从江宁县看民国基层“自治”实验中的行政变革

王科

提要 1930年代，在地方自治的名义下，国民政府主导下的江宁自治实验县开展了一场“自治实验”。南京国民政府开展江宁自治实验的动机是复杂的，它与南京国民政府的合法性建构、民国时期的乡村危机以及国民政府当时所面临的政治情势息息相关。实验县建立之后，对自治制度进行了重新构建，具体则包括区乡行政制度的重新规划、实验区乡的设置以及设立自治指导员制度。通过对自治举措的绩效分析可以发现，实验县并没有完成它所标榜的自治。究其原因，则主要是其运作模式的不足以及来自乡村固有权力结构的阻力。

关键词 乡村危机 基层自治 江宁实验县

自光绪三十四年（1908）《城镇乡地方自治章程》颁布以来，提倡地方自治之声不绝于耳。南京国民政府在政权初期也力倡地方自治，基于时人对于县政的看法，具体方案是选择以县为基本单位开展自治实验。1933年2月，江宁自治实验县成立，实验期为4年。南京国民政府宣称，江宁自治实验县的成立是为了建成一个完全自治的县，“以供他县或他省办理县政建设者之借镜”。学界关于此问题的相关研究可从两个层面加以考察，一是从乡村建设的角度切入，注重厘清乡村建设运动本身的一些问题，诸如对乡村建设运动的起因、过程、效果进行考察，总的来说更关注这场变革的经济层面。如郑大华对民国时期的乡建运动进行了全盘梳理，徐秀丽则从治理层面对几个实验县进行了比较分析。二是从自治与官治的角度切入，更关注这场变革的政治层面。魏光奇对20世纪上半期的县制沿革及其背后蕴藏的社会变动进行了探讨，王先明对五个县政建设实验县进行了比较分析，方新德则重点探讨了兰溪实验县。综合来看，学界尚无专文从自治的角度对江宁实验加以探讨，本文即拟在既有研究的基础上，从这场变革的动机与绩效着手，分析这场变革最终所能达到的限度，并探讨其深层次的制约因素，以希冀加深学界对于相关专题的研究。

一 南京政府开展自治实验的多重动机

南京国民政府开展江宁自治实验的动机是复杂的。毋庸置疑，它有着特殊的地域因素，但从某种意义上而言，江宁自治实验并不完全是一个特殊的个案，它的动机背后折射出的更多是一种全局性的因素。具体来说，它与南京国民政府的合法性建构、民国时期的乡村危机以及国民政府当时所面临的政治情势息息相关。

首先，它是南京国民政府建立初期合法性建构的一种内在需求。地方自治自晚清发轫以来，总的来说一直在向前发展，尽管进程缓慢。作为一种方向的象征，地方自治从未被否定，其象征地位一直保持延续。作为国民党象征的孙中山也是地方自治的力倡者之一，他认为，“建设国家，譬如造屋，必先将旧料拆去，然后可建造新屋。而建造新屋，首重基础，地方自治，乃建设国家之基础。民国建设后，政治尚未完善，政治之所以不完善，实地方自治未发达。若地方自治既完备，国家即可巩固”。对于地方自治具体如何推行，孙中山也有着自己的看法。他认为：“地方自治之范围，当以一县为充分之区域。如不得一县，则联合数乡村，而附有纵横二三十里之田野者，亦可为一试办区域。”“若一县办有成效，他县必争先仿行。如是，由一县而推之各县，以至一省一国，而民国之基于是乎立。”换言之，他所给出的具体方案是县自治。南京国民政府一直以国民党正统自居，孙中山的主张自然是其政权的重要合法性来源，这对于一个初建政权的巩固尤为重要。因此，即便为了增强其政权的合法性基础，南京政府至少也必须在形式上奉行地方自治的理念。事实上，南京国民政府一开始所推行的地方自治基本是按照孙中山的方案来开展的，也即是首先推行县自治，在作为其统治中心的江苏率先进行了“自治”制度的变革。

