第一节 公民参与在政府治理过程中的功能定位

在当今变革时代，政府要得到社会和群众的信任并维持运转下去，就不能回避公民提出的正当要求。实际上，判断一个政府现代化的状况，还要观察公民参与行政过程的程度。政府管理成功与否，关键在于是否将着眼点放在维护最大多数人民的根本利益上，并扩大公民参与使广大人民群众真正得到实惠。因此，2007年《政府工作报告》中提出，“必须坚持创新政府管理制度和方式，提高政府工作的透明度和人民群众的参与度”。然而，有人认为公民参与在政府管理中的作用只是一种形式，不是政府改革的决定性因素，忽视甚至轻视公民参与的地位与作用，这是一种需要澄清的思想误区。公民参与政府管理过程强调的是政府部门与私人部门、政府与公民之间的合作与互动，目的是通过社会参与和改善政府管理来推动科学发展与社会进步。目前我国改革处于攻坚阶段，除了党和政府大力推进改革外，还有一个不容忽视的重要因素，就是广大公众的积极参与，这样才能更好地解决全面深化改革所面临的诸多问题。公民真正平等地参与政府管理是实现科学发展战略与社会和谐发展的一种动力。

为此，必须明确积极有效的公民参与在政府治理中至少有如下功能，这是第一个层面的直接的重要功能。

一 公民参与具有增强政府合法性的功能

政府合法性，简单地说就是公民对行政系统的认同，就是公民对政府的承认和认可。在我国社会主义民主政治中，政治合法性的获得根本上是源自人民的认同，人民正是通过以有效积极参与为条件的集体意志的形成，对政治统治形成认同。正如有学者所指出的，“执政党视野中的公众参与，在外在形式上表现为人民的需求、政治的制度、治理的途径、公民的权利、国民的认同，但归根结底是政治合法性资源”。可以说，公民有效参与是增强和保证政府合法性的基础。

改革开放以来，随着建立和不断完善社会主义市场经济体制，政治体制改革也在积极稳妥地有序推进，再加上人民群众综合素质不断提高和法治意识日益增强，都为公民参与提供了更为广阔的空间。公民参与也是维护和实现公民权利的重要手段之一。只有“通过积极地参与才最有可能达到最佳的政治结果，通过参与可以增强政府的合法性”。正是通过一些形式的积极主动参与，广大群众增强了对党和政府执政能力的认可，以及对政府施政的认可，这也是保证政府合法性的重要源泉。

二 公民参与具有增强政府管理科学性的功能

公民参与能够以外在压力推动政府管理改革。在深化我国行政体制改革过程中，中央提出“建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府和法治政府”。在党的十八大报告中又强调，“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。要实现这些改革目标，离不开公民参与，参与能够提高公民对政府管理和改革的认知和理解程度，从而支持政府改革。“人民能否参与制定影响他们的决策，是提高生活水平和推动有效发展过程中的一项关键内容。”所以，公民参与有助于实现公共管理主体的多样化，提高公共管理的质量和水平。公民作为社会生活和各种实践活动的主体，对政治、经济、社会等各类问题有着亲身体验和真知灼见，是政府管理的一种极为宝贵的智力资源。他们无论对于国家大事还是关系切身利益的具体公共事务，会有一些很有见解的看法与建议，这些都是政府推进改革和加强科学管理的重要信息来源。

公民参与有利于政府的科学决策，避免决策失误或者脱离实际。公民参与可使政府了解社会各方面情况，这是一种有利于政府收集社会信息的功能，也可以说是公民参与的一种政策功能。政府的重大决策失误造成的社会代价是导致社会不稳定的重要原因之一，其根源在于政府领导层不按照科学、民主的程序进行决策，不能很好地反映人民的根本利益与需求，对社会面临的矛盾和问题不能全面、客观、准确地把握和判断。如今社会处于快速转型期，改革进入深水区和攻坚期，利益格局深刻调整，社会结构深刻变动，思想观念深刻变化，统筹协调各方面利益关系特别重要。要保证各种利益诉求在政策中能得到充分反映，广泛了解民情、掌握民意、吸纳民智，建立健全利于群众参与的决策机制。公民在政府制定政策过程中的参与，有利于政府广泛调动公众的积极性，集思广益，充分收集社会各方面的意见和建议，是实现政府政策民主化和科学化、提升决策质量、增强政策合法性与有效性、避免决策失误的重要途径。参与决策过程的民主，“最可能产生从长远来说是明智的政策”,更有可能避免严重的错误。通过公民参与的政策与没有吸纳公民参与的政策，其公正性与公信力是不一样的。

