第一节 国内外类似研究现状

2009年笔者调查到，在四川藏区尚有40万～50万人过着游牧和半游牧的生活，其中纯游牧人口20余万，占全区总人口的1/4左右。前期调查表明，游牧带来的生态恶化、畜种退化等一系列问题，直接影响到区域协调发展、生态安全和社会稳定。结束游牧，推动牧民定居化建设，是当前藏区经济社会发展的重大任务，也是科学研究关心的重大课题。从2009年起，四川省政府采取政府投入、对口援助、个人参与等方式，修建数量众多的定居点。这一浩大工程，已经超出了地方能力，成为国家当前定居化攻坚的重点，得到中央的肯定和支持，引起了国内外学界的广泛关注。

一 国外有关牧民定居的调查

20世纪以来，定居问题在世界范围内引起了极大兴趣，经长期不断的探索，国内外都取得了积极成果。就定居调查而言，学界较为关心的是定居与其他因素的关系。一般调查认为定居模式及其成效受多种因素影响。有学者在自然物理环境对定居的影响调查基础上，用多变量分析法评估了西班牙地区的定居模式，建立地理信息矩阵，强调了自然物理环境和定居间的紧密联系（Mora-Aliseda, 1990）。有学者通过民族生活习惯和定居制度差异性对定居模式的影响进行调查，在建构标准模式前提下，根据家庭规模大小、收入、个人习惯和不同定居制度等差异性分析，概括了土库曼山村定居模式的非标准状态（Tadzhibayeva-GN, 1990）个案。

此外，学界认为政治稳定对定居模式的影响也是显著的。例如肯尼亚北部Rendi-le地区定居模式的调查，就发现该种定居模式受地区政治不稳定和干旱影响，已经发生显著的变化（Partridge-WL, 1989）。在更进一步的调查中发现，政府行为对定居的影响是巨大的。有人对20世纪30年代吉尔吉斯斯坦的游牧民族吉尔吉斯族的调查发现，原本游牧2000多年的牧民定居后，开始逐渐介入社会政治、经济活动并发展文化教育事业，随着经济发展，该民族生产生活方式也发生了显著变化。由于政府行为影响较强，苏联中亚地区游牧民定居于20世纪60年代已完成（哈尔阿力，2002）。

不仅如此，学界认为社会心理、定居愿景及相关政策等都是影响定居模式的重要因素。有学者通过对多巴哥和特立尼达等不同的新开垦地定居点规范化的调查（Glem-JM, Labossiere-RP, Wolfe-JM等，1993），以及对中东地区和拉丁美洲非正式定居发展交互文化的比较，发现没有一个包罗万象的模型能够促进新开垦地的定居的组成和成熟，定居模式具有显著的个性差异（Alsayyad, 1993）。

有意义的是，中国的定居问题也受到国外关注。20世纪，国外有学者通过对干旱地区草原的自然环境、生态、牧草、家畜、社会结构等方面的调查，认为定居比较适用于水平放牧的地区，但对于垂直放牧的地方就很难适用（七户长生等，1994）。有学者在对中国牧区调查后认为，草原退化不仅仅是一个简单的技术问题，而且是技术、政策、文化的综合过程，因此，从政治、经济、资源和战略意义来看，中国牧区的定居点建设应推行可持续发展策略（格立格·威廉姆森，1995）。

二 国内有关牧民定居的调查

较之跨国调查，国内调查具有较多长处。20世纪后期，学界统计中国西藏、四川、新疆、甘肃、青海、内蒙古等地有1000多万人从事游牧业，这有其历史性和合理性的一面，草原文明为人类文明是做出了巨大贡献的（肖翻华、肖方等，1999），也有学者针对区域，从游牧群体的自然和生产条件等方面进行了调查，掌握了有价值的数据资料。更有人发现川西北游牧部落的经济形态和社会形态具有典型的原始部落特征，并用恩格斯的《家庭、私有制和国家的起源》的观点，对川西北早期的阿虚骨系和部落联盟进行了长期调查，探索了这些部落至今存在的原因；也有学者通过调查，感到传统畜牧业已经走向衰落，并引发生态危机和产业衰退，做出了传统畜牧业已经结束、新兴畜牧业即将兴起的判断，提出了结束游牧、发展定居的思路。这些调查研究，受到政府的重视，更引发了学界对定居模式及其发展路径的广泛探讨。学术界对于牧区生态环境和牧民生存生活等提出过综合配套的发展思路，即在推进沙产业、草产业的进程中解决包括牧民定居在内的系列问题（钱学森，1995）。这种“一揽子”的系统工程思想，在学术界引起很大反响。有学者从城镇化的视角，把牧民定居类型归纳为城镇（县城）型、乡村型和牧场分散型，并认为县城定居使牧民实现城镇化定居、物质和文化生活条件得到根本性改善，因而是最理想的牧民定居方式（贺卫光，2003）；也有学者进一步从由游牧到定居的社会生产、生活方式的转变上着手调查，将游牧民族与农耕民族进行比较，总结定居存在的问题，提出改变传统草地畜牧业生产方式和推进草原畜牧业现代化（许鹏等，1999、2004），以及推动牧区经济体制改革等建议（李毓堂，1994）。

由于定居处于探索阶段，游牧民定居模式缺乏清晰的规范，定居缺乏持久恒常的推动力和惯性，故有学者对牧区定居的动力机制、效益状况与政策建设等问题进行了不懈探索。这类研究，较多地选取甘南藏族自治州等地牧民定居实例进行取样和实证分析（张涛，2003；高新才、王娟娟，2007；王娟娟、高新才，2009）。还有人从藏区稳定发展的角度，选取四川藏区为范例，对定居的稳定性与持续性进行了一般性调查和讨论，提出转“定居”为“安居”的观点（王岚、吴榕、崔庆五，2011）。

随着全球一体化浪潮的深入和人本意识的增强，近年，学界关注定居给游牧民族生产、生活方式带来的变化。有学者通过调查认为，牧区社会经济持续发展的关键在于生产方式改进、经济结构转向、生活方式及社会结构转变，并试图从经济学角度，提出发展特色经济、培育新的经济增长点，以实现区域经济的可持续发展，提高牧业技能和推动草原畜牧业现代化，增草、增畜、提高质量、提高效益，以及加大科技力度，改善牧区生活等解决方案。值得注意的是，中国加入WTO后，随着市场经济迅猛发展和社会急剧转型，不可避免地触及定居问题的探讨和攻坚。