其次，它是针对20世纪二三十年代乡村危机的一种应激反应。二三十年代，中国农村出现了很大的衰败。我们可以从梁漱溟的论述中看到当时社会对此现象的反映：“许多杂志都在大出其农村经济专号，开头没有不谈农村经济破产的。如政府方面组织农村复兴委员会及上海的银行界都是在极力倡导救济农村。”有学者认为，“这次危机不是一次农村人口的暂时性生存危机，而是在一个深刻的基础上发生的一系列紊乱”。其中，农家经济的贫困给人的印象最直接最深刻。根据土地委员会的调查，“农家每年收入在一千元以上者极少，不足二百分之一，而收入不满五十元者则近总户数六分之一，五十元以上至不足二百员者约占十分之六。若以不满三百元者合计之，则占总户数十分之九”。收入如此之低，生活状况自然随之恶化。据统计，“收支有余者不及总户数四分之一，而收不敷出者反逾三分之一。其收支相抵者亦生活程度甚低，非将生活费用减至极少，不能勉强相抵或有余。大多数农家皆陷于经济困难之中”。若仅凭想象，江宁地处江南，交通便利，又作为历代故都，理所当然应为富庶之地。然而，实际情况与此恰好相反。据江宁实验县政府调查，“自南京定都以后，江宁位首都附廓，首都为一大消费市场，以常理度之，江南农村状况，宜必家富户足，欣欣向荣，顾乃不然。一出城外，村落凋零，试与农夫接谈，异口同声，谓经济破产”。可见，即便历史上富庶的江宁也未能避免衰落的局面。面对乡村危机，南京政府必须有所因应，进行某种变革，否则农村一直衰败下去，势必加剧南京政权的合法性危机。

与此同时，农村的衰败还引发了一场规模广泛的乡村建设运动。这场运动的主体极为多元，相互之间在模式上也有很大差异，“或从平民教育入手，或从农村经济入手，或从乡村自卫入手”。但这场运动的影响之大却是连它的批评者也承认的，陈序经即曾说过：“乡村建设运动，不但得到教育家、执政者的提倡，而且引起了金融界、慈善团体以至促进工业的机关的注意，因而有些提倡都市平民教育者，改而提倡乡村平民教育，有些提倡工商职业教育者，改而提倡农业生产教育，至如文科要改为乡村师范，师范要改为乡村建设师范，银行要名为农民银行，都是证明乡村建设运动的影响之广、势力之大。”影响如此之广，自然不能不引起南京政府的注意。事实上，蒋介石于1930年代初曾分别邀请晏阳初、梁漱溟南下商谈乡村建设事宜，但晏、梁的反应很不相同。晏阳初愉快地接受了邀请，而梁漱溟起初并未接受邀请。不管晏、梁的态度如何，乡村建设运动的广泛兴起都不能不引起南京政权的注意。此后不久，南京国民政府即分别任命晏阳初、梁漱溟为河北、山东两省的地方自治指导员。1932年12月，第二次内政会议召开时，一些乡村建设运动的领导人如晏阳初、梁漱溟、王怡柯、梁耀祖、李景汉、高阳等皆被邀请出席。而由南京政府主导的江宁实验县正是在此后不久即告成立。不难看出，农村的衰败和乡村建设运动的兴起从正反两个方面对南京政权开展自治实验形成了促进力量。

此外，它与南京政府建立初期所面临的政治情势密切相关。尽管经过一系列内战，南京政权的权威日渐巩固，但地方实力派和中共的挑战仍然存在。因此，即便是为了应付来自各方的挑战，南京政府也必须重视对基层社会的控制和管理。然而即便在其能够控制的乡村地域，南京政府的权威也迟迟未能建立起来。这样，尚有待巩固的中央权威及其在乡村社会的缺失就进一步加深了南京国民政府的合法性危机。一般而言，合法性危机的解决有两种表现形式，一为改革，一为革命。改革有两种策略可供选择：一种是综合、根本的或闪电式的；另一种是渐进的、枝节的或费边式的。与改革相较，革命则意味着社会和政治体系的各个方面都会发生重大的变化。“一场全面的革命包括摧毁旧的政治制度以及旧的正统模式，动员新的集团进入政治，重新界定政治共同体，接受新的政治价值观和新的政治合法性概念，由一批新的、更有生气的精英人物取得政权，创立新的、更强有力的政治制度。”在危机和挑战面前，或者说在革命的威胁面前，南京国民政府要进行变革是一种再正常不过的选择。

概而言之，南京国民政府开展自治变革的动机是复杂而多元的，它既是初建政权合法性建构的内在需求，也是为了应对当时现实的农村危机，还与南京政权所面临的处境密切相关。尽管江宁自治实验的动机或许要更加复杂，但以上的分析至少可以表明，至少是在上述因素的共同作用下，江宁的自治变革才得以展开。

