第一节 城市治理本质需要公民参与

总体而言，公民参与政府公共事务管理和社会管理，平等行使民主权利，是社会主义社会的重要特征，反映了人类社会的进步。所以，具体到城市发展过程，公民积极参与城市管理和城市建设，对城市可持续发展就变得越来越重要。

城市历来是一定地域的政治、经济和文化中心。城市治理也是国家发展的重要主题之一。早在20世纪90年代，公众参与就作为城市治理的原则之一被提出来。进入21世纪以后，更成为世界关注的焦点。就连2010年上海世博会也提出“城市，让生活更美好”的口号。在城市化进程不断推进的当今时代，对待城市这样一个复杂的矛盾综合体，政府的主要职能就是把现代城市规划好、建设好、管理好，为城市居民提供更好的生产生活环境，提高其生活质量，以实现城市可持续发展。而且，城市管理要为城市里的不同阶层的公民提供共同的生存空间，满足不同阶层公民的合法利益诉求。这就必须从理论上分析现代城市治理的本质、内涵、内容体系等，以及为什么要让公民参与城市治理。

一 从城市治理本质分析，公民理应是治理主体之一

城市，一开始就是作为与乡村相对而言的社会历史范畴而出现的。现今社会发展的一个事实是，城市人口不断集聚，城市管理事务日益繁杂。现代化城市管理已成为文明都市生存和发展的一个必要条件。按照一些学者总结，广义的城市管理，是指城市政府以城市为对象，为实现特定目标对城市运转和发展所进行的控制行为和活动的总和。狭义的城市管理基本等同于市政管理，主要是指政府部门对城市公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制与指导。随着社会发展和市场经济发展，现代城市管理主体开始向多元化发展，城市政府依然是城市管理者，但不是唯一管理者，一些社会中介组织和社区组织也成为辅助管理主体。所以，“现代城市管理是指多元的城市管理主体依法管理或参与城市地区公共事务的有效活动，属于公共管理范畴”。现代城市管理是城市发展的客观要求，可以说，除了政府作为城市管理的重要主体外，更重要的是，现代城市发展必然还包含着城市政府与社会组织、与公民之间的互动、合作与协调等。城市管理主要目的就是协调、强化城市功能，保证实施城市发展规划，促进城市社会健康发展。

从上述城市管理内涵分析，现代城市是一个多种要素组成的复杂有机体，是高度复杂的社会综合体，包含着经济、社会、文化、环境等多个系统，既有纵向结构又有横向结构，既有自身体系的复杂性，还有与外界相互影响与制约的复杂性。由此可判断出，现代城市治理具有复杂性、系统性、综合性、开放性、动态性等特点，为公民参与提供了现实空间。这种高度复杂的城市治理，必然要求政府把公民也吸纳进来作为治理主体之一。

二 现代城市治理的内容体系，要求公民参与其中

城市治理的基本范围是城市地区的公共事务，大致包括经济、文化、社会、基础设施、公共安全、交通、环境与卫生、公用事业等，这些构成了城市治理的内容体系。

这个复杂的现代城市治理内容体系中，包含着转变与创新管理理念和方式。多样化、多层次的管理内容，不能再用政府包办的思维去管理，而是要转向以政府为主导、以公民为主体的方式。我国要构建的社会主义和谐社会是人民共同建设、共同享有的社会，再加上城市管理内容体系的复杂和庞大，就更要求城市政府和人民共同建设城市，共同管理城市，城市资源和公共服务应由全体人民共享。因此，在现代城市管理中应当逐渐弱化等级与社会分层观念，强化城市公民的平等参与和共享性。

城市公民不再仅仅是政府管理的对象和行政相对人，公民与城市政府之间的管理与被管理的关系应当被合作与良性互动的关系所取代。这些城市政府管理的内容体系，基本上涵盖了城市政府应该履行的职能范围，包括了政府的市场监管、社会管理和公共服务职能。因此，城市政府职能的履行离不开公民主体的参与。尤其是环境管理和基础设施管理，对于城市生活质量是更为重要的，是更有必要让公民参与其中的领域。

