三 2013年至今：经济发展进入新常态和供给侧结构性改革

2012年底，中国从全面反危机的政策轨道逐步退出。这个阶段，宏观经济失衡逐步由总量性失衡为主转向结构性失衡为主，经济发展进入新常态。其一是经济增长速度开始由高速进入中高速，进入经济增速换挡期。其二是长期累积的结构性矛盾逐步显现，表现为供需的结构性失衡，需要推进存量的结构性调整，进入结构调整阵痛期。其三是自2008年下半年后反危机的刺激政策形成的超量M2供应，并由此带来M2/GDP的迅速攀升（见图5），金融风险不断积累，进入前期政策消化期。“三期叠加”的特征要求创新宏观调控方式，既要完善需求管理政策，适度扩大总需求，宏观政策重回积极的财政政策和稳健的货币政策轨道，以稳定市场预期和信心，但更重要的是，要推进供给侧结构性改革，优化存量资源配置，增加优质增量供给，通过供需结构动态平衡，促进经济持续健康发展。

（一）经济发展进入新常态

2011年后，中国经济在波动中持续下行，从2010年10.6%的两位数增长跌落到个位数增长，2016年进一步下降到6.7%，比2010年下降3.9个百分点（见图6），经济增长出现阶段性变化。2013年后，中国做出经济发展进入新常态的重大判断，强调宏观经济管理要适应和引领新常态，加快结构调整和动力转换。从国际比较看，中国经济增速变化的特征与二战后同样经历过高速增长的日本、韩国在增长阶段转换时的表现大体相近。2015年，按现价计算，中国人均GDP达到7920美元左右，按购买力平价计算，约为11000国际元，大体相当于日本和韩国高速增长阶段结束时的人均GDP水平。2011～2015年，中国经济年均增长7.8%，比日本、韩国高速增长阶段结束前五年的增速略高。日本经济的高速增长在1974年结束，之前的1969～1973年，经济年均增长6.5%。韩国经济的高速增长大体上在1998年结束，1993～1997年，经济年均增长7.4%。通过比较可以看到，中国经济增速回落是一个相对缓和的过程。

中国经济增速回落受到供需结构变化的双重影响。从需求端看，2013年中国城镇居民户均住房超过1套，2014年每千人拥有汽车超过100辆，按照可比的国际经验，“住”“行”的市场需求发生明显变化，房地产开发投资和汽车消费从过去两位数高速增长回落到个位数增长，与“住”“行”关联的钢铁、建材、有色、玻璃、水泥等工业部门产量增速大幅回落，需求结构加快向高端化、多样化、服务化转换。从供给端看，2012年后，中国16～59岁的劳动年龄人口逐年减少，人口数量红利快速消失，资源和环境的硬约束强化，综合生产成本明显提高。在供需结构变化的双重影响下，经济增速逐年放缓，2013～2016年经济增速由7.8%下降到6.7%。长期以来支撑中国经济高速增长的动力，如投资需求拉动、工业产能扩张和生产要素大规模高强度投入推动，受到供需两端结构性变化的约束而趋于减弱。

第一，依靠扩大投资拉动经济增长的空间明显收窄。在应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机冲击时，更多是通过扩大投资需求拉动经济增长。随着传统产业产能接近或达到上限规模，再简单沿用老办法化解供需矛盾，越来越受到投资效率下降和债务杠杆攀升的约束。2015年中国增量资本产出比（ICOR），也就是每新增1元GDP所需的投资达到6.7元，比2010年的4.2元提高近60%。根据国际清算银行数据，2010～2015年，中国非金融部门负债总规模年均增长16.6%，比同期名义GDP年均增速快约6个百分点。继续依靠扩大投资拉动经济增长，不仅投资效率会继续下降，债务杠杆会继续攀升，还将增大金融风险发生的概率，也难以扭转经济短暂回升后继续下行的态势。

第二，依靠制造业增量扩能为主推动经济增长受到产能过剩的约束。进入新常态，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举。随着传统产业市场需求趋于饱和，工业增速持续回落，服务业比重逐年上升，2015年服务业占GDP的比重首次突破50%，达到50.2%。在工业内部，钢铁、煤炭、建材、有色、石化、电力等行业渐次达到或超过峰值，2015年粗钢产能已达11.3亿吨，但产量为8.04亿吨，产能利用率仅为71.1%，考虑到未统计的产能，实际产能利用率可能更低；煤炭实有产能42亿吨，在建产能15亿吨，合计总规模约57亿吨，而2015年消费量仅为39.2亿吨，产能过剩状况十分突出。再像过去那样，依靠“铺摊子”扩大制造业产能推动经济增长，将加剧重复生产和产能过剩，扭曲资源配置，已经越来越走不下去了。

第三，依靠生产要素大规模高强度投入的条件发生变化。进入新常态，支撑经济高速增长的生产要素供求关系发生明显变化。劳动年龄人口逐年减少，矿产资源人均占有量大幅下降，土地供给日趋紧张，生态环境硬约束强化，原有的低成本竞争优势开始减弱，继续依靠大规模增加要素投入支撑经济增长已经越来越困难。在市场的倒逼下，越来越多的企业通过增加研发投入，培育新的增长点，但技术创新对经济增长的贡献仍然偏低，经济增长还难以完全摆脱对要素投入的依赖，需要加快推动增长动力从主要依靠要素驱动为主转向创新驱动为主。

