿于机构与规则体系之中，不存在不受监督和制约的公共权力和公职人员。对各个廉政支柱所包含的机构和规则的有效性也可以进行分门别类的评估。机构的有效性主要是衡量机构行动者的职责、功能或作用是否能够得到有效发挥。对机构有效性的评价标准应当包括：独立性，机构行动者的法定地位和外部关系能否保证自身独立自主地履行职责；协调性，机构行动者是否存在多重角色的冲突而制约其履行主要职责；专业性，机构行动者的知识、技能和信息是否能保证履行职责；匹配性，机构行动者的授权和资源与所要履行的职责是否匹配；适宜性，机构的组织结构和工作方式是否适宜职责的履行；透明度，机构行动者履行职责或功能的过程和结果是否透明以便于监测；问责度，机构行动者履行职责状况的外部评估和问责机制是否存在和发挥作用。对规则有效性的评价标准包括：完备性，是否存在重要的规则缺失和严重疏漏；权威性，规则的权威等级或地位的高低；操作性，规则本身是否可执行、可操作；合意性，规则的制定和实施过程是否体现了透明、参与和公正的原则；持续性，规则本身是否具有稳定性和可预期性；多赢性，受规则影响各方利益是否得到了共同增进或至少利益受损方得到了合理的补偿；兼容性，规则之间是否相互兼容而非相互排斥和冲突（见表2）。

改革开放30多年来，我国已经初步建立起现代国家廉政制度体系的机构性支柱，但保障这些机构性支柱充分发挥作用的核心规则仍然存在着严重缺失或不健全的问题，从而影响到这些廉政制度支柱作用的发挥。对目前廉政制度体系建设总体状况的评估见表3。

从表3中可以看出，我国国家廉政制度体系的15根机构性支柱都已普遍建立，但保证这些机构性支柱发挥作用的核心规则有的处于缺失状态，有的仅部分具备。15根机构性支柱发展很不均衡。

根据前面所确定的七条评估标准，结合各个机构性支柱能力建设实际状况，可对各个机构性支柱做出有效性评估。我们采取三等分法，用3、2、1分别表示对各个评价标准满足程度的高、中、低。

从表4可以看出，在15根机构性支柱构成的监督问责体系中，除了通过条约关系连接起来的国际行动者外，各级党委自上而下的监督问责最为有效，其次是各级政府自上而下的行政问责，随后是纪检监察机构的党纪政纪监督，紧随其后的是审计机关、检察院、法院等专门监督机关的监督，人大监督的有效性强于民主党派和政协，政权以外的社会监督问责的有效性依次为企业家监督、网民监督、媒体监督、公民监督。需要指出的是，纪检监察机构、审计机关、检察院、法院等专门监督机关由于独立性较差，从而影响到他们反腐败职能的有效履行。

图1形象地反映了国家廉政制度体系各个机构性支柱的有效性及其与有效性的合格标准的差距。

这些年来，我国在廉政法规制度体系（简称廉政规则体系）建设方面取得了很大的成就，尽管在核心规则的建设方面仍存在着严重的缺失。近年来，先后出台了《监督法》 《党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《国家公务员法》等重要的法律法规。据不完全统计，十六大以来，中央纪委、监察部共制定或修订法规和规范性文件160多件，会同有关部门起草制定40多件，地方和部门起草1000多件。根据前面确定的规则有效性标准，我们可以对目前廉政规则体系建设的总体有效性做一初步评估。

表5说明，我国目前廉政规则体系的完备程度处于中等水平，但廉政规则体系的权威性、可操作性、合意性、持续性、多赢性、兼容性程度较差，廉政规则体系的总体质量不高。

在建立纵向和横向的问责机制实现闭合性的权力监督制约方面，进展很大，不足也很明显。村委会直选和村党支部的“两推一选”开启了中国选举的民主进程，乡镇党委领导班子成员公推直选的试点强化了乡镇党员群众对乡镇党委的问责机制。一些地方实行区县人大代表、党代表直选，为选民提供了向人大代表和党代表问责的手段。但这些选举改革实验仍停留在极少数地区。在更高层级的选举中，由于缺乏直接的和竞争性的选举，选民和党员对人大代表和党代表缺乏有效的问责手段。人大和党代会会期过短，审议审查不充分，缺乏否决权和不信任动议权等，削弱了人大代表和党代表对党政领导人的问责力度。在监督问责体系建设上，专门监督机关的监督有了很大的加强，人大及其常委会的监督有所加强，网络民意监督初现威力，但民主党派和政协监督、媒体监督、公民与社会组织监督的效果并不尽如人意。中国共产党第十七次代表大会提出了建立健全决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，方向和思路明确，具体配套的措施尚未跟上。总的来看，对执政党的监督、对各级党政一把手的监督和制约仍然是个薄弱环节，还没有实现权力监督制约的闭合。