三 对上述研究成果的评论

从上述调查看，国外学者善于运用历史学、民族学、考古学、人类学的方法对游牧群体定居做纵向关联考察，并从游牧民族对环境的适应性等方面进行研究。这为国内学者提供了方法上的借鉴。国内学者更多论证了定居的优越性，并从定居的实现路径上进行了探索，试图尽快解决现实问题，提出了各自的解决方案。应该肯定的是，这些成果对所在地区或调查分析对象的显著意义，不仅有助于解决当时客观现实问题，而且对定居问题后期不断深化和拓展，也是有参考价值。

尽管如此，上述调查中并没有发现我们关心的成果。首先，从正面看，目前川西北藏区实施的定居工程究竟进行到怎样的程度，遇到了什么样的问题，采取了什么样的模式，为什么采取这样的模式而非那样的模式，这些不同的模式取得了什么社会经济绩效。但上述调查研究没有给予令人信服的答案。其次，从侧面看，上述调查研究提出了大量的方法和思路，都是针对一个地区的具体问题而言，具有地方性和民族性特征，这些特征并没有给予定居问题普遍性的揭示，比如大家研究较多的甘南藏区，其面积不到川西北藏区的1/5，人口不到川西北藏区的一半，气候、自然和社会条件与川西北藏区都有很大的差别，这些成果对川西北藏区的定居化问题缺乏指导意义。此外，从学理逻辑考察，游牧与定居之间究竟存在一种什么样的演进逻辑。目前，有助于回答这些问题的资料或线索资源是相当稀缺的，还没有针对藏区尤其是中国第二大藏区——四川藏区定居的科学系统调查，这就为本研究提供了空间。

四 地方政府对定居的思路和预期

改革开放特别是西部大开发以来，川西北牧区发生了翻天覆地的变化，正处于历史上最好的发展时期。但必须看到，这一地区自然环境复杂而恶劣、经济社会发展仍然落后、牧民群众生产生活条件仍然艰苦、社会稳定局势仍十分严峻。川西北牧区是全四川省乃至全国发展最落后、生活条件最艰苦、生存条件最恶劣的地区，尚有9.9万户47万人至今过着较为落后的游牧生活，是统筹四川全省及全国藏区协调发展的重点和难点。为贯彻落实党中央、国务院关于统筹西藏以外藏区发展的战略部署和四川省委、省政府在全省藏区牧区实施牧民定居行动计划的重大决策，让广大牧民早日过上现代定居生活，推动藏区经济社会全面发展，四川地方政府决定实施牧民定居工程。

川西北藏区面积广阔，人口密度较低，是我国五大牧区之一和除西藏外最大的藏族聚居区域，面积23.98万平方千米，占全省面积的48.8%;2008年底总人口158万人，占全省总人口的1.8%；人口密度为6.6人/平方千米，仅为全省人口密度的4%。

（1）川西北藏区地理区位偏远，战略地位重要，位于川、藏、滇、青、甘五省区接合部，距中心城市甚远，29县的县政府所在地与成都平均距离近600千米。素有“汉藏走廊”之称，对全国稳定具有重要的战略地位。

自然环境复杂，生存条件恶劣，平均海拔3000米以上，年均气温0℃以下，大气平均含氧量仅为内地的60%，各种常见病和特殊地方病高发，地质灾害接和气象灾害频发，相当部分地区被视为“生命禁区”，有的不具备基本生产和生存条件。

川西北藏区生态地位重要，生态功能下降，地处长江黄河源区及水源涵养区，是我国重要的高原生态屏障。但生态环境脆弱，生态破坏严重，导致森林植被急剧减少，水土大量流失，草原荒漠化、沙化趋势日益突出，严重危及国家生态安全。

川西北藏区经济虽有较快发展，然而发展水平仍较落后。2008年牧区地区生产总值150亿元，约为2000年的3倍，年均增长17%。但仍属经济发展落后地区，2008年人均GDP为9600元，仅为全省的73%、全国的51%。川西北藏区基础设施建设滞后，严重制约经济发展，交通基础设施落后，路网密度仅为8.6千米每平方千米，为全省最末位；农村基础设施严重缺乏，未通公路、电以及电话的行政村分别约占总数的70%、40%和90%，大量人口未实现饮水安全。川西北藏区财政自给能力薄弱，人民生活水平较低。2008年牧区地方财政一般预算收入14.5亿元，支出95亿元，自给率仅为15.2%。牧民人均纯收入2009元，仅为全省的56%、全国的48%。由于地方政府财力有限，对基本公共服务投入不足，更加剧了牧民生活的困难。川西北藏区基本公共服务落后，贫困面大、程度深，教育、医疗等落后，牧民受教育程度低，身体素质较差，文盲、半文盲比例约为70%，平均寿命仅为55岁。有贫困人口近60万人，贫困面高达40%以上，有9个县被列入国家重点扶贫县，1000多个行政村被列入省级扶贫村。不少牧民家庭贫困程度深重，尚未解决温饱。

川西北藏区基层维稳任务重，反分裂形势严峻。由于基础设施建设、经济社会发展和基本公共服务落后，加之人口分散、流动性大，社会管理难度大，国内外分裂势力活动频繁，这一地区已成为我国反分裂斗争的前沿地带，维护社会稳定和反分裂斗争任务艰巨、形势严峻。以游牧方式为主，定居难度较大。全省藏区11.2万户53.3万名纯牧民中，无任何定居房的牧民有4.7万户22万人；仅有简易固定居所的牧民有5.2万户25万人，两者合计共9.9万户47万人，占纯牧民总数的88.6%。居住条件简陋，生活环境恶劣。牧民大多居住在自制简易牦牛帐篷内，面积较小，破旧、低矮、潮湿，保暖功能差；生活设施极其简陋，基本生活用品缺乏，牧民大多席地而卧；饮水安全、卫生保健等住房卫生条件无法保障。

关于实施牧民定居行动计划的意义，四川地方政府认为：自1998年开始在川西北藏区实施人、草、畜“三配套”工程以来，共建成“三配套”户6.27万户、定居住房627.5万平方米、牲畜暖棚1351.3万平方米、围栏改良地460万亩、饲草饲料基地49.8万亩，有效改善了牧民生产生活条件。但由于工程覆盖范围小、投入标准低、配套设施建设落后，绝大部分牧民定居无从谈起，牧区公共服务难以满足牧民基本需求。

