第一章 引言

第一节 研究依据

一、农地制度变迁影响农地利用的效率

（一）农地制度变迁及意愿主体

制度变迁是新制度替代旧制度的过程，作为一种共同规范，制度规定了参与人可行的选择集，约束着当事人的选择和行为，决定了制度变迁动力的大小及制度变迁何时发生，能否继续[1]。农地制度作为农村的基本制度，其变革发展既会受到既得利益主体的阻碍，也会受到追求利益主体的推崇，相关利益主体间的长期博弈使得中国农地制度的变迁形成了强制性变迁与诱致性变迁交错相融的路径轨迹（见表1-1）。

1．新中国成立初期

新中国成立初期，中国是一个落后的农业大国，人地矛盾十分突出。在广大新解放区，土地改革还未进行，广大农民迫切要求获得土地。在此背景下，1950年6月，我国颁布施行了《中华人民共和国土地改革法》，进一步完善了解放区之前的土地政策，“耕者有其田”的农地制度得以落实。到1952年底，土地改革进展较为顺利，建立了“农有农用”的土地制度。这一制度不仅在法律上被予以承认，而且获得了农民的积极响应与参与[2]，体现了该阶段农地制度变迁的强制性与诱致性的双重性。

2．农业合作化运动时期

尽管在土地改革后，农民拥有了土地所有权，但其生产生活条件并没有发生较大转变。在市场化水平极低甚至市场缺失的情况下，农民通过互助合作自发建立了临时互助组、常年互助组和初级合作社等来克服小农经济的缺陷。其中，临时互助组与常年互助组仅仅要求农民在农业生产过程中相互合作，共同分摊生产费用，仍然保持土地的农民私有制，保证了土地制度安排的连续性，稳定了农民的预期。与互助组不同，初级合作社对农地制度安排进行了调整。初级合作社要求农民以自己所拥有的土地入股，由合作社统一经营，农民的土地所有权、使用权与收益权分离。这种农地制度基本上保留了农民的土地所有权，但使用权已有所分离，即意味着农地的经营权与所有权初步分离。因而，在农业合作化运动初期，农地制度变迁总体上按照农民意愿进行，是一种诱致性制度变迁，因而取得了较好的制度绩效。初级合作社尽管发挥了一2定的效果，但在这种制度安排下，想有效地把农民全部组织起来非常困难。为了更好地激励农民的生产热情，高级农业合作社应运而生。高级合作社规定农民原来私有的土地、耕畜和大型农具等主要生产资料交由合作社集体所有，且农民不能取得土地报酬等[3]。由于高级合作社打破了每个成员都享有同样土地权利的惯性，由政府推动的高级合作社没能较好地尊重农民的意愿，它的成立是一种典型的强制性、激进式的制度变迁。

3．人民公社时期

由初级合作社向高级合作社的推进，虽然未能较好地尊重农民的意愿，但在国家实施重工业优先发展战略的形势下，使国民经济第一个五年计划目标得以顺利实现，从而彰显了农业对工业发展的支持作用。在此背景下，我国没有考虑集体经济的适度规模，发起了“大跃进”和“人民公社化”运动。1958年，在行政力量推动下的制度变迁非常迅速，全国基本上实现了人民公社化。但随之而来的三年全国性大饥荒，迫使中央政府对农地制度改革进行了反思，此后逐步建立了“三级所有，队为基础”的基本农地制度[4]。但总体上，人民公社对土地进行统一规划，土地的所有权高度集体化，经营权、使用权完全掌握在人民公社手中，农民由于只能获得较少的收益而被动劳作。这场由中央政府直接领导的人民公社化运动，决定了这一时期的农地制度变迁具有强制性特性。

