第二节 公民参与在社会政治发展中的功能定位

公民参与除了在政府管理层面上发挥着直接的重要功能之外，在社会政治和谐稳定发展层面上也发挥着重要作用，主要表现为如下几个方面。

一 公民参与有利于趋向公平的社会资源和财富再分配

戴维·伊斯顿说过，公共政策就是对社会利益的权威性分配。如果公民能够参与到政府的公共政策制定过程中，并能对公共政策的结果产生特定影响，那么就会改变对于社会资源的分配结果，从而影响到社会各群体利益关系的协调。

公民参与和利益表达，可以缓解财富分配不公，进而对社会公平产生正向影响。社会财富分配的不公正如果长期存在甚至加重，就会成为社会不稳定的基础性根源。从发展中国家来看，其经济快速增长过程中很容易造成并扩大社会贫富差距，其实质也是社会权利资源分配的不平等。而且受惠于国家现行经济政策的人或集团掌握了越来越多的财富，而广大民众的财富增长则相对缓慢。更值得注意的是，在社会强势群体之间，几乎形成了利益集团关系，其通过积聚的社会能量对政府的分配政策和相关制度的出台产生着不可低估的影响。所以，越来越多的人开始期望能有一种新的公正合理的分配方式出现。而通过公民在分配政策中的参与和利益表达，有利于避免由于不同利益群体之间的摩擦而激化矛盾和冲突，从而有助于实现社会公正。为保证资源平等分配，政府必须吸纳公民及团体参与公共政策过程，以便在分配过程中发挥作用。“公民通过政治参与，表达自己对公共财富和价值分配的意愿和选择，并施加压力，使政府的行为不致与公民的意愿和选择发生矛盾，从而左右政府的决策。”为保证公共政策对保障人民的权益需要负责，保证有效消除不平等，广泛的公民参与就成为政府政策制定与执行过程的一个基本组成部分。

正如马克思所指出的，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。公民参与的内在驱动力蕴藏在人们的利益关系之中，当公民利益得不到满足时，或者他们感到利益分配不平等时，便会产生强烈的挫折感和失落感，进而转化为参与的内驱力，促使他们投身于各种政治活动以争取自身利益。“较高水平的政治参与常常导致国民产品更平等的分配。”公民对政府政策制定过程的介入，必然会影响政治体系对社会利益的分配。由此可见，公民参与直接关系到社会经济利益的平等，影响到社会公平程度。

二 公民参与有利于和谐社会建设与社会稳定发展

适度而有效的公民参与政府治理对于实现社会稳定和谐发展具有积极促进作用。2004年以来，党中央开始明确提出并逐步丰富“和谐社会”理论。2004年9月，党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，第一次提出“构建社会主义和谐社会”的伟大构想。2005年2月，在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，胡锦涛同志全面阐述了“和谐社会”的内涵。2006年10月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》形成了构建社会主义和谐社会的完整体系。

“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”而和谐社会的基本特征之一就是公民普遍参与管理国家和社会事务。如果有健全的表达机制和有效的表达方式，人们在日常生活中对大量的政治、经济、社会问题的见解和看法，就会由消极的抱怨、牢骚和愤怒转变为对政府管理的一种意见、建议、理解与支持，从而有利于社会的稳定与平衡发展。正如有学者所言，“民主的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾”。为了政府的正常运作和职能履行，政府需要从社会和公民那里得到多层面的、多角度的信息，来避免政府的职能履行与社会需求脱节。这就是公民参与在维护社会稳定中所发挥的功能。

进一步分析，公民参与还有利于和谐社会的建设。社会利益关系变动中产生的矛盾和冲突，构成了体制转型中的社会和谐问题。缓解社会矛盾与协调利益关系，成为现代政府的重要职能。对于这一职能的有效履行，有赖于政府能提供有效实现利益均衡的制度。而这一制度的现实执行，必须以公民参与和民意的顺畅表达为重要条件。公民有序参与作为一种重要利益协调机制，可以使利益矛盾限制在可控范围内，减少各种社会矛盾和问题对社会稳定带来的强大冲击。所以，要通过建立和完善公民参与机制以及扩大利益表达渠道，满足人们不断增强的各种合法利益诉求，从而为构建社会主义和谐社会提供持久稳定的政治环境和必要条件。

此外，公民参与可以起到社会安全阀的作用。如果公民参与渠道被堵塞，人们的情绪得不到宣泄，愿望无法表达，利益得不到保障，找不到解决困境的出路，在矛盾尖锐化时，就会出现许多群体性事件。所以，扩大公民在政府公共事务管理中的参与，使之能够表达自己的要求和愿望，这就无异于为社会的政治稳定装上了一个安全阀门。通过这个安全阀门，政府可以敏锐观察到社会问题的性质、范围和严重程度，采取适时而有力的措施，使矛盾和问题控制在萌芽状况或得到解决，这对于社会稳定无疑是很重要的。