据2008年12月牧区各县对500户牧民家庭的抽样调查显示，97.83%的牧民愿意定居，98.14%的牧民户愿意出资建房，牧民群众希望早日过上现代定居生活的心情急迫而强烈。大力实施牧民定居行动计划，对解决牧民永久定居问题、实现藏区经济社会和谐发展具有重大现实意义和长远意义。

（1）改善牧民基本生产生活条件。四川藏区牧区地广人稀，基本公共服务存在很大盲区。实施牧民定居行动计划，有利于为定居牧民集中提供公共服务设施以及与定居点生活相适应的教育、卫生等公共服务，能让牧民享受现代生活方式和基本均等化的公共服务，从根本上改善牧民基本生产生活条件。

（2）推进牧区社会主义新农村建设。新牧区建设是社会主义新农村建设的重要组成部分，牧民定居是新牧区建设的重要基础。实施牧民定居行动计划，集中建设牧民定居新村，引导牧民集中居住，大力发展配套产业，为定居牧民创造良好的生活环境和发展空间，是牧区建设社会主义新农村的重要途径。

（3）促进藏区全面协调发展。牧区是藏区中发展最为落后的地区，牧民生活水平尤其低下，是藏区全面协调发展的重点和难点地区。实施牧民定居行动计划，通过大力改善牧民生活水平，提高牧区公共服务保障能力，培育和壮大牧区特色产业，能在较短时间内促进牧区经济社会的跨越发展，确保中央统筹西藏以外藏区发展战略目标的实现。

（4）保护生态环境和促进可持续发展。生态保护是牧区的重要任务，是国家可持续发展战略的要求。实施牧民定居行动计划，将牧民定居与草原围栏、沙化治理、湿地保护同步实施，能缓解因草原超载过牧带来的草场退化、载畜能力、草畜矛盾突出等问题，有利于实现牧民定居与生态保护的统一，推动牧区经济社会可持续发展。

（5）促进民族团结和维护社会稳定。四川藏区社会管理难度较大，是我国民族宗教工作的重点和难点地区，是反分裂前沿阵地。实施牧民定居行动计划，形成以社区为基础的现代社会管理模式，有利于密切基层组织与牧民群众的联系，促进民族关系的和谐发展，遏制分裂势力渗透，从根本上筑牢藏区长治久安的基础。

为此，地方政府确定的推进定居行动计划的指导思想、基本原则有七点。

（1）以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面落实党的民族政策，从牧区实际出发，全面统筹部署，以改善民生为核心，以牧民定居新村建设、帐篷新生活、生产设施和配套公共服务设施建设为主要内容，将牧民定居行动计划与牧区新农村建设、基本公共服务能力建设、生态环境保护、特色产业发展与加强社会管理相结合，尽快改善牧区基本生产生活条件，全面提升牧区公共服务，促进牧区和谐稳定和经济社会又好又快发展。

（2）尊重科学，合理布局。在尊重自然、经济和社会规律的前提下，根据资源环境承载能力和地质地理条件，统筹考虑基础设施、产业发展、水源水质条件、生态环境和寺庙布局等情况，合理选择宜居地区，科学确定和规划牧民定居点布局和规模，引导人口合理集中定居。

（3）政府引导，牧民自愿。采取政府统一规划设计、公共财政支持、牧民自愿的方式进行，公共基础设施以政府投入为主，住房以牧民投入为主、信贷扶持和政府以奖代补相结合。项目实施以县政府为责任主体，组织引导群众参与，发挥牧民群众幸福生活的积极性，共同推动牧民定居行动计划顺利实施。

（4）因地制宜，分类指导。充分考虑各地实际，因地制宜地制定实施方案，明确不同的发展重点，解决各自存在的突出问题。要加强对不同区域的指导，尤其要科学合理地确定不同地区的建设标准、建设时序和建设模式，切忌“一刀切”。

（5）统筹兼顾，协调发展。按照改善民生、加强配套、提升功能的思路，着力加强基本公共服务，加快发展配套产业，把解决牧民定居问题与推进牧区城镇化、草原生态保护和建设、扶贫开发、地方病综合防治相结合。

（6）突出特色，经济实用。定居点建设要充分体现藏民族特色，原则上做到“一县一特色”或保持历史上形成的区域风貌。根据定居牧民的经济承受能力，制定合理的建筑面积标准，严格控制特需建材价格，力求降低工程造价，确保经济实用。

（7）先易后难，稳步推进。立足当前，放眼长远，按照先易后难、先近后远的原则，以家庭成员定居和劳动力游牧相结合，先行启动一批建设意愿强烈和条件较好的行政村定居点建设，发挥其示范带动作用，总结经验，有计划、有步骤地推进。

地方政府确定的定居工程的总体目标是，到2012年，建成定居点1409个、定居房9.9万套、村民活动中心1049个、牲畜棚圈1398.57万平方米、牲畜暖棚932.38万平方米、储草棚705.22万平方米、学校137所、饮水水源点791个、公路12843千米、输电线路9181千米，发放帐篷10万顶，基本实现9.9万户、47万牧民定居，结束全省藏区牧区的游牧无定居生活，实现“家家有固定房、户户有新帐篷、村村有活动中心”，牧民居住条件和牧区基础设施有明显改善，生活质量和水平有明显提高，公共服务水平有较大提升，现代畜牧业等特色产业有新发展，富民安康工程有新成就，生态环境得到有效保护。

五 地方政府的行动计划

牧民定居点建设。牧民定居点建设是牧民定居行动计划的核心内容，主要完成对9.9万户47万未定居和仅有简易固定住所的牧民实施以砖木、砖石、石木结构为主的永久性定居房建设。

定居点规模。规划建设定居点1409个。定居点规模主要根据牧区实际情况确定。一是结合乡、村建制的完整性，按照“一村多点”或“一村一点”规划适度规模的定居点，个别条件好的考虑“多村一点”；二是定居点规模与周围草场的载畜量相适应，定居点建设与生态保护相结合。借鉴牧区已实施定居点建设的成功经验，在牧民安全饮水和生活燃料有基本保证的前提下，确定定居点规模在40～100户。