4．家庭联产承包责任制时期

人民公社制度所派生的吃“大锅饭”、追求“一大二公”发展模式助长了“浮夸风”“瞎指挥”等行为，造成农业生产效率低下、农产品供给严重不足的局面。农民强烈希望对现有的农地制度进行改革。1978年，安徽省凤阳县小岗村的一群农民，开了家庭联产承包责任制的先河，这一制度在1982年的中央“一号文件”中被明确予以肯定。至此，“三级所有，队为基础”的集体农地经营制度已被集体所有、家庭承包经营制度完全取代。由农民自发创新的农地制度得到中央政府的认可，最终发展成为中国农村农地的基本制度。伴随着这一基本制度的建立，社会经济不断发展，农民对土地承包经营权有了更高的要求，不仅希望拥有土地的使用权、农业生产收益权，而且主张拥有土地转让权、收益权以及处置权等。在这一背景下，中央政府根据制度环境的不断变化，逐步对家庭联产承包责任制进行改革，而此次改革先后经历了诱发状况下的试错阶段（1978～1984年）、稳步推进阶段（1985～1991年）和大转型阶段（1992年至今）[2]。家庭联产承包责任制最初由农民自发创新而来，接着在农民需求的引导下成为我国农地制度的主要形式，因此它具有明显的诱致性特征，但中央政府和各级地方政府力促家庭联产承包责任制的推进也不免使之具有一定的强制性特征。因而，家庭联产承包责任制是在诱致性制度变迁和强制性制度变迁融合下的一种不断创新的中国农地制度[5]。

（二）农地制度变迁对农地利用的影响

1．新中国成立初期

新中国成立初期，人地矛盾十分突出，绝大部分土地由少数地主占有，贫雇农只拥有非常少的土地，如表1-2所示。经过土地改革，农村土地分配状况有较大改观。到1953年底，90%的农村完成了土地改革，贫雇农和中农占有了90%以上的土地，地主、富农的土地占有量不足土地总量的10%[6]。土地改革使农村土地呈现平均化态势，“农有农用”的土地制度得以基本建立。

在获得了土地和其他生产资料后，农民的生产积极性得到极大提高。至1952年，除个别品种外，主要农产品产量均已恢复并超过新中国成立前的历史最高水平（见表1-3），这表明土地改革不仅使农民真正实现了“耕者有其田”的梦想，而且也推进了农业生产力的提高。三年的土地改革，使国民经济得到了全面恢复，也拉开了农业支持工业发展的序幕。

2．农业合作化运动时期

农业合作化的演变路径是由互助组到初级合作社，再到高级合作社，其间农地利用发生了较大的变化。初级合作社的主要特点是土地入股、统一经营、统一分配。入股的土地包括耕地、特殊土地（如藕池、鱼塘、菜地等）、私有荒地。在入社土地中，已投入农业生产的土地，其所有者均可取得报酬；交合作社开垦的社员私有荒地，两三年后社员可取得土地报酬。初级合作社互帮互助的运作方式提高了农业的生产力水平和农民的生活水平。就粮食产量而言，合作社初期，个体农户、临时互助组、常年互助组三者的人均粮食产量，以及个体农户与初级合作社的单位土地粮食产量均呈现一定的差异（见表1-4）。

初级农业合作社的建立在一定程度上改变了农地过于分散经营的局面，农地规模经营的优势初步显现。高级农业合作社依靠政府的行政力量通过无偿收回的方式扩大了农地规模，实行了集体所有、集体经营的模式。1956年与1954年相比，全国农村受灾面积达2.4亿亩，比1954年多0.7亿亩[10]，但粮食产出多了2225万吨，这表明高级合作社的经营模式比之前农户分散的经营模式在防御灾害、农业生产设施改造、技术推广运用等方面更具优势[2]。但由于高级合作社的规模较大，有几百人，甚至上千人，社员相互之间并不熟悉，一定程度上增加了监督成本、计量成本等，削弱了规模经济的效率[11]。高级合作社时期，通过扩大耕地面积，粮食的总产量提高了，但单位面积的产量在下降，农业产值的增速也趋于下降[12]～[14]。

