三 制度建设及其有效性

（一）饮用水隐患

近年来，大江大河附近密集的化工企业成为饮用水源最大的隐患。全国约81%的化工石化项目布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域。

2012年6月27日，受国务院委托，国家发改委副主任杜鹰向全国人大常委会做了《国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告》。报告指出，我国城市饮用水安全保障存在水源地水质状况不容乐观、供水水质不达标等问题。

2011年9月，环保部专门召开全国饮用水水源地环境应急管理工作会，要求各地尽快落实水源地风险防范措施，全面提升环境应急管理能力，利用五年左右的时间在全国基本建立饮用水水源地全过程环境应急管理体系。

环保部有关负责人介绍说，就如何构建饮用水源环境应急体系，是有明确而细致方案的，包括要求各地尽快建立水源地风险源管理系统，落实风险源的风险防范主体责任；地方政府要构建水源地连接水体风险防控屏障，在重要的连接水体上建设风险防控工程，制定风险防控方案，有手段、有措施控制污染范围等。

应急体系还包括建立透明的信息披露制度，凡是水源地可能受到跨界污染影响的，上下游都要建设跨界预警信息交流平台，及时通报有关信息。

天脊集团号称“国内生产规模最大、市场占有率最高的高效复合肥生产基地”，头顶“中国化工节能减排20强”“中国企业环保500强”“山西省节能减排先进单位”等多项环保桂冠。2012年12月19日，《长治日报》报道称，近10年时间，天脊集团累计投入环保资金达3亿多元，12天后发生的苯胺泄漏事故以及此后迟报等，让这些光环更具讽刺意味。根据天脊集团网站上发布的消息，2012年12月25日，该集团还刚刚进行了冬季安全生产大检查，要求相关部门检查设备装置、检查隐患缺陷、检查环保安全设施。

实际上并不如自己所宣传的那样，把环保当作大事来抓。2012年2月，山西省环保厅曾宣布，天脊集团2011年全年连续多个季度超标排放，属严重环境违法、性质恶劣，省厅依据挂牌督办程序进行公开督办，长治市环保局要采取强力措施，进一步推进落实督办整改工作。即便在挂牌督办整改期间，2012年3月、4月，天脊集团又因超标排放、自动监测设备使用不规范等违法行为，被山西省环保厅查处。

据潞城市沿途村民反映，天脊集团排污渠已经有20多年历史，一年四季都在外排污水。紧邻肇事企业的三井村有400多户人家，77岁的王水龙老人养了30多只绵羊，老人在采访中说村民都知道水有毒，从不用渠里的水。2011年，他的一只羊误喝了渠水，转了几圈口吐白沫后死亡，“以后再也不敢喝那里的水”。据老人介绍，有一户养羊家庭的羊，因喝了渠水，去年死了七八只，此后天脊集团赔钱了事。

王都庄村民介绍，渠水长年不断，夏天气味刺鼻水体泛红，冬天稍好，但靠近就能闻到味道，一旦遭遇干旱，村民万不得已偶尔使用渠道浇灌，“有时庄稼没事，有时就活不了，完全靠运气。”村民岳爱斌接受采访时反映，所谓的“环保事故应急水池”也只是用来应付检查，污水常年排向浊漳河。

就此次苯胺泄漏事故而言，事发苯胺罐区是一个由一道两米左右高墙围起来的封闭区域，罐区有一根管道分别与雨水处理池和事故池相连，下雨天，通往雨水处理池的阀门打开，罐区雨水经地形引导流入管道进入雨水处理池后排出；不下雨时，这道阀门关闭，一旦发生苯胺泄漏，苯胺将会通过管道进入事故池。蹊跷的是，事发当天并未下雨但雨水池阀门竟然开启，泄漏的苯胺通过管道流经雨水池，进入排污渠，一路畅通无阻奔流约30公里进入浊漳河。这个细节引发公众对企业偷排的质疑。

一位长期从事环境执法监管的官员说，松花江事件之后，国家层面排查、应急规则制度出台不少，环保部也组织过多次拉网式排查，可为什么一个企业污染一条河的事故还会屡屡上演？关键是企业重视不够，地方监管不够。国家层面排查一年到每个省份也就一两次，如果光靠一两次高级别的监管，根本制约不了环境违法行为，也做不好事故的应急处置。

按照环保部要求，环境应急预案备案甚至应该成为企业试生产的必要条件，可天脊集团这样一个重化工企业网站却找不到其环境应急方案，反映出企业环境风险意识和社会责任意识的匮乏。