定居点布局与选址。布局——定居点规划布局在条件许可的情况下尽量“三靠”，即靠近公路、靠近集镇、靠近县城，方便为定居点配套交通等基础设施和医疗卫生等公共服务设施。选址——一是考虑气候高寒因素，避开风口、阴背地；二是符合防灾要求，避开地震活动带和易发生山体滑坡、泥石流、洪涝灾害等区域；三是满足定居点建设规模的用地条件；四是有水质较好、水量可靠的饮用水源（自流引水水源或地下水）；五是定居点周围有充足的草场或建设饲草料基地的条件。

定居房建设。规划建设定居房9.9万套1043.96万平方米。定居房的结构和户型规划，一是结合区域建筑特点，外观突出民族风格和地域特色；二是牧民自愿选择房屋结构和户型；三是充分利用当地建材；四是以坚固为主，经济实用、面积适当、档次适中。定居房以一至二层的土木和石木结构为主，交通方便的地方适当规划砖木或砖混结构。按人均居住15～20平方米规划，根据调查的牧民意愿分别按户居住80平方米、100平方米、120平方米三个标准规划建筑面积。

在建设定居点的同时，推进帐篷新生活。规划为10万户牧民每户提供1顶功能完备的新式帐篷。按12平方米和8平方米两种规格设计，分别解决1户4～5人或2～4人居住，室内配套折叠桌椅、折叠床、坐凳、简易储物柜、灶具、照明用具等生活设施。

生产设施建设。根据牧区户均养殖牲畜情况、牲畜棚圈等主要生产设施按纯牧县和半农半牧县区别规划。规划建设牲畜棚圈1398.57万平方米、牲畜暖棚932.38万平方米、储草棚705.22万平方米。牲畜棚圈——纯牧县规划每户150平方米，半农半牧县规划每户120平方米。牲畜暖棚——纯牧县规划每户100平方米，半农半牧县规划每户80平方米。储草棚——纯牧县规划每户80平方米，半农半牧县规划每户50平方米。

配套设施建设。建设村民活动中心、卫生室、学校，完善饮水、电力、交通、通信、广播电视等设施设备。

村民活动中心。每个定居点建设一个村民活动中心，共建1409个。村民活动中心建筑面积根据定居点规模确定为100～200平方米，规划建设村民活动中心29.41万平方米。村民活动中心按照“一中心多用途”原则建设。内设村党支部及村委办公室、党员活动室、村卫生室、农家书屋、畜牧农技服务室、商贸网点，以及广播电视通信设施。村民活动中心的建筑风格充分考虑藏民族文化传统特色，结合现代牧民生产生活要求，力求实用、便捷，体现朝气蓬勃的时代气息，成为定居点的标志性建筑。

卫生室。卫生室用房统一纳入村活动中心建设，面积一般在50平方米左右，设置相对独立的诊疗室、药械室。卫生室应充分利用就近乡、镇所在地现有医疗资源，原则上不单独建卫生室用房。卫生室纳入所在地乡镇卫生院归口管理，承担相应的疾病预防、妇幼保健、健康教育等工作，提供常见病、多发病的一般诊治和转诊服务，实现小病不出村。每个定居村卫生室配备1～2名村医生，从现有医生中调剂或从医学院校毕业学生中招选或从农牧民中选拔培养，建立保障机制，稳定村医队伍。卫生室配置消毒锅、血压计、急救箱、药品柜、观察床、诊断桌椅、小型急救器械及通信工具等基本诊疗设备。建立村医生培训合格上岗制度，分期分批完成所有村医生培训，取得省卫生厅颁发的培训合格证，在乡镇卫生院医生指导下上岗执业。财政对每个卫生室一次性补助0.5万元的药品周转金。

学校。规划建设学校137所17.28万平方米。牧民定居点的教育问题主要通过调整、完善学校布局，提升、巩固、完善现有基础教育来解决，一般不新设校点，对规模较大、距离现有学校较远的定居点原则上只设立三年级以下的学校，四年级以上的学生到寄宿制学校学习。

其他配套设施。饮水设施。新建自流引水水源点791个，打井1954眼，配套管网8425千米。建设从定居点到干道的连接公路12843千米（包括原规划的部分通村公路），定居点内便道3653千米。连接公路路基宽4米，泥结石路面；便道宽1.2米，泥结石路面。建设输电线路9181千米，安装变压器950台、太阳能设备27329套。为每个定居点建有线广播1处、卫星电视节目接收设备1套；建移动通信信号发射塔482处。建设垃圾收集点1409处。

配套产业发展。①旅游业。牧民定居点建设要做好与牧区旅游线路、产品设计的衔接，加强旅游接待服务设施和要素建设，大力发展“藏家乐”“牧家乐”等家庭旅游并合理开发以森林、草原、湿地为载体的生态旅游。组织定居老年妇女积极生产民族手工艺品和特色旅游商品。②特色畜牧业。在定居点周围，开展草场改良、工种草，建设打储草基地，解决牲畜饲料之需和安全过冬问题。积极发展牦牛、藏绵羊、藏猪、藏鸡等特色养殖产业，推进牲畜品种改良，推广牲畜舍饲、半舍饲和暖棚建设，提升牲畜品种质量，提高出栏率和商品率，结合旅游提供特色旅游食品，解决定居牧民生计和增收问题。③定居点燃料业。培育液化石油气、小水电、太阳能、风能和生物质燃料等燃料业，着力解决定居点基本生活和生产用燃料问题。

规划的投资估算及资金筹措。牧民定居行动计划规划总投资为180.68亿元，其中，定居房投资77.49亿元、牲畜棚圈投资11.19亿元、牲畜暖棚投资37.30亿元、储草棚投资15.51亿元、村民活动中心投资4.41亿元、帐篷新生活投资4.96亿元、初级小学投资2.59亿元、卫生室设备投资0.21亿元、饮水设施投资3.15亿元、交通设施投资13.94亿元、能源设施投资9.16亿元（其中太阳能设施1.70亿元）、通信及广播电视等设施投资0.71亿元、垃圾收集点投资0.06亿元。