二 江宁“自治”实验的绩效考量

江宁开展地方自治的源头可上溯至晚清时期。然而直到江宁自治实验县建立之前，地方自治的实际进程都十分缓慢。江宁实验县建立后，对此前自治状况曾有一评价：“本县过去之自治行政，只有制度之改革，实无效能之发展，只见人员之更替，殊少建树之可言。然制度之改革，与事业确有密切关系。过去自治事业之所以无成绩者，实因改革制度未能切诸事实，即自治制度不适合自治事业之要求，以致一切自治组织形同虚设。”从江宁实验县政府对此前自治状况的评价中不难看出，实验县政府认为此前的自治事业之所以乏善可陈，是因为此前的改革制度未能切诸事实。基于此，江宁实验县政府建立之后，就对自治制度进行了重新构建。至于其具体绩效，则可从区乡行政制度的重新规划、实验区乡的设置以及自治指导员制度三个层面加以考量。

（一）区乡行政制度的重新规划

首先，废除闾邻制，实行村里制。江宁实验县成立前的自治制度强分区、乡、镇、闾邻四级，但责任不专、手续繁杂，且自治区域的划分也没有根据民情习惯与天然地势，所以实际成效并不明显。有鉴于上述弊端，1933年6月，江宁县正式废除闾邻制，改行村里制，即以自然村里为划分根据，原来习惯上自然村里的领袖即为村里的民意代表，可在乡镇自治团体中代表村里陈述利弊。

村里的编制主要依据以下原则：以构成乡的村落为村，以构成镇的街市为里；村里的范围根据原有乡镇境界内的自然形势划分；村里可以沿用原有村里名称；村里住户在100户以内的，设村长或里长1人，超过100户的增设副村里长1人，超过200户的增设副村里长2人。根据有关规定，只有村里居民才有担任村里长的资格，且必须是年满25岁，公正诚实兼通文义，拥有正当职业为居民信任且无劣迹之人。其产生则主要通过居民会议选举，但实验县认为，“各村里初行成立，居民之自治能力，甚属薄弱，四权之行使，诚恐无方”，因此对于第一届村里长，县政府决定由乡镇长推荐合格加倍人选，然后由县政府择委。村里长的最大职权是办理县政府或乡镇令办或交办的自治事务，排解民众纠纷，代表民意，陈述利弊。但村里并非自治单位的一级，乡镇才是自治单位团体，村里只是构成这一团体的一分子，且村里“范围甚小，力量不足，自不能举办大规模之自治事业”。但同时，乡镇自治事务的推行又有赖于村里，而村里的自治事业也非乡镇统筹不能举办，因此江宁实验县废除闾邻改行村里，意在废除不合实际的制度，使自然的村里有助于乡镇自治事业。

村里制实行以后，江宁全县295个乡镇共编为2049个村里，除因民众自治观念不强，召开村里居民会议不易外，自治事业与前相比效果有明显改善。恢复自然村里更加切合当地的民情习惯。实行村里制后，自治事业推行反而收到“细针密缕”之效。以往江宁乡村实行闾邻制度，因不合实际而形同虚设，根本不能厉行自治，甚至连政府政令的传达亦不容易。自从改行村里制后，村里长下可代表民意，陈述利弊；上可代表乡镇，推行自治，不但接洽联络较为容易，而且对于自治行政上的指导监督也极为便利，行政效能较前有所增加。

其次，整理乡镇，裁撤区公所。江宁实验县政府自废除闾邻改行村里之后，在制度上经过半年多的实验，深感“自治制度不但在区域上应顾及民情习惯为自然之划分，即自治单位之级数，亦不容层次繁杂，徒具形式，致自治行政感于承上转下之苦，因循敷衍之弊”。于是，江宁实验县决定在自治政策上实行二级制，即县为一级，乡镇为一级，原有村里确定为乡镇自治团体的构成分子，原有区组织一律废除，乡镇直接受江宁实验县政府的指挥监督。废除区制之后，则原有乡镇数额多少为佳，在指挥监督上是否便利，原有乡镇的地域范围及人口数量是否便于发展自治事业，交通水利是否易于建设，民情习惯是否同其旨趣，即为实验县所面临和要解决的问题。

针对过去行政划分的弊端，江宁慎重拟定了整理乡镇、裁撤区公所的施行原则。但实行自治单位的二级制，亦即裁撤区公所、整理乡镇，并非想象中的那么简单。区制废除之后，乡镇的组织是否适合自治事业的要求，是否真的便于指挥监督，都是县政府实施这一制度变更之前所要考虑和要解决的问题。为此，江宁自治实验县政府决定先于实验区内开始试行。1933年12月根据有关办法，将原有的30乡镇改为14乡镇。1个月后，该区工作大有起色后推及其他各区。到1934年2月底，全县乡镇大体整理完成。除将第二、第三两区合并为第二区外，原有的295个乡镇合并为109个乡镇，县市划界后仅留有88个乡镇。其中合计乡53个、镇35个。乡镇长副在整理期内不采取选举制，而是由县政府择委。江宁县过去的区和乡镇在事业上的职权完全相同，又同为县自治单位的一级，因此有重复之弊。区撤销以后，乡镇的地位提高，县政府与乡镇之间可以直接联系，也更有利于对乡镇的指挥监督。