3．人民公社时期

在强制推行人民公社制度的情况下，新的“集体土地、三级所有、队为基础”的农地集体所有制建立起来。但农地数量自1958年开始一改增长势头而出现下降趋势且下降趋势日趋强烈，人均占有耕地面积由1949年的2.7亩下降到1975年的1.65亩左右，用地结构也呈现土地主要用于种植粮、棉作物的单一的利用结构特征。据统计，在1952年、1957年、1962年、1965年、1978年这5个代表性年份中，耕地用于种植粮食作物的比例分别达87.8%、85%、86.7%、83.5%、80.3%。在“以粮为纲”的农业政策的引导下，粮食总产量尽管从2亿吨增加到3亿吨，但人均占有的农产品产量与粮食产量均没有提高。农地质量退化也呈现加剧趋势。沙化耕地面积在20世纪50年代为2.1亿亩，70年代增加至2.6亿亩；水土流失也较为严重：水土流失面积在20世纪50年代为1650万亩，60年代上升为2700万亩，70年代为3232万亩，折算下来，每年平均损失耕地100万亩[15]。总体而言，在人民公社时期，随着农地数量与质量的变化，全国农业总产值仅有13年为正增长，另有7年为负增长，年均增长率仅为4.62%（见表1-5）。

4．家庭联产承包责任制时期

从1978年农民自发创新出家庭联产承包责任制开始，到1983年底，全国实行联产承包的队数达81.3万个，占生产队总数的99.5%，其中实行大包干的队数占生产队总数的比重达98.3%。1984年，实行各种联产6承包制的队数占生产队总数的比重达到100%，其中实行大包干的队数达536.6万个，占生产队总数的99.1%[9]。至此，“三级所有，队为基础”的集体农地经营制度已被集体所有、家庭承包的土地经营制度完全取代。1978～1984年，全国粮食产量从30475吨增加到40730吨，增长了33.7%，农民的温饱问题得到基本解决[4]。随着家庭联产承包责任制进入稳步推进和转型阶段，全国耕地面积呈现先减少后增加再减少的趋势，与此同时，粮食总产量与单产量却在持续增加，只不过增速逐渐趋缓[16]。

二、在农地利用演进中悄然出现边际化现象

家庭联产承包责任制的确立，标志着我国新农地制度的开始。由农民自发创新出家庭联产承包责任制的雏形到它正式建立，到农民需求引导下的家庭承包经营制的完善，再到中央政府鼓励农民进行多种形式的农地制度创新，诠释了我国新农地制度变迁的内在逻辑与路径。新的农地制度在解放农村生产力、调动广大农民生产经营积极性方面发挥了历史性的作用，但随着农村经济和市场环境的变化，单家独户小规模经营农地的利润空间下降，农村家庭联产承包责任制释放的绩效也表现出递减的特征。在大部分农村地区，大批青壮年劳动力涌入城市，出现农民不愿种田、农地非农化进程加快、耕地面积递减的状况。这种现象被刘成武、李秀彬称为农地边际化，并且他们认为我国农地利用发生变化的根本原因在于农地边际化[17]。此外，刘成武、李秀彬运用1980～2002年全国三大粮食作物的成本收益数据，采用纯收益、播种面积、集约度等指标对我国农地边际化的演进做了宏观判定，诊断出在这20年期间农地边际化现象并不是持续存在的，通过适当的政策干预和对农户农地利用方式的调整，农地边际化能够得到有效控制[18]。

继续对2002年以后的粮食作物播种面积及价格指数修正后的亩均纯收益的时序变化进行分析。结果显示（见图1-1），全国粮食播种面积在2003年进入谷底，但在此后的七年间，全国粮食播种面积出现了一个明显的增长过程，2010年的全国粮食播种面积基本达到了1999年前后的水平。价格指数修正后的亩均纯收益的结果显示（见图1-2）, 2002～2006年亩均纯收益也出现了明显的增长过程，但在2006年以后，亩均纯收益的增长基本处于停滞状态。2002年以后粮食播种面积和亩均纯收益的变化显示出在这一时期，全国整体范围内农地边际化的趋势有所缓解，这主要得益于国家在土地制度层面加强了对基本农田的管控、取消了农业税以及出台了以工补农等政策。