投资估算依据。投资估算主要依据当地建筑材料市场价格、设施设备市场价格（不含人工工资和建材运费），结合已实施的定居工程建设投资水平测算投资标准。

投资估算标准。新建造价：甘孜州纯牧县为1000元/ 平方米，其他就地取材条件好的半牧区县为800元/ 平方米；阿坝州纯牧县为1000元/ 平方米，其他就地取材条件好的半牧区县均价为800元/ 平方米；凉山州木里县为800元/ 平方米。改建造价：甘孜州纯牧县为600元/ 平方米，其他就地取材条件好的半牧区县为480元/ 平方米；阿坝州纯牧县为600元/ 平方米，其他就地取材条件好的半牧区县均价为480元/ 平方米；凉山州木里县为480元/ 平方米。牲畜棚圈的建造各地均为80元/平方米。牲畜暖圈各地均为400元/平方米。储草棚各地均为220元/平方米。帐篷新生活每户投资5000元。村民活动中心造价1500元/ 平方米。每个卫生室设备配置投资10000元、药品周转金5000元。学校造价1500元/ 平方米。饮水设施：自流引水水源点5000元/个，打井30000元/眼，配套管网30000元/千米。连接公路100000元/千米，便道30000元/千米。能源设施：输电线路80000元/千米，变压器12000元/台，太阳能发电设备7000元/套。广播通信设施：有线广播3000元/处、卫星电视节目接收设备6000元/套。移动通信信号发射塔120000元/处。垃圾收集点4000元/处。

资金筹措方案。牧民定居行动计划的项目建设资金主要通过争取中央资金补助、省财政补助、牧民自筹和整合中央、省项目资金等渠道筹措。其中，定居房、牲畜棚圈、牲畜暖棚和储草棚的建设资金，按规划定居每户（5人）通过政府补助10000元，另积极争取再增加15000元，共25亿元，其余116.5亿元由牧民自筹和贷款解决。村民活动中心、学校、帐篷新生活、卫生室设备、太阳能发电设备和垃圾收集点的建设资金由省财政整合资金14亿元解决。交通、电力、通信、安全饮水等配套设施建设资金通过整合中央和省专项资金26亿元解决。

规划实施的保障措施。牧民定居行动计划由四川省富民安康工程领导小组总负责，协调职能部门落实承担的任务，并督促检查，及时通报情况。省富民安康工程领导小组办公室负责日常具体事务。省级相关部门制定配套实施方案，并结合各自职责调整工作重心，做好指导、保障、协调和帮助牧民定居行动计划的各项工作。州、县政府要成立相应的工作领导小组，具体负责组织方案实施。县级政府是牧民定居行动计划的工作主体、实施主体和责任主体，要在省、州相关部门的指导和协调下，做好细化实施方案的制定和落实。

领导小组办公室负责领导小组日常工作，全程协调、督促、检查、指导牧民定居行动计划的实施工作，与建设厅共同制定对口支援的援建方案。

四川省委组织部负责党员活动室的设备配置和人员培训；省委宣传部负责编制牧民定居行动计划的宣传方案并组织实施；省发改委负责编制牧民定居行动计划总体规划，制定村民活动中心、定居点能源建设实施方案和争取中央补助资金。省经委负责制定水泥、钢材、砖瓦等建筑材料供应方案，并组织实施。省财政厅负责资金筹措、项目资金监督管理。省建设厅负责牧民定居点的选点、定居点规划，定居房和村民活动中心设计建设指导工作。省民政厅负责实施帐篷新生活，确保2009年完成。省交通厅负责编制定居点配套公路建设以及建筑材料和帐篷等物资运输的实施方案，提供公路建设的技术指导和争取项目资金。省教育厅负责编制定居点配套学校建设的实施方案，指导项目建设和争取项目资金。省卫生厅负责定居点配套卫生室设备的配置和医务人员培训。省文化厅负责定居点配套文化中心设备的配置，指导开展文化活动。省水利厅负责编制定居点安全饮水实施方案，指导项目建设和争取项目资金。省林业厅负责编制定居房和村民活动中心建设的木材保障供应方案，并组织实施，确保供应。省监察厅负责牧民定居行动计划实施的监督检查。省公安厅负责定居点警务室的设备配置和人员培训。省军区负责定居点民兵活动室的设备配置和人员培训。省旅游局负责定居点旅游发展和人才培训、旅游促销。省畜牧局负责草原建设、牲畜疫情防治、畜牧业发展的指导。省通信管理局负责编制定居点配套通信设施建设的实施方案，指导项目建设和争取项目资金。省广电局负责定居点广电设备的配置和人员培训。省物价局会同相关部门共同研究提出建材价格干预机制。省质监局负责水泥、钢材等建筑材料的质量监督。中国人民银行成都分行、四川省银监局负责制定牧民定居行动的信贷政策。

加强资金保障，确保实施进度。积极争取中央资金加大对四川省实施牧民定居行动计划的支持。省财政要按照规划确定的投资，确保资金落实到位。国家安排的补助资金，由实施县政府包干使用，按照规划和建设进度及时下拨。州、县政府也要调整资金投向，确保相应的配套投入。通过采取信贷扶持和政府以奖代补相结合等激励办法，鼓励牧民增加对家庭生产生活设施的投入。加强项目资金管理，严把资金拨付关、资金使用关和审计关，确保专款专用。

六 客观效果

四川省委、省政府在总结这次定居行动的时候，做出如下结论。

藏区州县党委、政府坚决贯彻落实省委、省政府的决策部署，切实履行工作主体、责任主体职责，认真组织实施牧民定居行动计划暨帐篷新生活行动，基本全面完成了四年规划的建设任务。

牧民定居行动计划任务完成情况。截至目前，两州一县已基本全面完成四年规划建设任务。经过优化规划设计，提高定居集中度、集镇化，共建成定居点1243个，其中，甘孜州620个、阿坝州614个、木里县9个。建成定居房100574户，其中，甘孜州57916户、完成率101%，阿坝州42146户、完成率102%，木里县512户、完成率100%。