（二）设置实验区与实验乡

江宁县改为实验县后，考虑到区为县自治单位的一级，如果区自治不能健全施行，则县自治也无从谈起，因此择定第九区为实验区，集中全区的人力财力，赋予其自行议定与自行建设之权，将各项自治事业在该区先行实验，成则继续在他区推广，不成亦可作为参考。之所以选定第九区为实验区，在于该区具备一些良好的条件。“九区接近京都，陆有京芜国道，水有长江航运之便，于交通方面，极属便利。九区既接近京都，又因交通便利，故民智开通，而自治人才，较为集中。”实验区与其他区的一个不同之处就是新增的设计委员会，所有区内一切实施计划，在很大程度上均依赖于设计委员会的设计，但其实际效果却并不如想象中的那么好。首先，县政府对于实验区的指挥监督之权与其他各区并无不同，所谓设计委员会仅为一设计机关，对于区公所并无督促指挥之权，该委员会虽然每月举行会议一次，但仅限于设计或者提案，至于是否实行却无权过问。其次，委员会的委员都是本地人士，因此其提案往往有所偏颇，虽经通过，往往也窒碍难行。再次，设计委员会组织条例第五条规定，建设事业费由该区自行筹划，必要时可请求政府辅助，自实验区成立后，虽有部分乡镇自行筹措事业费，但对于全区大规模的事业费而言，靠自行筹措不大可行。

在废除区制之后，江宁实验县又在和平、万山两乡范围内设置实验乡，并设有农村改进委员会。和平与万山两个实验乡地处多山地区，人民最感需要的即是振兴农村经济与普及教育卫生。因此实验乡的工作即以发展该乡的教育卫生和经济事业为主，其他自治组织与行政仍由县政府办理。但成立不久就因市县划界，实验乡整个范围划入市区，因行政权已非县属，实验工作一度停顿。除迈皋桥地方设有卫生分所一所外，其他教育经济等方面，仅据调查制订了相关计划，未能实行。

（三）设立自治指导员制度

自治指导员制度的核心即是自治指导员。所谓自治指导员，乃是办理地方自治事业的中心人物。江宁自治实验县在1933年6月即已设有自治指导员，当时区制尚未废除，每两区或三区设自治指导员1人，用以协助区公所处理地方自治，但并非常制。至1934年7月区制废除之后，区公所被改为自治指导员办公处，自治指导员制度方始正式确定下来。为了便于指导，同时参酌交通地势，江宁全县共划定8个自治指导区，每区派自治指导员1人，以便于巡回指导。因江宁县自治制度为二级制，自治指导员并非自治单位的一级，所以乡镇仍与县发生直接关系，但为了便于自治指导员的指挥监督，凡县政府令发乡镇的文件，必检寄一份交由指导员备查。同时，自治指导员可以随时召集所属乡镇长举行会议，并于月终缮写工作报告，将各乡镇自治工作分别制表呈报县政府，以作为各乡镇长奖惩的参考之一。

作为专办自治指导与监督事务的委员，自治指导员的任务主要有三项。第一，协助乡镇人民筹备自治。第二，指导乡镇公所办理自治工作。第三，协助乡镇公所举办各项兴革事宜。为了达成上述任务，自治指导员拥有的职权也有三项。其一，“经常之代表权”。各乡镇的自治事宜，凡须与县政府直接接洽的，自治指导员无须县政府明令委托，均有权代表答复。其二，“乡镇长之奖惩权”。江宁县自裁撤区公所后，乡镇数目初整理为109个，因乡镇数太多，县政府深感指挥监督不便，遂又将乡镇长奖惩事宜，由指导员参与意见，以补不足。其三，“保卫团之指挥权”。江宁保卫团的训练主要在农闲之际（10月至次年3月），前3个月为集中训练时期，后3个月为实习驻防时期，在此时期内，自治指导员负有训练之责，并有节制与呈准调动之权。