新中国成立60年来特别是改革开放30年以来，我国国家廉政制度体系建设取得了很大进展，廉政制度体系中的机构性支柱已经全部建立，廉政规则体系初具规模。我国在反腐倡廉建设方面所取得的成就是与我国目前廉政制度体系初步发挥作用分不开的。但与此同时，我国目前国家廉政制度体系的各个机构性支柱的发展很不平衡，党委、政府、专门监督机关等少数机构性支柱作用发挥得较好，其他机构性支柱的作用有限，明显处于“短板”状态。与这些机构性支柱相适应的核心规则存在着严重的缺失，纵向的选举问责和横向的分权制衡的问责机制不健全妨碍了权力监督制约的闭合性。所有这些都严重地影响着整个国家廉政制度体系效用的发挥，后者有效性的不足导致反腐败成效的有限性。

三 国家廉政制度体系的现代转型、权力监督和反腐败

我国目前国家廉政制度体系既包含了一些现代国家廉政制度体系的内容，又带有传统集权政治体制中廉政制度体系的色彩，具有过渡性和混合型的特征。人民代表大会、民主党派和政治协商机构、市场经济和民营经济部门、新闻媒体（包括新媒体）、公民与社会组织这些机构性行动者都是现代国家廉政制度体系的重要组成部分，这些机构性行动者在改革开放后成长壮大起来并开始在约束权力、防治腐败方面发挥一定的作用。但由于政治体制改革中一些核心的、难度较大的内容长期严重滞后，集权政治体制使得现行国家廉政制度体系在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面遇到一些难以克服的体制机制性障碍，降低了其有效性。

（一）权力过分集中的党政领导体制使得对各级党政主要领导难以进行有效的监督和制约

邓小平早在1957年就曾对这种权力过分集中的领导体制进行过鞭辟入里的分析。他指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”1987年党的十三大提出了党政分开的具体方案。党政分开在实践中遇到了巨大的阻力和不小的问题，相关改革被搁置。地方各级党政一把手分别掌握着人事权和财权，副职领导难以对他们进行监督。人大、政协既要接受同级党委领导，又在编制和经费等问题上受制于同级政府，难以进行有效监督。强调一把手负总责的问责体制促使各级各部门一把手将各种权力都集中到自己手中。这样，对一把手的监督成为一个老大难的问题，由此导致一部分一把手腐败愈演愈烈。

（二）将专门监督机关置于监督对象领导之下的管理体制限制了监督的效能发挥

我国目前地方各级纪检监察、审计、检察等专门监督机关都不约而同地实行双重领导的管理体制。作为党内监督专门机关的各级纪委由同级党代表大会选举产生，却受同样由党代会选举产生并理应受纪委监督的同级党委领导，在人事上缺乏相对于同级党委的独立性，上级纪委的领导只是业务上的领导，这样同级纪委就难以对同级党委特别是主要领导实行监督。行政监察机关和审计机关是负责对行政机关和行政首长进行监察和审计的专门机关，它们本应隶属各级人大但却隶属于行政权序列并向同级行政首长负责，上级监察机关的业务指导关系并没有改变行政机关自己监督自己的弊端。作为法律监督机关的检察机关既要接受同级人大的领导，又要接受同级党委的领导，还要在编制、经费上受制于同级地方政府，上级检察机关的业务指导和人事认可权并没有改变检察机关独立性不足的问题。专门监督机关的现行管理体制使得监督主体从属于监督客体，缺乏应有的独立性和权威性，因而出现对同级党政领导不敢监督、不能监督、不便监督的问题。

（三）“议行合一”的权力配置方式使得决策、执行、监督权缺乏既相对分离又相互制约的制衡机制

我国各级党委和人大都实行“议行合一”的领导体制，决策权、执行权和监督权集中于同一个机构，缺乏权力的合理分解和相互制约。各级党委常委会通常由来自党务系统、人大、政协、政府的主要领导组成，党委常委会作为领导核心担负着集体决策的功能，集体决策后各位常委分头负责执行，对执行结果的监督也是由党委常委会负责的，党内监督、人大监督、政协监督都是在党委领导下进行的。我国人大实行的也是“议行合一”的领导体制。人大作为法理上的最高权力机关，拥有立法权、人事任免权、重大事项决定权、监督权，既是立法者又是监督者，还拥有自己的执行机关，从制度设计的法理上看它的权力是一种广泛的、无限的、不可挑战的权力。三权合一的权力配置结构，使得对决策失误的外部监督无从进行，对执行权的监督也难以有效开展。将所有的权力都集中于同一个机构和集中于同一个人一样，都是一种缺乏制衡的专断的权力，都会出现权力滥用的可能性。

（四）新闻舆论监督缺乏有效的法律保障

我国目前的新闻管理体制，更多的是强调事前审查而非事后追惩，更多地强调媒体的正面宣传和舆论导向功能而非批评监督的功能，更多地依靠政策性文件、行政性干预和人事任免权而非法治化的管理手段。由于缺乏《新闻法》和《新闻侵权责任法》等媒体生存和发展所需的基本法律，新闻行业缺乏法律的全面保障，舆论监督的正当权利得不到法律的保护。这样舆论监督发挥的效力主要取决于各级领导人是否支持舆论监督和支持的力度有多大，网络监督的效力也主要取决于各级领导干部和专门监督机关是否给予关注和回应。