定居点配套设施建设情况。甘孜州建成村民活动中心508个、通点道路4004.9千米、点内道路878.24千米、学校50所，埋设饮水管道2351.3千米，架设10千伏输电线路1426.3千米，建设定居点内垃圾收集点960个、移动通信发射塔225个。阿坝州建成村民活动中心445个、文体广场449个，新建各类道路2173千米、高位水池295处、供水管网975千米，打井614口，建成10千伏线路437千米、380千伏线路1184千米，安装小微水能发电机组82台、变电器396台、路灯6164盏、太阳能热水器3.5万台，新建公共厕所679座、排污管网928千米、垃圾回收点1197个、简易垃圾处理场300处、简易污水生化处理设施275个，配备移动通信信号发射塔24处、卫星电视接收设备94套，新建桥涵4383米、河堤和堡坎25.77万立方米。木里县建成村民活动中心9个、公共厕所13个、垃圾回收站12个、学校5所、安全饮水池18口、供水管网130.26千米、移动通信机站7个，建设点内道路8千米、定居点连接道路48千米，安装健身器材5套，维修居点连接道路10千米，维修定居点驿道40千米，维修定居点学校宿舍200平方米。

帐篷新生活行动全面完成。10万顶新型帐篷及10万套90万件篷内设施已全部发放到位，使用情况良好，干群反响热烈。3批次7万台便携式太阳能电视机全部发放到户，使用情况良好。

财政资金筹措到位情况。根据审计厅核实，4年来，省直各有关部门共计筹措下拨牧民定居行动计划资金702501.59万元，无法整合安排用于项目的资金314313.34万元，实际到位可用于牧民定居行动计划规划项目建设的资金388188.25万元，省级财政还应整合安排资金203126.91万元。藏区牧民定居行动计划暨帐篷新生活行动帮助四川藏区10万余户50余万牧民群众告别“逐水草而居”的游牧生产生活方式，实现了“一步跨千年”的大变迁、大跨越、大发展，加快推进了团结、民主、富裕、文明、和谐的社会主义新藏区建设进程，有力促进了四川藏区跨越式发展和长久治安，为同步建成全面小康社会奠定了坚实基础。

牧民生活水平极大提高，加快了全面小康社会建设进程。四年来，随着一大批公共及配套基础设施建设，牧区公共服务盲区不断消减，文化教育、医疗卫生等公共服务的均等化步伐进一步加快，社会事业得到空前发展，牧区群众住房难、行路难、饮水难、上学难、看病难等最直接、最现实、最迫切的民生问题得以较好地解决，定居牧民享受到了教育、医疗、养老等公共服务，幸福指数不断提高。随着1243个民族特色浓郁、功能配套完善、环境整洁优美的现代新村分批建成，50万牧民群众结束了逐水草而居的游牧生活，告别了牛毛帐篷和简易住房，住进了宽敞明亮、安全保暖、功能齐全的定居新房，用上了电视机、洗衣机、电冰箱等现代家用电器，过上了“城里人”的幸福生活。随着10万顶新型帐篷、10万套90万件篷内设施和7万台便携式太阳能电视机陆续发放，牧民群众在游牧过程中也能享受到现代化的文明生活，在国内创造性地解决了牧民定居享受现代文明和传承游牧传统文化的矛盾。随着藏区牧民群众生活水平的大幅提高，藏区与内地的差距不断缩小，为民族地区与全省同步实现全面小康奠定了基础。

自身发展能力极大增强，促进了藏区跨越式发展。实施牧民定居行动计划，推动了藏区路、水、电、通信等基础设施的极大改善，有效增强了藏区发展后劲，为跨越式发展创造了必要条件。实施牧民定居行动计划，牧民群众生产生活条件显著提高，牧业经济抗御自然灾害的能力明显增强，推动了传统游牧的粗放模式正逐步向集约化家庭牧场的现代畜牧业可持续模式转变，促进了牧区经济快速健康发展。实施牧民定居行动计划，牧区文化设施不断完善，文化活动蓬勃开展，既促进了民族文化、红色文化和旅游文化资源开发和品牌打造，又为发展第三产业奠定了良好基础，有效拓展了牧民群众增收渠道，增强了牧民自我发展、增收致富的能力。

基层组织建设极大加强，推动了社会管理创新。牧民定居行动计划从硬件建设和软件建设两个方面同时入手，大力推进基层组织建设和社会创新管理。两州一县共建成962个定居点村民活动中心，配套完善了村“两委”办公室、卫生室、警务室、农（畜）技服务室硬件设施建设。同时，研究制定了《四川省牧民定居点公共服务与社会管理办法（试行）》，各地结合实际认真贯彻落实。并且，出台了定居村增加1名村干部编制和每50户增设1个公益性岗位，相关人员经费由财政转移支付的政策。强化了藏区基层组织建设，提升了定居点公共服务与社会管理水平。

民族团结进步极大增强，促进了藏区社会长治久安。牧民定居行动计划暨帐篷新生活行动实施过程中，各族干部群众始终同呼吸、共命运、心连心，并肩为改善藏区牧民群众的生产生活条件奋斗，共同书写了新时期民族团结进步的新篇章。牧民定居行动计划暨帐篷新生活行动让广大牧民群众得到了实实在在的好处，真真切切感受到了党和政府的亲切关怀。各族群众维护祖国统一和民族团结的自觉性增强，牧民群众的国家和中华民族认同感得到加强，境内外恶旧势力、敌对势力、分裂势力的活动空间和影响力日益缩小，有力促进了藏区长治久安。

七 存在的问题

资金缺口较大。牧民定居行动计划项目资金属于通过整合筹集，因无法整合而造成的资金缺口共20.31亿元，其中甘孜州9.71亿元，阿坝州10.60亿元。

未纳入定居计划户数较多。据初步统计，共有4万余户牧民未纳入定居计划。其中，2008年规划时因为各县统计时遗漏而未纳入定居计划27909户，2008年后分户新增14916户。

后续管理有待加强。州县虽已按照《四川省牧民定居点公共服务与社会管理办法（试行）》的要求，结合各地实际制定了相应实施细则，落实了责任主体和监管主体，但由于基层集体经济发展后劲乏力，缺乏必要管理和维护费用，后续管理还比较薄弱。

配套产业较为滞后。由于项目建设的重点是定居点及其公共和基础设施，对产业结构调整、农牧业生产设施的投入不足，种植业、畜牧业、乡村旅游等产业的发展尚不能满足“住得下、留得下、可发展、能致富”的要求。

公共设施需提升完善。部分定居点的连接道路、消防设施和上下水防冻设施等公共基础设施还需进一步提升完善；部分地方对提升改造定居房的抗震设防要求还考虑不够，个别工程在施工细节上有瑕疵，存在质量隐患，部分工程竣工验收进度滞后，尚未办理竣工决算等手续。