诚如江宁实验县政府所言，自治指导员制度的设置主要是为了弥补县乡两级自治制度的不足，自治指导员的设立在一定程度上确实促进了乡镇自治事业的进展。但同时，这一制度也有其局限。首先，这种制度只是一种临时性的制度，自治指导员只不过是训政时期一专办自治指导与监督的专员，一旦训政完成，此种制度即告废止。其次，自治指导员并非自治单位的一级，但从其所拥有的职权来看，其权限还是很广泛的，尤其是对保卫团的指挥权，使其手中掌握相当的武力，大大加强了这一职位的权威。如果其将精力放在自治上面，自然可以促进乡镇自治事业的发展。但若政府的目的是加强对地方的控制，这一制度则可以发挥同样有效的作用。

三 江宁“自治”实验的限度及其制约因素

江宁“自治”实验是通过自上而下的方式进行的，这一方式有其优势，更有利于发挥政府的作用，但这一方式本身也限制了自治所能展开的深度。与改组之前相比，江宁实验县政府进一步完善了县以下的基层行政组织，但这种完善更加有利于县政府对基层社会的有效控制，而不是自治事业的发展。废除闾邻改行村里确实更加贴合民情习惯，于自治有利，但对于江宁实验县政府而言，所更加看重的则是政府政令的有效传达以及行政效能的增加。裁区整乡之后，虽然简化了自治层级，但县政府与乡镇之间由此可以直接联系，从而更加有利于对乡镇的指挥监督。至于自治指导员，本是为办理自治而设，但从其所拥有的权限来看，却带有浓厚的行政色彩。尽管江宁实验县竭力宣传所谓“官治其表、自治其里”，但从上文的分析可以看出，其实际所行更偏向官治而非自治。换言之，这场自治实验是有限度的，究其原因，主要是其运作模式的不足以及来自乡村固有权力结构的阻力。

江宁自治实验是一种政府主导型的运作模式。作为江宁县长的梅思平说过，救济农村终须有行政的力量，办起来方可减少困难。正是基于这一点，江宁实验县采取的每一项举措都是依靠政府力量自上而下的强力推动。政府主导型明显具有某种优势，户籍调查、土地调查等举措在没有政府力量支持的地区往往很难开展下去。以江宁的公路建设为例，这一工程征用了大量民工，而这正是得力于江宁区乡行政制度调整后乡镇组织的严密。但从自治的角度来看效果却不见得更好，因为政府的主导性越强，民众的主动性就越低，自然也不会有太多的认同感，效果自然也会受到很大的限制。然而政府主导的弊端并不仅仅在于造成农民主动性与认同感的缺失，与此同时，江宁实验县政府并不能完全主导这一场变革运动，本已受限的效果遂更形低落，这一情况跟乡村固有权力结构有密切关系。

晚清科举制的废除和清王朝的灭亡使得乡村原有的权力结构发生了一定变动，一部分农村精英开始流向城市，但仍有相当一部分知识分子回乡居住和谋生，再加上清末以来在地方自治和公益机关任职的官员，他们在新的历史变动中继承了传统士绅的角色，也就是说，基层权力仍掌握在地方士绅手中，只不过士绅的构成有所不同而已。就江宁实验县而言，乡镇长的职位也基本上为这些人所占据。根据南京国民政府1929年6月5日颁布的《县组织法》，区长应由区民选任，区民对于区公约及自治事项有创制及复决之权，区长违法失职时区民可以将其罢免改选，乡镇长则由乡民大会或镇民大会选任。但实际上，自从江宁县实行区乡镇闾邻制后，区长人选虽时有更替，但大多数出身于江苏省民政厅区长训练所，而乡镇长则大多出自村制育材馆。实验县建立后对区乡行政制度的重新规划也没有改变乡镇长的构成结构。这样，变革一旦触及这些固有权力结构中的既得利益者，就必然会遭到他们的阻挠和破坏。

毋庸置疑，江宁实验县的成就是超过普通县份的，但就其所拥有的充足条件而言，所取得的成就还是有限的，实验县也并没有完成它所标榜的自治。从晚清到南京国民政府时期，地方自治的象征地位一直保持延续。另外，地方自治所扮演的实际角色却也是一以贯之。从一开始，自治就只是官治的一种补充。清朝末年颁布的《城镇乡地方自治章程》第一条就明确规定：“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。”南京国民政府时期，江宁县所推行的地方自治内容虽然更加广泛，但其实际地位与晚清相比并无多大差别。据江宁实验县政府称，“施政者，应先以政治力量，以养以教，于发展生产中，寓自治训练。必也先谋农村经济稳固，然后自治方易推进。故虽官治其表，而实扶植自治其里也”。然而，江宁自治的实践表明，尽管江宁实验县不否定自治所具有的象征意义，亦毫不讳言地宣称“官治其表、自治其里”，但这场自治实验的实质终究只是自治名义下的官治。