农地边际化在空间上呈现一定的差异，东部地区农地边际化的发生时间早于中西部地区，它呈现自东向西扩展的发展态势。农地边际化在经济发展水平不同的地区也表现出差异，欠发达地区农地边际化现象滞后于发8达地区，但随着地区经济融合程度的提高，农地边际化呈现由发达地区延伸至欠发达地区的趋势。农地边际化不仅因地理区位、经济发展水平不同而异，而且也因种植作物不同而异，一般多发生在种植大宗粮食作物、经济作物与油料作物的土地上，当然受市场环境的影响，种植各种作物的土地的具体边际化时间与程度有差异，但基本的规律是一致的[19]。随着工业化与城市化的快速推进，农地制度创新模式多样化，如山东的“两田制”、江苏苏南地区的“规模经营”、广东南海市的“土地股份合作制”、浙江嘉兴的“两分两换”等，它们都不同程度地影响了各地区的农地利用情况，由此也引致了农地边际化，尤其是高端边际化现象在不同地区的分异。

对2006～2009年全国各省份的粮食播种面积及亩均净利润（价格修正后的）进行分析，粮食播种面积的变化率结果显示（见图1-3）：东部地区与西部地区在变化率上有明显不同，东部地区的粮食播种面积在2006～2007年还处于负增长阶段，但在随后两年中出现了较大幅度的正增长；相比较而言，西部地区的粮食播种面积有着与东部地区的粮食播种面积相反的变化趋势，即播种面积变化率由正的逐渐变为负的。2006～2009年全国各省份亩均纯收益（价格修正后的）的变化率显示（见图1-4），西部地区的亩均纯收益的增速也明显低于东部。以上的对比说明，虽然在2002年以后，全国范围内的农地边际化趋势减缓，但西部地区的农地边际化呈现蔓延趋势。可见，农地边际化现象呈现地区差异。

（一）农地边际化影响国家的粮食安全

要保障国家粮食安全，首先需保证一定的农地数量。但随着工业化与城市化的推进，农地利用结构和劳动力流动方式发生了变化，出现了农地的非农化与非粮化，农地边际化现象趋于严重。因此，我国从农地资源安全问题角度提出了保障18亿亩耕地的国策，因为耕地面积减少直接影响粮食安全。王海鸿的研究表明（见表1-6）：随着农业科技水平的提高，我国粮食产量对耕地面积的依赖程度减弱，但由于科技投入也存在边际报酬递减的现象，粮食产量的提高绝不可能建立在耕地面积递减的状况下[20]。因此，由农地非农化与非粮化引起的农地边际化将对粮食供给造成一定影响。

根据陈江龙、曲福田的研究结果（见表1-7[21]）和程烨等对我国耕地资源对粮食安全的保障程度的测算结果（见表1-8[22]），可以看出农地非农化对粮食生产的影响是非常大的，当前保障18亿亩耕地的国策虽有充分依据，但仍需要严格控制农地的边际化。

总体而言，在城乡生产要素自由流动的背景下，从事粮作经营的劳动力的机会成本在不断提高，农村劳动力要素向城市集中，农民家庭或放弃耕作农地造成抛荒，或由于缺乏务农劳动力而降低农地利用的集约度与农地复种指数。为了提高粮作经营的效率，近年来各地区都积极引导农地流转，出现了不同规模的种粮专业户。但在农业生产成本上涨的同时，经济作物等“非粮”农地流转规模逐步扩大，提升了农地流转价格，进一步挤占了种粮的利润。在这种情况下，出现了经济作物种植大户与种粮大户竞价争夺流转土地的现象[23]。尽管我国粮食生产呈现十一年连续丰产的景象，但在耕地资源趋紧、农地非粮化、劳动力机会成本上升、地租抬高等的趋势下出现的农地边际化，势必会影响粮食综合生产能力，对国家的粮食安全造成一定的威胁。