（二）属地监管软肋

天脊集团位于长治市潞城东郊，其前身为山西化肥厂，母公司为山西潞安集团，属山西省国有企业，其占据潞城市区半壁江山，小区、医院、宾馆、游泳馆等基础设施自成体系，而潞城市作为长治市辖下的县级市，其环保部门监管省属企业时常感到无力。王翠（2005～2011年任潞城市环保局局长）称，潞城市环保局对天脊集团的监管仅限于“目测”，处理仅限于“通知”，“我们能做的就是看见烟囱冒的烟、下游水体不正常，就派人到企业外围了解，并电话通知企业采取措施，这些检查都不进厂”。潞城市监管无力，长治市则有“庇护”之嫌。根据中国属地管理规定，虽然不同的行业领域属地管理原则不太相同，但任何级别企业都应该自觉接受所在地政府监管。

（三）治理理念局限

纵观整个山西长治发生的苯胺泄漏事件，当地政府仍未摆脱先隐瞒、再狡辩、最终承认的“三部曲”怪圈。其中的核心就是试图推卸应有责任，保住自己乌纱帽。泄漏污染事件发生之时，当地政府采取的做法是隐瞒不报。本该两小时内报告，却被人为拖延了5天。面对公众的纷纷质疑，当地有关部门又使出狡辩手法，提出各种理由推卸责任。最后，在强大的舆论和上级政府干预下，才承认污染事件造成的严重危害和处理不当。

浙江大学新闻与传播学院教授邵志择分析说，山西省及长治市一些官员明显对媒体传播规律缺乏充分认识，没有充分意识到在危机事件发生后，信息披露“越早、越快、越坦诚，越能赢得媒体舆论谅解”的规律，而是依照传统思维，“捂盖子”或奉行“鸵鸟政策”，到最后往往都是一错再错、漏洞百出，引发舆论新一轮批评质疑。

我们知道，即便有再高的环境保护意识、制定再完备的环境应急管理体系，也无法完全避免环境污染事故的发生，风险总是存在的，以注重安全为传统的发达国家大公司也时而会发生类似情况。但从风险到危机的演变过程是可控的，人们能够通过及时准确的应急举措将危机最小化。

比如，与国内地方政府惯性地“捂”事故不同，西方会及时透明地向社会公开事故信息，并尽可能向可能受事故影响的团体和个人及时通报事故进展，以方便他们趋利避害；与此同时，当地政府会尽可能动员一切可以动员的力量，在最短时间内将事故损失降到最低。

（四）违法违纪成本低

近些年来，我国发生的针对地方政府行为不当的行政诉讼案件数量持续攀升。国家统计局数据显示，1990年，人民法院审理一审案件中，行政诉讼案件仅有13000件左右，到2000年已经达到85000多件。而到2011年飙升到136000多件，20年间增长了10倍多。其中，涉及公共卫生事件和环境污染事件的案例出现持续上升态势。自1993年有环境统计数据以来，我国已发生近3万起突发环境事件，其中重特大突发环境事件1000多起，突发环境事件已成为影响社会和谐稳定的重要问题。然而，让人惊讶的是，我国重特大环境污染事故被追究刑事责任者尚不足二成。统计发现，1998～2002年，中国重特大环境污染事故发生了387起，只有25起被追究重大环境污染事故犯罪。2003～2007年，我国发生重特大环境污染事故90多起，被追究违法犯罪的仅12起。至于失职的政府官员，往往摘掉乌纱帽后又很快复出。过低的违法违纪成本，也成了部分官员隐瞒不报的内在动力。每次发生类似的事故，一般都以领导和几个直接责任人的撤职、交些罚款告终，对于其所造成的经济损失、社会危害、环境长远影响等代价来说实在太低。没有强有力的惩罚举措来敲醒相关企业负责人和官员的麻痹意识，就无法增强他们避免此类违法违纪行为的主动性。

（五）法律缺失

1．赔偿力度不明确

我国2008年实施的《水污染防治法》规定，“对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的30%计算罚款”。其中对于直接损失并没有明确界定。《环境保护法》（1989年版，已于2015年废止）第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”《侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”这两个法律条文也没有对损失赔偿进行量化规制。

2．信息披露规定的缺失

《环境保护法》（1989年版，已于2015年废止）第31条规定：“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的单位，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理。”

一方面，2008年《水污染防治法》没有规定水污染事故责任单位信息披露义务；另一方面，1989年《环境保护法》也没有明确污染事故责任单位在违反信息披露义务时所应承担的法律责任。这两个方面的法律因素加剧了污染企业的“有恃无恐”。

隐瞒污染事故信息企业利用地方政府及其行政部门官员怕出事心理。重大污染事故在实践中很容易按照一般污染事故处理，一般污染事故甚或当作没有发生对待。结果是，轻信企业隐瞒污染事故信息的官员不得不辞职或受到免职处分，而受到水污染危害的当地居民则被污染事故责任企业忽视。由于不知道污染事故的存在和污染物质的毒性，这些被忽视的潜在受害民众根本不可能采取任何预防和减轻水污染损害的措施。