（五）民主法治建设的低水平限制了选举问责和分权制衡机制的成长空间

在中国这样一个有着2000多年封建专制主义历史并背负着学自苏联的权力高度集中的政治体制包袱的国家，民主和法治建设必然是一个长期的过程。虽然改革开放后在民主和法治建设方面进行了长达30余年的努力，但我国民主和法治的实现程度仍然处于较低的水平。迄今为止，除了人大代表的直选上升到县（市、区）一级外，各级党政领导的直选仍然停留在村一级。差额选举目前仍然局限于党政副职领导，而且带有陪选的性质，缺乏必要的竞争性和自由选择的余地。自上而下的任命制仍然是权力授予的主渠道，自上而下的监督问责仍然是最强有力的问责手段。各级人大的监督权由于代表人数过多、非专职化、会期过短等众多因素而难以行使。立法权、司法权和行政权之间缺乏相互制约的关系。司法地方化、行政化妨碍着公正司法。法律法规的司法审查或违宪审查制度尚不存在。对执政党的外部监督严重不足。目前阶段民主和法治建设上存在的这些严重不足限制了选举问责和分权制衡机制的成长空间。

现代国家廉政制度体系是体现纵向的公民选举问责和横向的分权制衡原则的一系列机构和规则的总称。建构现代国家廉政制度体系是有效预防和惩治腐败、提高权力监督和制约效能的必由之路。我国目前的国家廉政制度体系主要依靠各级党委和政府自上而下的监督问责、专门监督机关的监察监督来实现权力监督，来预防和惩治腐败。由于信息不对称和“保护伞”的存在，当前廉政制度体系常常遇到难以突破的瓶颈和困境，专门监督机关也出现了机构和权力膨胀与谁来监督监督者的问题。深化政治体制改革，实现我国目前的国家廉政制度体系的现代转型，成为反腐败和权力监督走出困境的当务之急。

通过深化政治体制改革，完善纵向和横向的权力问责机制，解决权力监督制约的闭合性问题，是建构现代国家廉政制度体系的核心内容。

只要还存在着不受监督和制约的权力，腐败就会变成政治之癌。因此解决权力监督制约的闭合性问题，乃是有效预防和惩治腐败的关键环节。

首先，需要积极推进选举民主，实现从选拔政治向选举政治、从间接选举向直接选举的过渡。

其次，政权机关内部实行分权制衡，实现各种权力的彼此分离和相互制约，是防止一权独大不受制约从而被滥用的有效途径。中国共产党第十七次全国代表大会报告提出“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，从而为建立中国特色的分权制衡机制指明了方向。

各级党委、政府、人大、民主党派和政协可以在人事和政策的提议权、参议权、审议权、执行权、评议权、审查权、调整权等方面进行合理的划分并明确各自的职责，使各种权力之间既相互依赖又相互牵制。各级党委作为决策者享有人事和政策提议权，以及政策和人事调整权。这种人事和政策的提议权和调整权，保证了各级党委作为决策者和协调者的领导地位。

作为对决策权的一种制衡，民主党派和政协应享有对党委决策的参与权和发言权即参议权，人大应享有对党委通过政府提交人大的政策和法案的审议否决权。这对于保证决策的正确性和防止决策权的滥用必不可少。政府享有政策执行权，是行使公共权力的重要主体。作为对执行权的一种制衡，民主党派和政协应享有对政策执行情况的评议权，评议结果应当作为党委进行政策修正和人事调整的重要参考。人大则应享有对政策和预算的审查监督权，同时为了提高审查监督权的专业性和效力，有必要将行政监察机关和审计机关划归人大，使行政监察机关在人大领导下受理民众信访投诉并调查处理不良行政行为，使审计机关代表人大对行政机关和其他公共权力机关进行独立的审计并直接向人大报告审计结果。

上述分权制衡机制的运行流程见图2。保障人大在审议审查过程中否决权的行使，是人大有效行使监督权的核心规则。保障政协委员在参议和评议过程中的言论免责权是政协有效行使监督权的核心规则。这种分权制衡的制度设计既保证了党委的领导地位，又强化了人大和政协对决策权和执行权的监督权能，同时也没有削弱政府的执行权，应该是一种三方共赢阻力较小、各方都有意愿接受的制度安排。分权制衡机制有效运转和发挥作用后，在权力监督制约方面对专门监督机关的依赖将会大大减少，同时在反腐败方面不断强化专门监督机关权能的必要性也将会大大减少。

总之，改革开放以来，我国在建构现代国家廉政制度体系方面取得了长足的进展，现行的国家廉政制度体系在监督和制约权力、预防和惩治腐败方面发挥了一定的作用，我国在反腐败方面取得了一定的成效。但由于集权政治体制的影响，我国目前的国家廉政制度体系作用的发挥受到很大限制，反腐败的功效还较为有限。深化政治体制改革，克服现行国家廉政制度体系发挥功效的体制机制性障碍，完善纵向的公民选举问责和横向的分权制衡机制，应当成为我国下一步反腐败和权力监督的努力方向。

原载《广州大学学报（社会科学版）》2011年第1期。