面对国内外发展的新形势新挑战，特别是面对“三期叠加”的经济下行压力，宏观调控方式有所调整。2013年，中央政府提出“区间调控”的概念，要求把握好宏观调控的方向、力度、节奏，使经济运行处于合理区间，守住稳增长、保就业的“下限”，把握好防通胀的“上限”，在这样一个合理区间内，着力调结构、促改革，推动经济转型升级。2014年，进一步提出要在坚持区间调控的基础上，注重实施“定向调控”，也就是在调控上不搞“大水漫灌”、不采取短期强刺激措施，而是抓住重点领域和关键环节，更多依靠改革的办法，更多运用市场的力量，有针对性地实施“喷灌”“滴灌”，先后实行向小微企业等定向减税和普遍性降费、扩大“营改增”试点、积极盘活存量资金等政策，同时积极采取定向降准、定向再贷款、非对称降息等措施，加大对经济发展薄弱环节的支持力度。2015年，又提出要更加精准有效地实施“相机调控”，强调做好政策储备和应对预案，把握好调控措施出台的时机和力度，不断提高相机抉择的水平。从“区间调控”到“定向调控”再到“相机调控”，体现了宏观调控的新探索和新实践。

（二）推进供给侧结构性改革

2012年召开的党的十八大提出，“到2020年实现国内生产总值和城乡居民收入比2010年翻一番，全面建成小康社会”，也就是“两个翻番”目标。而进入新常态的中国经济，增长速度、经济结构、增长动力出现了不同以往的变化，要有效应对这些挑战，关键还在于深化改革。党的十八届三中全会是在中国改革进入关键时期和攻坚阶段召开的一次重要会议，会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是具有里程碑意义的重大理论创新，是对市场经济规律认识的重大突破，为推进供给侧结构性改革做了理论上的准备。

中国经济运行面临的突出矛盾和问题，虽然有周期性、总量性因素，但根源是重大结构性失衡，导致经济循环不畅，必须从供给侧、结构性改革上想办法。2015年底，党中央提出推进供给侧结构性改革，重点推进“三去一降一补”，主要举措如下。

第一，去产能。从钢铁和煤炭入手，去除落后过剩产能。按照市场化法治化原则，以处置僵尸企业为突破口，推动企业兼并重组，通过严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规标准，去除落后产能，盘活沉淀的土地、厂房、设备等各种资源。在推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能的同时，逐步开展其他产能严重过剩行业的去产能工作。

第二，去库存。以化解房地产库存为重点，按照分类调控、因城施策的原则，在房价上涨压力大的一线和二线热点城市合理增加土地供应，提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地，在人口净流出的三、四线城市控制房地产用地供给量，抑制房地产存量规模过快增长。提高棚户区改造货币化安置比例，鼓励农业转移人口购买城市商品房，通过推进人的城镇化减少房地产库存。

第三，去杠杆。在控制总杠杆率增速的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重，出台降低企业杠杆率等政策举措。按照市场化法治化原则，有序推进资产重组和债务处置，开展市场化债转股，推进不良资产证券化试点，推动企业降低杠杆率。

第四，降成本。中央和地方政府都推出了一系列降成本的举措，利率、电价、部分税费、五险一金、铁路运费都有所下调。特别是营改增改革，抵扣链条进一步理顺，各行业名义税负有所下降。推进放管服改革，减少审批事项，削减政府性收费，优化政府服务，提高办事效率，降低制度性交易成本。

第五，补短板。各级政府对农业农村、水利、脱贫攻坚、生态环保等投入明显加大。与此同时，增加创新能力建设、人力资本投资、社会保障体系建设的投入，加快建立覆盖全社会的征信体系，推进统一的政府信息平台建设和共享，加强市场监管和服务能力建设。

在深入推进“三去一降一补”的基础上，供给侧结构性改革不断拓展新领域。针对实体经济结构性供需失衡、传统产业盈利能力下降等问题，明确要求大力振兴实体经济，推动实体经济适应市场需求变化，加快产品更新换代，提高产品质量和工艺水平，增强企业创新能力和核心竞争力。针对金融和实体经济失衡、金融风险不断聚集等问题，加强和改善金融监管，抑制宏观杠杆率过快上升，防范和化解金融风险，维护金融安全和稳定。针对房地产和实体经济失衡、高房价和高库存并存等问题，加快建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，促进房地产市场平稳健康发展。

经过两年多的努力，钢铁、煤炭等过剩产能得到部分化解，房地产去库存持续推进，宏观杠杆率趋于稳定，企业资产负债表有所改善，陆续出台减税降费措施，企业生产经营成本得到降低，补短板取得较大进展。供给侧结构性改革有效改善了供需关系，加快了市场出清，对工业企业盈利改善起到重要支撑作用，引领经济发展企稳向好，推动中国经济运行发生多方面积极变化。从2016年下半年开始，工业品价格指数由负转正，工业增加值增速止跌回升，企业利润由降转升。2017年前三季度，经济增长6.9%，位居世界主要经济体前列。需求结构调整取得重大进展，消费需求对经济增长的拉动作用增强，2013～2016年，最终消费支出对经济增长的年均贡献率为55%, 2016年为64.6%,2017年前三季度为64.5%，稳居“三驾马车”之首。产业结构调整加快，2015年服务业增加值占比首次突破50%,2016年上升到51.6%,2017年前三季度提高到52.9%。传统行业内部组织结构改善，水泥、造纸、挖掘机等行业前十名企业市场份额，较2012年分别提高31个、5.2个和17.2个百分点。创新驱动力明显增强，高速铁路、特高压输变电、电动汽车等产业技术创新取得重大突破，移动支付、平台经济、分享经济、线上线下融合、跨境电商等新模式方兴未艾。