三 城市管理原则与价值取向要求有公民参与

现代化城市必须有科学高效的管理，才能充分发挥现代化中心的巨大功能。公民参与城市管理，是人民当家作主在城市管理中的具体体现。一方面，城市政府是人民群众的政府，理应代表城市广大人民的利益；另一方面，人民群众又是城市的主人，应当有权利履行对城市公共事务的管理和监督职能。现代城市管理的复杂性、综合性等特点，以及城市政府履行职能的复杂性和方式变革等，也要求城市管理必须集中民意，让城市公民以多种形式参与到城市的公共管理过程中。这也是当前许多城市提出“人民城市人民建，人民城市人民管”这类口号的一种理论与现实缘由。这种公民参与城市管理的价值取向，要求采用多种形式来保障人民能够更好地行使管理城市的权利，尤其是在城市发展规划、决策、公用事业等领域，都必须有公民及其代表参与，而且城市管理同时还要接受公民的监督。

从国际视野观察，公民参与城市治理有着深刻的理念基础。21世纪初，世界公民大会在墨西哥举行，会议主题为“从民众的角度再思城市”，提出了构建21世纪理想城市的四个主题：构建民主的城市；构建教育性的城市；构建包容性的城市；构建宜居的、可持续的、生产性的和安全的城市。其中，构建民主的城市目标被放在了第一位，足见其重要性。“21世纪大国首都城市管理面对着利益高度分化、意识形态悬殊、政治诉求凸显、权利意识高涨的管理对象，而城市管理政策目标的有效实现又需要充分动员各种社会力量参与城市管理的过程，因此必须构建开放的、可渗透的、可参与的城市公共政策过程。”还有，城市竞争力的提升，绝不仅仅是建筑物、规模和硬件设施的竞争力的提升，更主要的还是人的竞争力的提升，因此，城市管理的理念必须不能脱离公众的参与和以人为本。

就我国而言，公民参与城市治理，是“最大限度地满足人民需要的原则”提出的现实要求。现代城市管理的价值必须放在国家现代化整体进程中加以确立，不仅要解决城市发展的宏观社会问题，还要关注城市微观问题。城市管理核心是为了城市里的人，这就要求在城市管理中必须充分调动城市人的积极性与主动性，推动城市的有效运行。所以，只有让城市公民参与到政府的城市管理中来，才能实现对城市因地制宜的管理，实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一，从而最大限度地满足城市人民的实际需要。

公民参与城市治理，是以人为本的科学发展观核心理念在城市治理中的具体落实。科学发展观是我国新时期建设中国特色社会主义的战略指导思想，其核心是以人为本，那么在城市管理中就要体现以人为本的指导思想。城市管理根本上是为了市民百姓，必须吸纳公民参加到城市管理中来。“城市管理的根本目的是通过保持良好的城市自然环境和社会环境，以及提供高效的城市公共服务，为城市提供良好的生活和发展环境，促进城市的发展，最终达到提高城市居民的生活品质的目的。”贯彻落实以人为本的科学发展观，要求在城市发展规划和实际管理中，把提高城市居民生活质量作为根本目的，注重城市公民的全面参与。例如，杭州城市管理就坚持了“以民主促民生”的以人为本城市管理原则。在涉及城市发展重要决策上，通过公民参与，集中公众智慧和动员市民力量来共同制定公共政策；在具体民生项目上，由公民直接参与管理。近年来，杭州市在实施重大工程项目“西湖综合保护”、“西溪湿地综合保护”、“十纵十横”、“背街小巷改善”等过程中，政府充分尊重民意，鼓励民主参与，逐渐形成了城市建设中的民主参与机制，在确保改善城市民生环境的同时，也获得了公民支持和认同。

为了提升城市发展综合水平，有的城市提出了“经济发展与城市品质共推进”的标语和目标。这里明显使用的是拟人化说法，使得城市也具备品质，而不仅仅是拥有经济财富。作为城市政府，如果使自己管理的城市具有品质，那必然离不开城市主体——城市公众的参与，而且，城市的品质在另一个层面上也是通过城市里的人表现出来的。缺少了政府与公众的沟通、交流、合作，是建设不成有品质的城市的。这就说明了公民参与在城市政府治理中的现实重要性。