公民政治参与有助于实现广泛的社会包容。市场经济本身具有分化、排斥功能，自由竞争必然会导致利益团体权力的不均衡，导致社会排斥，造成社会结构性的分化，出现多元的、相互之间既有共同利益又有冲突的利益集团，并会对弱势群体进行社会排斥。公民参与的扩大则把弱势社会群体包容进来，使他们获得平等的发展机会，有权利和能力与占有各种资源比较多的强势群体“共舞”。这样，把各种不同利益群体的利益纳入公共政策制定与执行过程中，将社会冲突降低到最低限度。“应为各个社会阶层提供利益表达的制度性平台，使多元社会中的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道予以表达，为决策者调控、整合和汲取民意从而制定出社会普遍认可的公共政策提供基础。”各种利益群体和社会成员之间的协商对话，是减少、缓解和解决利益冲突的重要途径。所以，为普通民众和弱势群体提供一个包容性的参与表达机会与制度平台，有利于降低社会冲突，促成社会和谐。

三 公民参与有利于社会主义政治文明发展

公民参与是政治文明建设的要求，是中国特色社会主义民主政治的发展要求。党的十六大报告中提出了建设“政治文明”的重要论断，明确指出“发展社会主义政治民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。这是中国共产党执政半个多世纪以来历史经验的结晶，顺应了时代进步的潮流。

现代政治文明的概念至少应该包含以法治为主要的制度、以民主政治为主要的价值取向、反映权利与权力的关系。“政治文明作为整个社会文明的有机组成部分，是人类自进入文明社会以来，改造社会、实现自身完善和提高过程中创造和积累所有积极的政治成果与社会生产力发展需要相适应的政治进步状态。”在这一内涵的界定下，“人权、民主和法治是现代政治文明的本质要求和重要内容，也是衡量政治文明发展的重要标志”。其中，民主是现代政治文明的重要内容与重要标志之一，而体现民主的一种实践形式，即公民参与的发展，在一定程度上就是促进现代政治文明发展的一部分，或者说，公民参与是现代国家走向政治文明不可分割的部分。所以，必须在政治实际运行过程中引入公民参与的机制，只有当公民实际参与到政府管理运作中来时，公民才能对自己所关心的公共事务施加影响，也才谈得上公民的政治权利和义务的对等实现。

社会主义政治文明是由共产党领导的、以人民当家作主为核心内容的现代政治文明，从根本上否定了剥削与专制制度，确定了人民当家作主的根本地位。其重要标志就是广大人民群众成为国家政治生活的主体，能够有序参与国家管理；同时，我国在宪法上确立了人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。虽然这项制度保证了人民参与政治的权利，但是现阶段由于政治、经济、文化等条件的制约，公民参与政治的程度和范围都比较有限。所以要发展社会主义政治文明，就必须通过具体制度安排，通过制度化、法律化的有效形式，有秩序地扩大公民参与管理国家事务的范围。只有让人民合法有序地切实参与到国家的政治和社会生活中，人民当家作主才不是一句空话，社会主义政治文明的先进性才能得到充分体现。

民主作为衡量政治文明发展程度的重要标志之一，具体到公民参与的实践领域，就在于公民参与管理国家的范围和程度。人民参与国家政治活动的范围越广、程度越高，就越能保障公民的政治权利，也就标志着这个国家的政治文明程度越高。如果人民对国家的法律制度、重大事项的决定等有实际发言权，那么这个国家制定的法律以及重要政策，就能比较充分地体现人民的意志和愿望。所以，要实现社会主义政治文明，就必须在保持社会稳定的前提下，不断扩大公民有序参与。

四 公民参与有利于社会及公共责任的分担

公民的权利是以确定人与人之间的平等身份开始的，权利也是同等身份者之间平等的标志。公民的权利应当不只是公民理所应当得到的或可以做的事情，而且也包含着公民应当尽的责任。权力与责任、权利与责任都是辩证统一的。公民参与不只是一种权利，在促进政府治理和依法公正行使行政权力方面，也是一种公共责任。“社会公共责任是每一个公民都该平等承担的，公民参与公共事务本身就是在平等地承担公共责任，从而感受承担公民权利的义务而带来的乐趣。”公民在参与政府管理时有责任按照一定的法律制度和程序来对政府管理中存在的问题提出意见和建议，并试图帮助解决问题。在公民参与过程中，公民的责任感会得到提高，公民对国家的责任也会进一步实现。

社会治理是一项复杂的系统工程，不是政治精英们单枪匹马可以完成的，它需要调动社会一切有利因素，避免一切不利因素。如果不赋予公民参与政府管理的权利，不让公民在社会公共事务管理过程中履行他们应有的责任，那不仅是社会资源浪费，还很可能会使政治精英们陷入更为被动的境地。

党的十八届三中全会的决定中用专门一节提出了“创新社会治理体制”的改革要求，特别是在改进社会治理方式部分，提出了“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与”的要求。所以，鼓励与支持公民参与到政府的社会治理过程中，不仅是政府的责任，也是公民自身对社会治理与社会发展的公共责任的分担。