八 地方政府对中央的希望及其结果

由于四川地方政府在定居工程中感到力不从心，把很多希望寄托在中央的支持上。为此，提出了一些解决思路，具体体现在以下各方面。

要求国家出台生态补偿办法，国家加大投入力度，支持藏区生态修复。中央向下游地区征收生态补偿税，中央、地方按4∶6比例分配，中央部分全额分配给藏区，用于生态保护补偿。征收开发企业资源有偿使用费，主要用于资源开发地生态修复、公共服务和基础设施建设，以及改善当地群众生产生活条件，开展就业培训，增强就业能力。资源开发企业缴纳生态恢复治理保证金，用于修复对资源开发地造成的生态破坏。建立以商业保险公司为主体、中央财政注入风险补偿基金的政策性森林保险制度。启动森林、草地、湿地生态补偿试点，按照每亩20元进行补偿，草地按照每亩10元补贴草种费。

要求国家加大生态建设工程实施力度。国家将川西北藏区生态环境保护与建设，特别是《川西北防沙治沙工程规划》纳入国家生态环境保护总体规划，尽快批复实施；将川西北藏区县比照三江源政策全部纳入转移支付范围。将藏区天保工程延长50年，退耕还林、退牧还草补偿期延长两个周期，将川西北藏区县全部纳入退牧还草工程实施范围。新增川西北藏区巩固退耕还林成果专项资金13亿元；人工造林、封山育林、退耕还林补助标准分别提高到每亩400元、150元和600元；森林管护费提高到每亩10元；按每亩300元、500元标准设立森林抚育、低效林改造补助；禁牧、休牧草地补助标准分别提高到每亩10元和3元，按每亩10元的标准设立草地管护费。

将重大建设项目纳入国家规划。请国家将藏区重大基础设施建设项目纳入国家“十二五”“十三五”规划，予以专项支持。对交通、能源基础设施规划给予特殊支持，在国道网规划中增加藏区国道路线，国道、省道干线公路均按二级及以上标准规划，提升藏区路网密度，并将川西北规划的藏区高速公路纳入国家高速公路网规划。规划建设藏区天然气管道。

发行藏区基础设施建设债券。请国家发行藏区发展中长期国债或藏区基础设施建设债券，每年安排川西北藏区建设债券100亿元，专项用于以藏区交通为主的基础设施建设。

提高国家资金补助标准。建议川西北藏区国道建设由中央全额投入，省道、县道公路和机场交通基础设施建设项目，按照国家、省8∶2的比例给予支持；通乡、通村公路补助分别提高到每公里80万元和40万元，村道、乡道和县道及以上公路养护标准分别提高到每公里0.25万元、0.5万元和1万元；安排中央预算内资金冲抵川西北藏区铁路项目出资，川藏铁路由国家全额投入。对城乡公共设施、农田水利、供电水电站、无电地区电力建设、农村电网、安全饮水、城镇廉租房、生态环境保护等领域的基础设施建设项目予以全额补助。对藏区公路、铁路、机场、通信和城乡环保等基础设施正式投入运行五年内的给予运营补贴；对藏区发展新能源、替代能源实行财政补贴政策。

要求国家给予社会事业特殊扶持。要求国家将藏区高中和幼儿教育比照义务教育给予支持；中央财政按每生每年2000元标准全额解决藏区寄宿制和中职学校学生生活补助；国家每年专项安排藏区师资培训经费900万元。2011年藏区新农合筹资标准达到200元，中央财政按照人均120元补助。参照西藏标准提高川西北藏区各级广播电视台（站）播出费补助和“村村通”维护经费。藏区城乡居民最低生活保障、医疗救助人均补助标准均高于全省30%；按人均100元的标准全额资助城市低保对象参加城镇居民医疗保险，中央财政承担所需资金的85%；按每县300万元的标准划拨专项资金，解决特殊困难群体的临时救助问题；农村五保对象供养标准提高到每人每月250元，“三孤”人员供养标准提高到每月600元。享受农村计生家庭奖励扶助夫妻年龄提前到50周岁，标准提高到1200元；计生特别扶助标准提高50%, “少生快富”工程标准提高到5000元，新增资金由国家专项解决。

完善城乡居民社会保障体系。要求国家在不占用川西北面上10%试点指标基础上，将藏区纳入全国首批新型农村养老保险制度试点地区，补助标准在非藏区标准基础上提高50%；被征地农牧民参加养老保险政府补贴资金由中央财政解决70%。将川西北藏区困难僧尼纳入社会养老保险体系，由国家全额补助养老保险基金。藏区职工从2009年起实行统账结合的基本医疗保险制度，所需资金由中央补助50%。降低藏区社会保险缴费基数和费率，减少的基金收入由中央给予专项补助。

实行稳定增长的均衡性转移支付政策。要求国家针对川西北藏区生活、行政成本高，维护社会稳定任务重、支出大，减收增支因素较多等特殊情况，从2009年起实行稳定增长的均衡性转移支付政策。将藏区人员公用基本支出和必要的事业发展支出全额纳入标准支出需求计算，并按照不低于2006～2008年上述保障范围支出平均增长幅度，安排均衡性转移支付补助增量。对藏区实行的转移支付不计算新增财力部分。

实行特殊的财税政策。要求国家将藏区分享的增值税全部留给当地，或将增值税超过基数部分全额返还；所得税上缴中央的60%全部留归当地；中央不参与藏区非税收入的分享，或将非税收入全部返还；允许总部不在本地区的分公司所得税、勘测设计收入税在资源开发地和项目所在地缴纳，实行就地注册、就地纳税。

给予农村信用社特殊支持。要求国家鼓励通过财政注资、发行债券等方式，支持藏区农村信用社补充资本金。建立藏区农村信用社发展扶持基金，免征农村信用社营业税和所得税，弥补历年亏损。对无法商业化可持续生存的农村信用社，要求中央按贷款余额的4%给予费用补贴。

支持藏区整体扶贫开发。要求国家将川西北藏区整体纳入国家扶贫开发重点扶持范围（或享受国家扶贫开发重点县同等待遇），制定差别化扶贫标准给予扶持，每年安排川西北藏区专项财政扶贫资金10亿元。