事实证明，允许公民参与决策来减少决策失误，不仅符合科学原则，更符合效率原则。如果一项政策完全由政府部门包办，而没有听取公民意见，那么这样制定的政策就不能全面反映广大群众的意见和愿望，就不能更好地代表大多数人的利益。公民遍布于社会各个层面和不同领域，最了解自己这个层面和领域的状况，对政策的好坏更有发言权，他们集中来自社会多方面的真实反映，可以避免政策的盲目性，增强政府管理的科学性。而且，公民参与将在一定程度上改变自上而下的决策模式，增加外部输入对政策的影响。公众是利益的直接承受者，更能检验所制定的政策是否合理、合法，公民能够亲自参与的政策，更容易得到认同和支持，使政策在执行中不会遭到普遍抵制，从而提高政策的可行性并降低执行成本。公民为追求公共利益而广泛参与将提高公共政策的产出和效益。

三 公民参与具有维护公民权利的功能

保障公民对政府工作的知情权、表达权和监督权，都有赖于公民的参与。公民参与使公民能够有机会表达意见和建议，“行政参与有利于公民、法人或者其他组织在具体行政行为中，维护自己的合法权益，防止行政机关单方面行为对自己作出不利的处理，侵犯其合法权益”。随着经济社会转型发展，个人利益尤其是弱势群体利益如何保护以及真正的公共利益如何实现等问题日趋尖锐，而公民参与便是解决手段之一。

公民参与有利于普通民众充分表达自己的社会诉求。在我国现阶段，利益需求多元化成为普遍现象，有必要为公民建立多元化的利益表达途径。公民参与是实现民主和维护公民利益的重要工具。公民通过自身或社会组织合法地参与政府管理过程，使自己的主张和利益诉求在政府立法和政策制定过程中得以体现，从而实现自己的民主权利和保护自身利益。因此，政府需要积极地、定期主动地向公民征询意见，解释政策和回答质疑，尽可能详尽地了解民意并给予及时回应，推进多层次、多渠道的现代民主政府制度的发展。

而在西方参与民主理论家看来，“参与只有一种保护性的功能，它确保每一个公民的私人利益得到保护”。公众参与本身也是一种权力的再分配模式，“通过这种再分配，使那些当前被排除在政治和经济过程之中弱势公民能真正被包含进来，能够参与到谈判和决策中来，使他们的利益得以保护”。

在社会主义中国的民主政治理论结构中，民众的政治参与，更是体现和发挥出一种对公民权利和自由的保障功能。2004年我国宪法修正案明确规定“国家尊重和保障人权”。通过民众政治参与来保护人权和公民自由，也是我国“人权入宪”在民主制度层面的要求。为了实现对人权的尊重和多维度、多途径的维护，党的十七大报告强调扩大公民的有序政治参与，通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来切实保障公民的尊严和基本权利；党的十八大报告中又进一步指出了，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次、各领域扩大公民有序政治参与。

四 公民参与具有监督政府的功能

公民参与使公民可以获得政府信息，有利于监督政府并提升政府责任性。“只有人民监督政府，政府才不会懈怠。”这是国务院《政府工作报告》中多次强调的。在一个健康发展的社会里，政府要达到良好治理，公民参与的作用绝对不可忽视。一方面，公民可以通过公开的政府信息，针对管理过程中存在的缺陷，主动提出意见和建议。如果仅有政府单方面行动，就难以发现管理中的偏差和错误，无法充分保证管理结果的合法和公正。另一方面，公民参与有利于监督行政权的合法、正当行使，防止各种权力腐败现象。在我国近几年的历次民意调查中，“官员腐败”问题总是位于老百姓关心的大事之列。也有许多专家预测，对于构建和谐社会与实现社会稳定的目标来说，腐败问题有可能是危害性最大的隐患。公民带着对现有政府管理的认同与支持，在参与过程中能够对违法失职行为进行揭发、检举、抵制，积极与各种腐败现象作斗争。公民通过参与政府管理来监督政府权力的力量在于它的公正性、广泛性，有助于把各种违法违纪和腐败行为置于阳光之下，减少公共权力的滥用。

因此，公民参与包含着透明性和责任性的价值，只有让公民参与管理、监督政府，才能促使政府做到责任行政。“不断增强的公民参与通过发展公民与政府间新的沟通渠道并保证对政府的监督，来增进政府以及公共管理者的责任性。”可见，公民参与对于推进依法行政的进程，建设民主和法治国家，具有不可估量的作用。

总之，公民参与不仅是政府改革的推动力，也是政府改革的重要目标之一，加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性公共管理改革的发展趋势。如何进一步明确公民参与权并确保该权利的实现是行政学应研究的重要课题之一。