化解藏区债务。要求国家设立专项资金，化解川西北藏区实施教育、卫生、政法和农村公益事业等公益性基础设施建设产生的债务。

调整防灾减灾政策。要求国家调整藏区救灾四级应急响应启动条件，凡符合一次性自然灾害紧急转移5000人次以上，或因灾死亡10人以上、倒塌房屋2000间以上的，国家启动应急响应，安排自然灾害救济补助经费、生活补助和房屋恢复重建标准在国家基础上增加一倍，中央财政全额安排救灾资金。

支持发展特色优势产业。要求国家结合川西北藏区资源特点，合理布局、优先安排农牧业、旅游业、水电业、矿产业、中藏药业等特色优势产业项目，给予财政贴息，设立并逐年增加藏区产业发展基金，推进藏区优势特色产业发展。

完善资源定价机制。要求国家建立完善的以市场定价为主、政府调控为辅，充分考虑土地征用、搬迁、安置、补偿、生态环境治理等因素的资源定价机制。除国家战略资源和法律法规政策规定外，资源开发权原则上以招标、拍卖和挂牌等方式出让，同时明确资源开发方环境治理及生态修复责任。

优先安排、优先审批藏区项目。要求国家对符合规划和产业政策的重大建设项目开辟绿色通道，加快审批进程，优先安排资金，帮助协调落实开工条件，促成项目尽快开工建设。

建立水电有偿使用和补偿机制试点。要求国家在川西北藏区率先开展建立资源开发新机制的综合试点，探索建立“6 +1”水电开发新机制，即：征收资源开发补偿费、建立资源开发生态补偿机制、建立资源开发利益共享机制、支持地方依法参股资源开发、合理确定资源产品存量、支持资源就地转化，并在财税政策上对资源所在地给予倾斜和支持。

加大农牧业补贴力度。要求国家给予青稞、马铃薯良种补贴每亩30元、120元；良种能繁母牦牛每头补贴60元，改良后备母牦牛每头补贴500元，引进良种牦牛、藏系羊每头（只）补贴600元、300元，出栏减畜牦牛、藏系羊每头（只）补贴300元、100元。农机购置补贴由30%提高到50%，并给予运费、农机作业补贴和农机维护服务补助。提高当地农产品最低收购价，征收的耕地占用费全部用于当地发展农业生产。把藏区青稞、小麦、玉米、马铃薯等重要农作物和牦牛、藏系羊、藏猪等特有种植饲养业纳入中央财政政策性农业保险范围，国家基本保费补贴提高到70%；建立从中央到地方、从保险经营机构到财政的大灾风险分担机制；藏区新型农民科技和劳动力转移培训补助标准在现有基础上提高一倍。

支持旅游业发展。要求国家将川西北藏区旅游发展纳入国家规划，加快实施《香格里拉生态旅游核心区发展规划》；设立藏区旅游文化发展专项资金，用于景区基础设施建设和民族文化遗产保护。批准九寨黄龙机场为口岸机场。

提高藏区商贸补助。将藏区商贸流通服务业发展的财政直补资金比例提高到总投资的20%；藏区家电下乡补贴资金提高到17%；汽车下乡最高限额补贴提高到8000元/辆，摩托车下乡补贴提高到1000元/辆。“万村千乡市场工程”藏区农家店建店补贴资金提高到15000元/个。

提高干部职工待遇。要求国家提高艰苦边远地区津贴标准，适当提高川西北艰苦边远地区类区的待遇，使川西北与西藏同海拔、相同艰苦程度的高海拔藏区的机关事业单位职工的工资水平，达到西藏机关事业单位职工的工资水平，新增资金由中央财政全额负担。川西北藏区机关事业单位职工，按照国家关于西藏、青海实行浮动、固定工资政策，执行浮动、固定工资。艰苦边远地区类别以乡、镇为单位划分。在艰苦边远地区退休的人员，以当地同职务在职人员艰苦边远地区津贴标准为基数，按本人计发退休费的比例增加退休费。

强化藏区人才队伍建设。要求国家对藏区公务人员、专业技术人才教育、培训、交流给予专项资金扶持；对藏区机关招录双语人才，牧区乡镇机关招录公务员实行定向和特殊招录办法；放宽条件招录适应藏区需要的大专院校专业人才；高级、中级、初级职称结构按照2∶3∶5的比例设置。实行大中专录取单独画线、单独招生政策。

解决森工企业历史遗留问题。要求国家一次性安排专项资金解决藏区森工企业拖欠的离退休人员统筹外项目费用；从2009年起，每年将藏区“森工企业社会保险”“森工保发放缺口专项补贴”“森工企业退休人员医疗费”“森工老工伤人员专项资金”“死亡职工遗属生活困难补助费”等纳入中央财政专项补助。

以上二十三条特殊扶持要求，大致分为财政税收政策调整、福利政策调整、产业政策调整、区域发展政策调整、人才政策调整等五个大的方面。这些政策调整牵动国家层面的施政策略和区域均衡问题，在中央看来，大多数是不能满足的。首先，地方政府往往从自身区域发展考虑，过多地强调了地方的特殊性而忽视全局的同一性，提出后有别于其他地区的政策诉求，这实质上是把自己所在的区域当成一个“特区”加以考虑，而事实上它仅仅是一个普通的行政区域而已。作为普通行政区域，不可能突破政策边际获取较其他同等区域更大的特权。比如，生态补偿采取牺牲下游利益弥补上游利益的做法，必然会招致下游地方反对，挫伤下游发展积极性，引发新的区域矛盾，国家断然不会采纳。其次，在国家实施西部大开发、振兴东北和中部崛起战略的同时，几乎全局推进，发展遍地开花，任何一个特殊的举措都会引起新的矛盾。在历史上形成的惯例之外的任何一个非全局性的特殊投入都成为全国关注的焦点。再次，国家的规模性的投入是有原则和边际的，不完全是按照地方的要求来进行的。比如，加大向川西北藏区投入预期不明、效益不确定的重大工程项目，不符合科学发展和可持续发展的基本要求。最后，牧民定居行动是全国性的工程，在国家统一的要求下，可以体现各地的特殊性，但不得以特殊性而突破原则性。综上，四川地方政府的很多要求均不会很快得到满足。四川地方因为藏区问题一再强调特殊性，其实已经陷入了一个误区，那就是忽视了全国有五大藏区，它们在政策上都是一视同仁的。特别是四川强调“稳藏安康”的历史经验，已经被“稳藏安青”“西藏工作”等博弈冲淡，它只能在自己有限的政策范围内活动。